วิกฤตก๊าซอ่าวไทย ความจำเป็นที่ต้องเร่งเจรจา OCA

เมื่อเร็ว ๆ นี้ กระทรวงการต่างประเทศ ได้จัดเสวนา “OCA ไทย-กัมพูชา : ข้อเท็จจริงและทางเลือก” โดยมี Section “อนาคตความมั่นคงทางพลังงานจากอ่าวไทย” บรรยายโดย ดร.คุรุจิต นาครทรรพ ผู้อำนวยการสถาบันพลังงานปิโตรเลียมและพลังงานแห่งประเทศไทย ได้ฉายภาพของความจำเป็นที่ประเทศไทยจะต้องหา “แหล่งก๊าซธรรมชาติ” แหล่งใหม่เพื่อมาทดแทนปริมาณสำรองก๊าซของไทยที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางด้านพลังงานโดยเฉพาะอย่างยิ่ง “ค่าไฟฟ้า” ในอนาคต

วิกฤตสำรองก๊าซอ่าวไทย

ดร.คุรุจิตกล่าวว่า จากการสำรวจปิโตรเลียมในประเทศกว่า 40 ปีที่ผ่านมา พบแหล่ง “ก๊าซธรรมชาติ” มากกว่า “น้ำมันดิบ” ทว่าข้อเท็จจริงที่เป็นที่รับรู้กันในรอบ 10 ปีที่ผ่านมาก็คือ ปริมาณสำรองก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยเริ่มลดลงอย่างต่อเนื่องจนถึง “ขั้นวิกฤต” โดยไทยจะมีก๊าซ คิดจากตัวเลขปัจจุบันใช้อีกประมาณ 5 ปี ถ้ายังไม่มีการค้นพบก๊าซธรรมชาติจากแหล่งใหม่ ๆ เข้ามา เนื่องจากไม่มีการพบหรือผลิตแหล่งก๊าซใหม่ ๆ มาตั้งแต่ปี 2548

ในขณะที่แหล่งก๊าซเดิมที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็น แหล่งอ่าวไทย, แหล่งพื้นที่ร่วมไทย-มาเลเซีย (JDA-Gas), แหล่งก๊าซเมียนมา ทุกแหล่งลดลงหมด ส่งผลให้ประเทศไทยต้องนำเข้าก๊าซ LNG จากต่างประเทศเพิ่มมากขึ้น ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อราคาค่าไฟฟ้าโดยตรง รวมไปถึงการจัดเก็บรายได้จากการผลิตปิโตรเลียม (ค่าภาคหลวง) ผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษจากกิจการผลิตปิโตรเลียมก็ลดลงด้วย จากเมื่อ 10 ปีก่อนเคยมีรายได้จากค่าภาคหลวงประมาณ 200,000 ล้านบาท ปัจจุบันเหลืออยู่ไม่ถึง 100,000 ล้านบาท

ที่สำคัญก็คือ บริษัทผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศ เริ่มทยอย “ชะลอหรือถอนการลงทุน” ผลิตและสำรวจปิโตรเลียมจากประเทศไทยไปยังประเทศอื่น

ราคา LNG กระทบค่าไฟ

ต่อคำถามที่ว่า ทำไมก๊าซธรรมชาติถึงมีความสำคัญในฐานะแหล่งพลังงานหลักของประเทศ ในเรื่องนี้ ดร.คุรุจิตกล่าวว่า ปัจจุบันมีการใช้ก๊าซธรรมชาติอยู่ระหว่าง 4,500-4,600 ล้าน ลบ.ฟุต/วัน คิดเป็นสัดส่วนการใช้ก๊าซธรรมชาติ (ม.ค.-พ.ย. 2567) เพื่อการผลิตไฟฟ้าถึง 65% ขณะที่สัดส่วนเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าของไทยนั้นเป็นก๊าซธรรมชาติถึง 58.3% แปลว่าไฟฟ้าที่ใช้กันอยู่ในขณะนี้ถูกผลิตโดยเชื้อเพลิงก๊าซธรรมชาติเกินกว่าครึ่งหนึ่ง

