คนเดินตรอก โดย ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

เผด็จการรัฐสภา

AFP PHOTO / Adrian DENNIS

คอลัมน์ คนเดินตรอก

โดย ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

 

เมื่อพูดถึงระบอบเผด็จการกับระบอบประชาธิปไตยที่มีการคานอำนาจที่ชัดเจน เช่น ระบอบรัฐสภาของอังกฤษ ซึ่งทั่วโลกถือว่าเป็นแม่แบบของการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา อีกระบอบคือระบอบประธานาธิบดีที่มีประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน และระบอบผสมระหว่างระบอบประธานาธิบดีกับระบอบรัฐสภาของประเทศฝรั่งเศสตามรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐที่ 5 ของประธานาธิบดีเดอโกลล์ ที่ประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน สภาผู้แทนราษฎรได้รับเลือกตั้งจากประชาชนและเป็นคนเลือกนายกรัฐมนตรี ประธานาธิบดีเป็นคนกำหนดนโยบายในการปกครองประเทศตามสถานการณ์ต่าง ๆ นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับไปปฏิบัติ ประธานาธิบดีมีอำนาจเหนือนายกรัฐมนตรี แต่ไม่ใช่ผู้เลือกนายกรัฐมนตรี

สำหรับเผด็จการทหารเป็นการปกครองโดยคนคนเดียวที่เป็นหัวหน้าคณะปฏิวัติ ยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือนด้วยกำลังอาวุธ บางครั้งก็มีการเสียเลือดเนื้อบางครั้งก็ไม่มีการเสียเลือดเนื้อ

สำหรับระบอบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกานั้น ประธานาธิบดีได้รับเลือกโดยตรงจากประชาชน เช่นเดียวกับสมาชิกรัฐสภา ประธานาธิบดีจึงเป็นเผด็จการในการบริหารประเทศ รัฐมนตรีกระทรวงต่าง ๆ มีฐานะเป็นเพียงเลขานุการที่มีอำนาจหน้าที่ตามที่ประธานาธิบดีมอบหมายเท่านั้น เคยมีวาทะของประธานาธิบดีอับราฮัม ลินคอล์น ว่าที่ประชุมทั้งหมดไม่เห็นด้วย แต่ประธานาธิบดีเห็นด้วย ประธานาธิบดีชนะ

ในระบอบรัฐสภาของอังกฤษ วินัยพรรคเข้มแข็งมาก เมื่อมติพรรคซึ่งรวมคนที่มิได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรด้วย เห็นเป็นอย่างไรย่อมผูกพันทางศีลธรรมที่สมาชิกผู้นั้นต้องลงคะแนนตามมติพรรค มิฉะนั้นก็ต้องลาออกไป ด้วยเหตุนี้จึงเกิดเผด็จการโดยเสียงข้างมากภายในพรรค ไม่ว่าจะเป็นพรรคอนุรักษนิยมหรือพรรคกรรมกร พรรคที่มีเสียงข้างมากซึ่งเป็นฝ่ายจัดตั้งรัฐบาลจึงเป็นเผด็จการโดยเสียงข้างมากในรัฐสภา

ขณะเดียวกันประธานาธิบดีฝรั่งเศสเป็นเผด็จการที่มาจากการเลือกตั้ง นายกรัฐมนตรีเป็นเพียงผู้ทำหน้าที่ปฏิบัติตามนโยบายของประธานาธิบดี ปัญหาจะเกิดขึ้นเมื่อประธานาธิบดีกับสภาผู้แทนราษฎรมาจากคนละพรรค ความขัดแย้งจึงเกิดขึ้นเสมอ

ขอย้อนมาเรื่องเผด็จการทหารกับเผด็จการโดยเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา จากคำกล่าวของจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ว่า “ข้าพเจ้าขอรับผิดชอบแต่ผู้เดียว” จึงชัดเจนมากว่าเป็นการปกครองตามอำเภอใจของคนคนเดียว คณะรัฐมนตรีก็ดี สภาร่างรัฐธรรมนูญก็ดีที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติ ก็ย่อมรับผิดชอบต่อ จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ นายกรัฐมนตรีแต่เพียงผู้เดียว เป็นเผด็จการทหารโดยคนคนเดียว

