เศรษฐกิจในประเทศ

ทบทวนกฎหมายแข่งขันการค้า ดึงโมเดลนอกอุดช่องโหว่ผูกขาด

การท่าเรือ

จ่อทบทวน กม.แข่งขันหลังใช้เกิน 5 ปี หลังเจอช่องโหว่หลายจุด พร้อมดึงโมเดลต่างประเทศมาประกอบการทบทวน นักวิชาการสถาบันวิจัยป๋วย อึ๊งภากรณ์ ชำแหละจุดโหว่กฎหมายทำให้เกิดการกระจุกตัวของกลุ่มทุนใหญ่ที่มีแค่ 4% ของการจดทะเบียนนิติบุคคลทั้งประเทศ ด้าน TDRI ชี้ข้อบกพร่อง คนไทยยังไม่เข้าใจนโยบาย กขค.-ควบรวมมีทั้งดีและเสียต้องทำความเข้าใจประชาชน

ช่วง 1-2 ปีที่ผ่านมาได้เกิดปรากฏการณ์การ “ควบรวม” ของบริษัทยักษ์ใหญ่ในหลายกลุ่มธุรกิจ ทั้งการค้าและบริการ โดยการควบรวมธุรกิจจะต้องไม่ก่อให้เกิดการ “ผูกขาด” ที่ส่งผลกระทบกับทั้งผู้บริโภคและเกิดข้อ “จำกัด” ในการแข่งขันของผู้ประการกอบรายอื่น โดยมีคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) เป็นผู้บังคับใช้ พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ที่ถึงวาระจะต้อง “ทบทวน” เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจในปัจจุบัน หลังดำเนินมาจนครบ 5 ปี

ทุนใหญ่กระจุก

นายรักษเกชา แฉ่ฉาย กรรมการการแข่งขันทางการค้า กล่าวในงานสัมมนาการเสริมสร้างสภาพแวดล้อมการแข่งขันทางการค้า เพื่อส่งเสริมการปฏิบัติตามและการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้า ที่จัดขึ้นโดยสำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ว่า เศรษฐกิจของประเทศจำเป็นที่ต้องมีแรงขับเคลื่อนทั้งจากเอกชนรายใหญ่และรายเล็กอย่าง SMEs แต่ปัจจุบันสภาพการแข่งขันทางการค้าที่เกิดขึ้น จะเป็นบริษัททุนขนาดใหญ่ที่มีสถานะเป็นนิติบุคคล มีส่วนแบ่งทางการตลาดสูง ซึ่งหมายถึงการมีโอกาสทางการตลาดมากกว่ารายเล็ก

“กฎหมายแข่งขันทางการค้ามีมานาน แต่ในหลาย ๆ ครั้งก็เกิดการแข่งขันที่ไม่ยุติธรรม ทำให้เกิดมีผู้เล่นเหนือตลาดเข้ามาเป็นตัวเอก-ตัวหลักในการกำหนดราคาสินค้าทั้งอุปโภคและบริโภค ขณะที่ พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้าปี 2560 ถูกปรับแก้ใหม่บางส่วน แต่ก็ยังไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบัน ทำให้ศักภาพและผลิตภาพที่เกิดขึ้นยังไม่สะท้อนความจริง” นายรักษเกชากล่าว

ด้าน ดร.อาชว์ ปวีณวัฒน์ หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ กล่าวว่า ปัจจุบันธุรกิจในไทยมี 3 ล้านราย โดย 21% เป็นธุรกิจที่จดทะเบียนเป็นนิติบุคคล และในสัดส่วนนี้เองเป็น “กลุ่มทุนขนาดใหญ่ 4%” ที่มีการกระจุกตัวของภาคอุตสาหกรรม โดยจะพบว่าบริษัทที่อยู่ในกลุ่มทุนเดียวกันมีสัดส่วนการเพิ่มขึ้นในทุกอุตสาหกรรม ด้วยการขยายธุรกิจกระจายออกไป และกลุ่มทุนเหล่านี้ยังมี “อำนาจเหนือตลาด” ในประเทศไทยสูงขึ้น สามารถสร้างหรือกำหนดราคาสินค้าของตนเองได้ และที่สำคัญกลุ่มทุนเหล่านี้ยังมีพฤติกรรมการค้าแบบเฉพาะในประเทศ มีการส่งออกในสัดส่วนที่น้อยมาก