ในขณะที่แหล่งก๊าซที่ป้อนให้กับโรงไฟฟ้าลดลง ไม่ว่าจะเป็นก๊าซในอ่าวไทย ที่พุ่งขึ้นสูงสุดในช่วงระหว่างปี 2555-2559 มีการผลิตลดลงมาตั้งแต่ปี 2564 แหล่งก๊าซนำเข้าจากเมียนมาที่เริ่มนำเข้าในปี 2543 เริ่มลดลงมาตั้งแต่ปี 2560 จนถึงปัจจุบัน แหล่งก๊าซจากพื้นที่ JDA ไทย-มาเลเซีย ที่เริ่มผลิตในปี 2552 ก็ลดลงมาตั้งแต่ปี 2561

“ผลของก๊าซธรรมชาติที่ผลิตลดลงมาตั้งแต่ปี 2552 ทำให้ไทยมีสัดส่วนการนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว หรือ LNG Import เพื่อทดแทนแหล่งก๊าซเดิมเพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ ณ ตัวเลขการนำเข้า LNG ปัจจุบัน (ม.ค.-พ.ย. 2567) มีสัดส่วนถึง 29.4% ของการจัดหาก๊าซทั้งหมด หรือจากปี 2554 ที่เริ่มมีการนำเข้าก๊าซ LNG แค่ 1 ล้านตัน หรือไม่ถึง 5% ผลก็คือ การนำเข้าก๊าซ LNG จากต่างประเทศ เราไม่ได้ค่าภาคหลวงเลย ขณะที่ราคาก๊าซ LNG ผูกพันกับราคาน้ำมันดิบ หรือราคา Spot แต่ก๊าซธรรมชาติทั้งในอ่าวไทยและเมียนมาผูกพันกับราคาน้ำมันเตา ซึ่งเป็นน้ำมันที่ถูกที่สุด”

ดังนั้น ราคา LNG จึงมีความผันผวนมาก ยกตัวอย่าง ในช่วงวิกฤตสงครามรัสเซีย-ยูเครน ราคา LNG Spot ได้พุ่งขึ้นไปสูงถึง 38.66 เหรียญ/ล้าน BTU ขณะที่ราคาก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทย (GoT) ในเดือนมิถุนายน 2565 อยู่ที่ 5.51 เหรียญ/ล้าน BTU นั้นหมายถึง ราคาก๊าซมีส่วนต่างกันถึง 33.15 เหรียญในขณะนั้น ส่งผลกระทบต่อต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่ใช้เชื้อเพลิงจากก๊าซนำเข้า LNG มีผลทำให้ค่าไฟฟ้าพุ่งสูงขึ้นทันที ยกตัวอย่าง ถ้าเราใช้ก๊าซธรรมชาติ/นำเข้า LNG 1,400 ลบ.ฟุต/วัน หรือ 10 ล้านตัน/ปี ส่วนต่างต้นทุนนำเข้าก๊าซธรรมชาติที่ต้องนำเข้าก็เกือบ 600,000 ล้านบาท (595,129 ล้านบาท/ปี) ตัวเลขนี้ถ้านำมาคำนวณแปลงเป็นค่า Ft ที่จะต้องเรียกเก็บเพิ่มขึ้นอีก 8 บาท/หน่วย

“ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อค่าไฟฟ้ามาก แต่โชคดีที่เราไม่ได้นำเข้าก๊าซมากขนาดนั้น ปัญหาก็คือถ้ายังปล่อยให้ปริมาณการผลิตก๊าซธรรมชาติจากแหล่งปัจจุบันลดลงไปเรื่อย ๆ และต้องนำเข้าก๊าซ LNG จากต่างประเทศในราคาที่แพงกว่าราคาก๊าซในอ่าวไทยเพิ่มขึ้นในสัดส่วนเกินกว่า 50% ในอนาคต (ปัจจุบันนำเข้าในสัดส่วน 29.4%) แล้ว เราจะคุมค่าไฟฟ้าในประเทศได้อย่างไร” ดร.คุรุจิตตั้งคำถาม