ยิ่งตอนที่นายกรัฐมนตรีปกครองประเทศโดยที่ยังมิได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญนั้น หัวหน้าคณะปฏิวัติย่อมเป็นองค์อธิปัตย์ วาจาย่อมเป็นกฎหมายในตัวเอง จึงใช้ว่า “คำสั่งคณะปฏิวัติที่…” เป็นต้น แนวความคิดของระบอบการปกครองแบบเผด็จการทหารก็คือ อำนาจอธิปไตยเป็นของผู้นำทหาร หาใช่ของราษฎรไม่ ทหารมีอำนาจในการปกครอง รัฐมนตรีส่วนใหญ่เป็นทหาร สมาชิกสภานิติบัญญัติส่วนใหญ่ก็เป็นทหาร ส่วนราษฎรเป็นผู้ถูกปกครอง จะมีสิทธิมีเสียงก็แล้วแต่ผู้ปกครองจะอนุญาต สิทธิเสรีภาพของราษฎรจะมีก็ต่อเมื่อฝ่ายเผด็จการหยิบยื่นให้ โดยอ้างว่าประชาชนยังไม่พร้อม เดี๋ยวจะแตกแยกจะไม่ปรองดองโดยไม่มีการพิสูจน์ใด ๆ จะคืนอำนาจให้แก่ประชาชนแน่นอน แต่จะค่อย ๆ ให้ ระหว่างที่ค่อย ๆ ให้เผด็จการก็ยังครองเมืองต่อไป

เมื่อให้แล้วก็ยังจะต่อท่อ วางแผนจะอยู่ต่ออีก 20 ปี การมีรัฐบาลอยู่ยาวนั้นดี จะได้มีความต่อเนื่อง อังกฤษก็เคยอยู่ยาวเป็น 10 ปี 15 ปี สหรัฐก็เคยอยู่ยาว แต่ภายหลังมีการจำกัดไม่ให้เกิน 8 ปี

เกรงว่าจะเป็นระบอบเผด็จการที่ผ่านการเลือกตั้ง เท่ากับจะวางมาตรฐานการปกครองให้เป็นระบอบเผด็จการโดยการเลือกตั้งอย่างถาวร ซึ่งไม่มีใครยอมได้

แต่สิ่งที่แตกต่างกันราวฟ้ากับดินก็คือความคิด ระบอบเผด็จการเริ่มต้นจากอำนาจอธิปไตย ไม่ใช่ของปวงชน ประชาชนจึงไม่มีสิทธิใช้อำนาจนั้น อำนาจอธิปไตยเป็นของเผด็จการ อันได้แก่ ทหารและอำนาจรัฐที่นิยมเรียกกันว่ารัฐพันลึก ประชาชนเป็นเพียงผู้อยู่ใต้ปกครอง ผู้ปกครองที่เป็นเจ้าของอำนาจรัฐเป็นผู้ดูแลปกป้อง บำบัดทุกข์บำรุงสุขให้ในฐานะพ่อกับบุตร หรือผู้ปกครองอยู่ใต้ปกครอง

ส่วนกรอบความคิดประชาธิปไตยนั้น อำนาจเป็นของประชาชน แม้ว่าประชาชนจะยึดถือทฤษฎีว่าเจ้าของอำนาจรัฐหรืออำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน แต่ปวงชนใช้อำนาจนั้นโดยตรงไม่ได้ เช่นมาร่วมประชุมกัน แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีหรือพิจารณาผ่านร่างกฎหมาย หรือกิจกรรมอื่น ๆ เพราะประชาชนที่บรรลุนิติภาวะจำนวน 50-60 ล้านคนย่อมไม่สามารถประชุมร่วมกันได้ จึงต้องเลือกผู้แทนมาทำหน้าที่แทนตน ประกอบกันขึ้นเป็นขุนนางและสภาสามัญ หรือสภาเจ้ากับสภาไพร่