ใจความสำคัญของกฎหมายการแข่งขันอย่างที่รับรู้กันมาโดยตลอดว่า การมีกฎหมายฉบับนี้ขึ้นมาก็เพื่อให้ธุรกิจแข่งขันภายใต้กรอบ กติกาที่กำหนดขึ้น และต้องแข่งขันแบบยุติธรรม ให้ประชาชนมีทางเลือก โดยต้องส่งเสริมตั้งแต่ระดับต้นน้ำจนถึงปลายน้ำ ไม่ใช่ให้สิทธิผู้ใดผู้หนึ่งขึ้นมามีอำนาจเหนือตลาด เพราะความกังวลดังกล่าวหมายถึง “การผูกขาด” ที่ผ่านมามักสะท้อนออกมาให้เห็นในรูปแบบของการขึ้นราคาสินค้า ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว ภาคเอกชนต้องเข้ามาเป็นกลไกสำคัญและตัวหลักในการเข้ามาช่วยผู้บริโภคให้มีทางเลือก ได้รับประโยชน์ หนุนการค้าทั้งระบบ เกิดการแข่งขันที่ดีและเท่าเทียม

ยังไม่เข้าใจนโยบาย กขค.

ในขณะที่ ศาสตราจารย์ Sean Ennis, Director of the Centre for Competition Policy and a Professor of Competition Policy at Norwich Business School, University of East Anglia Plus. Thailand Expert กล่าวว่า McKinsey and Company ได้อธิบายถึงประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ โดยเปรียบเทียบระดับการผลิตในญี่ปุ่นและสหรัฐอเมริกาให้เห็นว่า

ในภาคส่วนต่าง ๆ ของเศรษฐกิจญี่ปุ่นที่ต้องเผชิญกับการแข่งขัน เช่น อุตสาหกรรมในเหล็กกล้า ชิ้นส่วนรถยนต์ งานโลหะ รถยนต์ เครื่องใช้ไฟฟ้า และคอมพิวเตอร์ ระดับการผลิตอยู่ในระดับเดียวกัน หรือสูงกว่าเมื่อเทียบกับระดับการผลิตในสหรัฐ โดยในส่วนนี้ญี่ปุ่นได้รับการปกป้องจากการแข่งขัน

แต่ในภาคการค้าปลีก การก่อสร้างที่อยู่อาศัย และการแปรรูปอาหาร กลับพบว่าระดับผลผลิตต่ำกว่าของสหรัฐมากถึง 50% ความแตกต่างเหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นผลมาจากการแข่งขันและกฎระเบียบที่ถูกจำกัดอย่างมาก ซึ่งแตกต่างจากประเทศออสเตรเลียที่ได้รับประโยชน์จากการปฏิรูปการแข่งขัน ส่งผลให้รายได้รวมภายในประเทศเติบโตดีที่สุดในกลุ่มประเทศ OECD อัตราการว่างงานลดลงเหลือประมาณ 5% ซึ่งเป็นระดับต่ำสุดนับตั้งแต่ปี 2513 อัตราเงินเฟ้อเป็นไปตามเป้า

ส่วนเกินทางการคลังที่ยืดเยื้อมานาน หนี้สุทธิของรัฐบาลทั่วไปถูกกำจัด มาตรฐานการครองชีพดีขึ้นอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ต้นปี 2533 ปัจจุบันแซงหน้าประเทศในกลุ่ม G7 ทั้งหมด ผลจากการปฏิรูปและส่งเสริมการแข่งขันให้เป็นเครื่องมือสำคัญจึงชัดเจนว่า กฎหมายการแข่งขันเมื่อถูกใช้ให้เหมาะสมกับประเทศ ผลที่ออกมามักเป็นไปในทางที่บวก ซึ่งประเทศไทยเองก็ควรที่จะชัดเจนในตัวของกฎหมาย และจำเป็นอย่างมากที่ต้องบังคับใช้ทั้งในหน่วยงานรัฐและองค์กรเอกชน

ด้าน รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวว่า ประเทศไทยมีกฎหมายการแข่งขันมานาน และได้มีการปรับปรุงแก้ไขเรื่อยมา แต่กฎหมายกลับไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างที่ควรจะเป็น หลายคนอาจมองว่า “ความสามารถในการแข่งขันนั้น ทำให้เกิดนวัตกรรม” ถ้าเป็นอย่างนั้นจริงแล้วก็ทำให้เกิดการแข่งขันในตลาดของผู้บริโภค แต่ไทยกลับสนใจเรื่องของนวัตกรรมว่าจะเกิดขึ้นได้หรือไม่มากกว่า และต้องยอมรับว่าคนไทยเองก็ยังไม่เข้าใจนโยบายของ กขค. “และนี่คือข้อบกพร่อง”

ไม่แข่งขัน-ต้องระวังการฮั้ว

Mr.Hilaly Jennings, Board Member of UK Regulatory Policy Committee, ARISE Plus Thailand Expert กล่าวว่า ในยุโรปนับตั้งแต่หลังการแพร่ระบาดโควิด-19 ก็เริ่มมีการ “ควบรวมกิจการในรูปแบบอื่นมากขึ้น” และแน่นอนว่ามีการพบในหลายธุรกิจ โดยเฉพาะธุรกิจก่อสร้าง มีการฮั้วกันเพื่อกำหนดราคาสินค้า ควบรวมกันในกลุ่มเพื่อผลประโยชน์ตนเองที่ไม่ใช่เพื่อผู้บริโภค