ความท้าทายเจรจา OCA

ที่ผ่านมารัฐบาลได้ดำเนินการอะไรไปแล้วบ้างในช่วงที่กำลังเกิดวิกฤตปริมาณก๊าซสำรองที่ลดลง ในประเด็นนี้รัฐบาลทำอยู่ 3 ประการ ได้แก่ 1) การเปิดประมูลสัมปทานปิโตรเลียมรอบใหม่ แต่ข้อเท็จจริงก็คือ พื้นที่ที่เปิดประมูลเป็นที่เก่า ๆ ที่เคยมีการสำรวจปิโตรเลียมมาแล้ว “แต่ไม่พบ” หรือศักยภาพเชิงพาณิชย์น้อย เมื่อนำมารวบรวมแล้วเปิดประมูลใหม่ “โอกาสที่จะเจอก๊าซมันก็น้อยลง”

2) การบริหารจัดการแหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยแปลงที่กำลังหมดอายุ (แหล่งเอราวัณ/บงกช) มาบริหารจัดการใหม่ (ปตท.สผ.) ให้มันสามารถผลิตต่อไปได้ แต่ผลที่ออกมาก็คือ กำลังผลิตลดลงจากเดิมเกือบ 50% ซึ่งเป็นที่มาของการต้องนำเข้าก๊าซ LNG เพิ่มขึ้นอย่างในปัจจุบัน

และ 3) เป็นเรื่องที่ “ท้าทายที่สุด” นั้นก็คือ การเจรจาเพื่อหาข้อยุติในการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน (Overlapping Claims Area : OCA) ระหว่างประเทศไทยและกัมพูชาที่กำลังเป็นประเด็นปัญหาอยู่ในปัจจุบัน แต่ยังทำไม่สำเร็จเพราะขาด Political Wills และมีความเห็นที่แตกต่างกันมาก ดังนั้นจึงไม่มีกลยุทธ์ของประเทศที่จะดำเนินการเรื่องนี้ให้สำเร็จ หลังจากที่มี บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐไทยกับรัฐบาลกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน หรือ MOU 44 ที่ใช้เป็นกรอบการเจรจากันมา 24 ปีแล้ว

“พื้นที่ OCA นักธรณีวิทยาและวิศวกรปิโตรเลียมเชื่อว่า เป็นพื้นที่ที่มีศักยภาพที่จะพบปิโตรเลียมสูง แต่เราก็ยังทำไม่สำเร็จ ในขณะที่เราทำ JDA ไทย-มาเลเซีย เจรจาแบ่งเขตไทย-เวียดนามสำเร็จไปแล้ว ในขณะที่เรามีการทำ MOU 44 กับกัมพูชามาตั้งแต่ปี 2544 ผ่านมาแล้ว 24 ปี ในส่วนนี้กระทรวงการต่างประเทศต้องเป็นผู้นำ ซึ่งต้องอาศัยเวลา อย่างเจรจา JDA ไทย-มาเลเซียใช้เวลาถึง 11 ปีกว่าจะตกลงกันได้ เจรจาไทย-เวียดนาม 6 ปี แต่ถ้าเจรจา OCA ครั้งเดียวแล้วจบ อย่างนี้แสดงว่า มีใบสั่งมา ซึ่งมันไม่ใช่” ดร.คุรุจิตกล่าว