อำนาจค่อย ๆ ถ่ายเทมาอยู่ที่สภาผู้แทนราษฎร หรือสภาไพร่ House of Commons ตามลำดับ จนสภาขุนนางแทบจะไม่มีอำนาจอะไรเหลืออยู่เลยแม้แต่จะคานอำนาจของสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร ตำราการปกครองของอังกฤษจึงมักจะกล่าวว่า รัฐสภาอังกฤษเป็นสถาบันสูงสุดของการปกครองอังกฤษ ไม่ถูกจำกัดด้วยอำนาจใด ๆ แม้แต่รัฐธรรมนูญก็ไม่มี

อำนาจของรัฐสภาอังกฤษถูกจำกัดด้วยตัวของรัฐสภาเอง โดยประเพณีปฏิบัติที่ยึดถือกันมา หรือโดยคำพิพากษาของศาลสูง หรือคำคัดค้านติติงของสภาสูงหรือสภาขุนนาง การปกครองของอังกฤษจึงถือว่าเป็นระบอบการปกครองแบบเผด็จการโดยรัฐสภา เพราะวินัยพรรคที่แข็งแรง ก่อนการประชุมสภาสมาชิกจะวิพากษ์วิจารณ์เห็นด้วยไม่เห็นด้วยอย่างไรก็ได้ แต่เมื่อเป็นมติพรรคแล้ว ส.ส.ของพรรคลงคะแนนเสียงตามนั้น ไม่ว่าตนจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยก็ตาม

แม้จะขาดการประชุมก็ไม่ได้ ถ้าไม่เห็นด้วยจริง ๆ ต้องลาออกจากสมาชิกภาพของสภาไป ถ้าฝ่าฝืนพรรคก็มีวิธีลงโทษโดยไม่ส่งลงสมัครในเขตที่ตนเคยได้เป็นตัวแทนของพรรค ในเขตที่ตนเคยได้เป็นตัวแทนของพรรคลงสมัครผู้แทนราษฎร

ขณะเดียวกันประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงก็มักจะลงคะแนนเสียงให้กับพรรคที่ตนเคยลงคะแนนเสียงให้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสมัยที่พรรคอนุรักษนิยมแข่งขันกับพรรคกรรมกร ในสมัยที่สหภาพแรงงานมีความเข้มแข็งสามารถนัดลาหยุดงานได้เป็นเวลานาน ๆ จนถูกอดีตนายกรัฐมนตรีมาร์กาเรต แทตเชอร์ ทำลายไป แต่ถึงอย่างไรความมีอำนาจสูงสุดของรัฐสภาอังกฤษก็ยังดำรงอยู่เรื่อยมา จนเมื่อเกิดประเด็นว่าอังกฤษจะยังคงเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรปเหมือน ๆ กับประเทศอื่นหรือไม่

เริ่มต้นจากอังกฤษปฏิเสธไม่ยอมเลิกเงินปอนด์สเตอร์ลิงแล้วหันมาใช้เงินยูโรแทน ไม่ยอมละความมีอำนาจสูงสุดของรัฐสภาอังกฤษ อังกฤษไม่อาจจะยอมรับผู้ลี้ภัยจากสงครามในตะวันออกกลางตามมติของสหภาพยุโรป ซึ่งมีเยอรมนีและฝรั่งเศสเป็นหัวเรือใหญ่ ทั้ง ๆ ที่ปัจจุบันกรุงลอนดอนและเมืองใหญ่ ๆ ก็กลายเป็นเมืองแขกอินเดียและแขกปากีสถานอยู่แล้ว

เมื่อมีการเรียกร้องเอกราชของไอร์แลนด์เหนือ อังกฤษก็ส่งกองทัพไปปราบกองทัพปลดแอกทางไอร์แลนด์เหนือ แต่เมื่อมีการเรียกร้องเอกราชของสกอตแลนด์ รัฐบาลอังกฤษมีมติให้ทำประชามติ ผลของประชามติให้สกอตแลนด์อยู่กับสหราชอาณาจักรต่อไป

เป็นอันว่าการฟื้นฟูราชอาณาจักรหรือการจัดตั้งสาธารณรัฐสกอตแลนด์เป็นอันพ้นไป การรวมอยู่กับอังกฤษของไอร์แลนด์เหนือนั้นอยู่ที่ปากกระบอกปืน แต่การรวมอยู่ของสกอตแลนด์ในสหราชอาณาจักรอยู่ที่ประชามติ