“นับเป็นการละเมิดกฎหมายการค้าที่แย่ที่สุดและไม่เกิดผลิตภัณฑ์ใหม่ ๆ ในตลาดขึ้นเลย ธุรกิจรายเล็กถูกกวาดออกจากตลาด ส่งผลให้เกิดความสูญเสียความไว้วางใจในตลาด” และยังพบว่าทำให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจมูลค่าถึง 50 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ (50 trillion USD) ดังนั้น จึงมีการต่อต้านการฮั้วตลาด โดยขณะนี้ทางรัฐบาลอยู่ระหว่างการจำกัดความใหม่ในกฎหมาย

เช่นเดียวกันกับ กขค.ที่จำเป็นต้องใช้หลายวิธีเพื่อยับยั้งพฤติกรรมเหล่านี้ เช่น บทลงโทษ หรือแม้การไม่ยอมรับการ cartels ทุกรูปแบบ หรือระบบผูกขาดทางการค้าชนิดหนึ่ง โดยกลุ่มบริษัทที่ตกลงราคาขายร่วมกันเพื่อไม่ให้มีการแข่งขันกันเอง ซึ่งนี่ก็คือ “การฮั้วนั่นเอง” ดังนั้น กขค.ต้องตรวจสอบให้รู้ให้ได้ว่าเกิดขึ้นที่ใด ตรงส่วนงานไหน รวมถึงเพิ่มช่องทางการแจ้งเบาะแสจากคนในพื้นที่ และปรับบทลงโทษให้สูงขึ้น มีการฟ้อง ขึ้นศาล

กฎหมายยังมีช่องโหว่

อย่างก็ตามแม้ว่า กขค.จะมีการปรับแก้กฎหมายเรื่อยมา เช่น มาตรา 51 เรื่องหลักเกณฑ์การขออนุญาตควบรวม การแจ้งผล แต่เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ของเศรษฐกิจปัจจุบัน “กฎหมายยังมีช่องโหว่” อย่างการไม่กำหนดหลักเกณฑ์การเป็นผู้ประกอบธุรกิจ ซึ่งมีอำนาจเหนือตลาด การกำหนดสถานะที่สูงเกินไป เช่น มีส่วนแบ่งตลาด 50% คือผู้มีอำนาจเหนือตลาด ซึ่ง กขค.ต้องเตือนและคุมพฤติกรรมที่ส่อจะเป็นผู้ผูกขาด

และยังไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ว่า “พฤติกรรมอย่างไรเป็นการกระทำที่ไม่เป็นธรรม” ทำให้ไม่สามารถป้องกันการผูกขาด การกำหนดราคาสินค้า การฮั้วกันเพื่อควบรวมและประมูลได้ ซึ่งทางเอกชนต่างให้ความเห็นว่า มันต้องมีความชัดเจนของกฎหมายมากกว่านี้ ต้องแก้เพิ่มอีกหลายมาตรการ เพิ่มบทลงโทษค่าปรับทางการปกครอง แพ่ง ลดส่วนแบ่งการตลาดที่จะกำหนดสถานะเหลือ 40% ซึ่งสัดส่วนนี้ก็ถือว่าเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดแล้ว

และที่น่าสังเกตก็คือ เมื่อราคาสินค้าถูกปรับครั้งใดกลับดึงเอา “พ.ร.บ.คุ้มครองผู้บริโภค” เข้ามาจัดการ ซึ่งในความจริงแล้วควรต้องดึง “พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า” มาเป็นกลไกในการบังคับใช้ เพื่อตรวจสอบดูว่าราคาสินค้าถูกกำหนดจากผู้เล่นเหนือตลาดอยู่หรือไม่

ดังนั้น ในมุมมองของนักกฎหมายต่อการสร้างระบบการกำกับการแข่งขันทางการค้าที่มีประสิทธิภาพในประเทศไทย โดย Dr.Chumpicha Vivatasevi จากสํานักงานกฎหมายวีระวงศ์, ชินวัฒน์ และพาร์ทเนอร์ส จึงได้เสนอแนะในการสร้างระบอบการปกครองที่มีประสิทธิภาพว่า กขค.ต้องวางระเบียบและแนวปฏิบัติของกฎหมายให้ชัดเจน จัดหาทรัพยากรให้กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เช่น เจ้าหน้าที่ กขค. หน่วยงานกำกับดูแลภาคส่วน ศาลยุติธรรม และ ภาคเอกชน ทั้งนี้ ยังจำเป็นต้องมีช่องทางการขอคำปรึกษากับ กขค. รวมถึงการวางตัวของ กขค.เองเช่นกัน