จะแก้ปัญหานโยบายต้องชัด

ดังนั้น การเจรจาเพื่อหาข้อยุติในการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อน (OCA) จึงเป็น “ทางออก” ของการเพิ่มปริมาณสำรองก๊าซธรรมชาติที่จะตอบโจทย์ความมั่นคงทางด้านพลังงานของประเทศ ในประเด็นนี้ ดร.คุรุจิต มีความเห็นให้ดำเนินการเจรจาตกลงแก้ไขปัญหาโดยแบ่งพื้นที่ออกเป็น 2 ส่วน คือ 1) พื้นที่ท่อนบนเหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือขึ้นไป ซึ่งครอบคลุมพื้นที่ประมาณ 10,000 ตารางกิโลเมตร ให้แบ่งเขตทางทะเลอย่างชัดเจนตามหลักกฎหมาย กับ 2) พื้นที่ท่อนล่าง ใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือลงมา มีพื้นที่ประมาณ 16,000 ตารางกิโลเมตร ให้พัฒนาพื้นที่ร่วมกัน (Joint Development Area)

แต่กรอบจะเป็นอย่างไรต้องไปเจรจากัน ให้หาข้อตกลง 1 และ 2 ไปพร้อมกันโดยไม่แบ่งแยก และให้ตั้งคณะกรรมการร่วมเทคนิคมาเจรจา โดยผลการเจรจาต้องนำเสนอรัฐบาลและรัฐสภาให้ความเห็นชอบ “ในมุมมองของผม MOU 44 เป็นกรอบที่ดี ผมเป็นห่วงว่าถ้าเรายกเลิก MOU 44 ก็อาจจะไปเข้าทางกับผู้ที่ไม่อยากแบ่งเขตทางทะเล แต่จะทำ JDA อย่างเดียว”

ทั้งนี้ สิ่งที่จะต้องไปสู่การแก้ปัญหาเขตไหล่ทวีปทับซ้อนไทย-กัมพูชา (TC-OCA) จึงประกอบไปด้วย 1) การกำหนดเส้นแบ่งเขตทางทะเลในพื้นที่ OCA ส่วนบน กับเจรจากำหนดขอบเขตการพัฒนาร่วม (JDA) ในพื้นที่ส่วนล่าง เพื่อแบ่งปันค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมที่อาจพบต่อไป ซึ่งการเจรจาทั้ง 2 ส่วนบนและส่วนล่างจะต้องกระทำไปพร้อม ๆ กัน ไม่สามารถแบ่งแยกการเจรจาได้ (Indivisible)

2) การเจรจาตกลงเรื่องระบบเงื่อนไขสัญญาสัมปทานปิโตรเลียมที่จะนำมาใช้กับบริษัทที่จะลงทุนสำรวจผลิตปิโตรเลียมในพื้นที่ JDA 3) เจรจาตกลงเรื่องการจัดการ/สัดส่วนสิทธิประโยชน์ของบริษัทผู้รับสัมปทานหรือผู้รับสัญญาที่รัฐบาลทั้ง 2 ฝ่ายได้เคยให้สัมปทานปิโตรเลียมตามกฎหมายของแต่ละประเทศ “ทับ” กันไว้เดิมในพื้นที่ OCA

4) เจรจาตกลงเรื่องโครงสร้างการบริหารองค์กรร่วม งบประมาณดำเนินการและร่างกฎหมายอนุวัตการจัดตั้งองค์กรและบริหารพื้นที่ JDA 5) เจรจาตกลงเรื่องแนวปฏิบัติด้านศุลกากร/ภาษีอากร/สิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมสำรวจปิโตรเลียมในพื้นที่ JDA 6) เจรจาตกลงเรื่องเขตอำนาจทางอาญาและสิทธิอื่น ๆ ที่ไม่เกี่ยวกับปิโตรเลียม ได้แก่ การเดินเรือ การประมง การวางสายเคเบิลใต้น้ำ การสำรวจทางสมุทรศาสตร์

และ 7) ต้องนำข้อตกลงข้างต้นทั้งหมดเสนอต่อรัฐบาลและรัฐสภาให้ความเห็นชอบก่อนลงนามในความตกลงทวิภาคีและตรากฎหมายอนุวัต “การเจรจาทั้งหมดนี้จะเกิดขึ้นได้ต้องมีนโยบายที่ชัดเจนจากรัฐบาลว่า จะทำอย่างไรกับการแก้ปัญหานี้”