ด้วยวินัยของพรรคอย่างเคร่งครัด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องปฏิบัติ การปกครองระบอบรัฐสภาจึงเป็นการปกครองระบอบเผด็จการโดยเสียงข้างมากในสภา ฝ่ายเสียงข้างน้อยไม่มีทางชนะมติในสภาได้เลย ถ้าพรรครัฐบาลไม่มีมติให้สมาชิกพรรคได้ลงคะแนนอย่างเสรี หรือ free vote หรือที่นายกรัฐมนตรี ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช เรียกระบอบนี้ว่า “ระบอบพวกมากลากไป”

ซึ่งก็เป็นความจริง เป็นระบอบพวกมากเป็นผู้ปกครอง แม้จะเป็นระบอบเผด็จการก็เป็นเผด็จการโดยเสียงข้างมาก แต่ก็ยังมีที่ยืนให้เสียงข้างน้อยได้ทำหน้าที่ในฐานะฝ่ายค้าน

การมีฝ่ายค้านจึงเป็นสาระสำคัญอย่างหนึ่งของระบอบรัฐสภา แต่ความคิดเรื่อง “รัฐบาลแห่งชาติ” แม้จะเป็นรัฐบาลที่มาจากรัฐสภา แต่เป็นระบอบที่ไม่มีฝ่ายค้าน จึงเป็นระบอบเผด็จการโดยรัฐสภาอย่างแท้จริง ไม่ใช่ระบอบเสียงข้างมาก

ผู้นำประเทศ ไม่ว่าจะเป็นประมุขของประเทศและเป็นหัวหน้ารัฐบาลด้วยอย่างสหรัฐอเมริกาหรือฝรั่งเศส หรือประเทศที่ลอกเลียนแบบของ 2 ประเทศนี้ ในระหว่างที่ดำรงตำแหน่งมีการแบ่งอำนาจกัน แม้ว่าไม่เด็ดขาดระหว่างอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร โอกาสที่ผู้นำที่ได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรงจะกลายเป็นเผด็จการก็ไม่ใช่ว่าจะไม่มี แม้จะได้มีการออกแบบให้มีการคานอำนาจกันอย่างดี ตามทฤษฎีของ มงเตส กิเออร์ ก็ตาม ผู้ที่กำลังทดสอบระบอบการคานอำนาจกันระหว่างอำนาจอธิปไตยทั้ง 3 ก็คือ ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ถ้าไม่ถูกกล่าวโทษจนพ้นจากตำแหน่งไปเสียก่อน

มีอยู่ยุคหนึ่งที่คนอเมริกันไม่ยอมเรียกรัฐบาลของตนว่าองค์กรปกครอง หรือ government แต่เรียกว่าผู้บริหารจัดการหรือ administration รัฐไม่ควรเป็นรัฐปกครอง หรือ governing state แต่ควรเป็นรัฐบริการ หรือ service state คณะรัฐมนตรีเป็นผู้บริหารจัดการหรือ administration แต่กระแสหวนกลับ เพราะความคิดเช่นนั้นทำให้ได้รัฐบาลที่อ่อนแอ ไม่สามารถทำงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ให้ไว้กับประชาชนเมื่อตอนหาเสียงได้ กระแสหันกลับมาสนับสนุนให้มีรัฐบาลที่เข้มแข็ง เป็นเหตุให้ โดนัลด์ ทรัมป์ ได้เป็นประธานาธิบดี

สำหรับคนไทยนั้น ไม่สู้จะมีความคิดทางการเมืองที่มั่นคง แต่จะลู่ไปตามลมแบบเดียวกับต้นไผ่ คงจะด้วยเป็นชาวพุทธ

จึงเห็นทุกอย่างเป็นอนัตตา ไม่มีตัวตน ยึดถือไม่ได้ เป็นอนิจจัง เปลี่ยนแปลงได้เสมอ หากยึดถือก็จะเป็นทุกข์ รวมทั้งระบอบการปกครองด้วย ที่ร้ายไปกว่านั้นคือไม่ต้องการค้นหาความจริง ถ้าความจริงนั้นตนไม่ชอบ ซึ่งไม่เป็นพุทธถูกใจสำคัญกว่าถูกต้อง