ปกรณ์ นิลประพันธ์ ผู้นำกฤษฎีกา ภารกิจ “คนกลาง” ในนิติสงคราม

คอลัมน์ : สัมภาษณ์พิเศษ 
ผู้เขียน : วิรวินท์ ศรีโหมด

การต่อสู้ทางการเมือง-ข้อกฎหมาย ไม่เพียงแต่ฝ่ายรัฐบาล ประกบคู่ฝ่ายค้าน

แต่ในฝ่ายบริหาร กับฝ่ายบริหาร ในนามของพรรคร่วมรัฐบาล ก็ยังมีประเด็นต่อสู้ด้วยช่องว่าง-ช่องทางของกฎหมาย

นิติสงคราม ไม่เพียงแต่องค์กรรัฐ แต่บางขณะเกี่ยวพันกับองค์กรเอกชน และองค์กรอิสระ

“คณะกรรมการกฤษฎีกา” คือ 1 ในองค์กรชี้ขาดปัญหา ในฐานะที่ปรึกษาฝ่ายกฎหมายของรัฐ ช่วยค้นหาทางออกที่ยังประโยชน์ให้กับทุกฝ่าย ทุกขั้ว ภายใต้ “บทบาท-อำนาจ-หน้าที่” ที่กฎหมายกำกับ

แน่นอนที่สุดว่าภารกิจทั้งหมด อยู่บนบ่า “ปกรณ์ นิลประพันธ์” เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.)

“ประชาชาติธุรกิจ” สนทนากับเขาเพื่อเห็นช่อง-เห็นแนวการบริหาร และให้บริการทุกบทบัญญัติในข้อกฎหมาย

เขารับลูก-แจกลูก เพื่อนำคำปรึกษาไปสู่รัฐบาล มาแล้ว 3 รัฐบาล ส่งลูกอย่างไร แบบบัวไม่ช้ำน้ำไม่ขุ่น

ซื่อสัตย์ สุจริต พูดตรง

ผู้นำองค์กรกฤษฎีกา วัย 56 เริ่มประเดิมเผยถึงความรู้สึกการทำงานในฐานะเป็นคนกลางเรื่องร้อนบ่อย ๆ ว่า “ก็มีความสุขดีครับ” ก่อนอธิบายส่วนตัวไม่ได้มีอะไรกับรัฐบาล ทุกรัฐบาลให้เกียรติ ฉะนั้น หลักการทำงานของเขา จึงทำอย่างมืออาชีพ เต็มที่ ไม่มีการแทรกแซงอะไรทั้งนั้น “ทุกท่าน (3 รัฐบาล) ให้เกียรติการทำงานของกฤษฎีกา ก็บอกว่าให้ว่ากันตรงไปตรงมา ทำอะไรอย่าให้ผิดกฎหมาย ช่วยดูกันด้วย”

เลขาฯปกรณ์ บอกถึงหลักการทำงานด้านกฎหมายมาตลอด 33 ปี ว่ายึดหลักแบบเดียวมาตลอดไม่เคยเปลี่ยน คือตรงไปตรงมา ว่ากันตามหลักวิชาการ

“สไตล์ผม ซื่อสัตย์ สุจริต ตรงไปตรงมา เวลาพูดอะไรจะพูดตรง ๆ ถูกใจใครหรือไม่ ผมไม่รู้ เพราะไม่ใช่เรื่องของผม แต่สิ่งที่ผมต้องพูดคือตามหลักวิชาการแค่นั้น ไม่มีอะไรมากไปกว่านี้ แต่ว่าผมเป็นคนพูดตรง”

ออกกฎหมายต้องทันโลกทุกมิติ

สำหรับหลักการเสนอแนะข้อกฎหมาย เลขาฯกฤษฎีกาปักธงว่า แต่รัฐบาลอาจมีมุมมองแตกต่างกัน ฉะนั้นในฐานะนักกฎหมายเปรียบเทียบ เวลาให้ความเห็นจะมอง 2 เรื่องหลัก ๆ คือ 1.ภูมิศาสตร์ทางการเมือง มีประเด็นปัญหาอะไรหรือไม่ จากนั้นจะมองเรื่อง 2.ภูมิเศรษฐศาสตร์ เพราะสองประเด็นนี้จะกระทบกับกฎหมายต่าง ๆ

จากนั้นต้องมองเรื่องสังคม ไทยกำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงวัย ต้องมีค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นสำหรับดูแลคนกลุ่มนี้ สวนทางกับภาษีที่เก็บได้ลดลง ฉะนั้นการจะเสนอแนะเรื่องกฎหมายอะไรต้องมองเรื่องระบบรายได้รัฐด้วย รวมถึงเรื่องการเปลี่ยนแปลงทางภูมิอากาศโลกด้วย

ทุกครั้งที่เกิดอุทกภัยต้องใช้งบประมาณมาก ต้องมามองว่ารัฐจะต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเพื่อมาหาทางป้องกันชดเชยการแก้ไขปัญหาเหล่านี้อย่างไร รวมถึงเรื่องการแข่งขันทางเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงไปด้วย

ปกรณ์ชี้ว่า การเสนอแนะหรือออกกฎหมายอะไร กฤษฎีกาไม่ได้มองเฉพาะปัญหาข้อกฎหมาย เรามองภาพกว้าง ฉะนั้นเมื่อผมมองเห็น และเค้าสอบถามมาก็ต้องบอก พร้อมยืนยันว่า กฤษฎีกามองทุกมิติ เพราะสุดท้ายมันก็ต้องมาจบที่การออกหรือแก้ไขกฎหมายอยู่ดี

และกฎหมายควรจะออกเท่าที่จำเป็น และต้องวางกลไกสอดคล้องกับบริบทหรือสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป เพราะโลกไม่ได้อยู่นิ่ง ๆ ฉะนั้นการร่างกลไกกฎหมายต้องมีการรับฟังอยู่ตลอด ต้องปรับทบทวนให้ทันโลกทุก ๆ 5 ปี แต่คิดว่าด้วยสถานการณ์ทางเทคโนโลยีที่เติบโตอย่างก้าวกระโดดวันนี้ ช้าไปแล้วด้วยซ้ำ ฉะนั้นเรื่องกฎหมาย ถ้าเราเปลี่ยนช้าจะไม่ทันโลก

“กฎหมาย ในฐานะที่เป็นกฎเกณฑ์สังคม จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปรับให้เร็ว มีคุณภาพ สอดคล้องกับสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไป ไม่ใช่แค่ถ้อยคำหรือนโยบายการเมือง แต่มันคือการวางโครงสร้างของระบบ”

อนุญาต-อนุมัติ อาจต้องรื้อกฎหมาย

ขณะที่การพัฒนากฎหมายเพื่อหาเงินเข้าประเทศ ปกรณ์ยืนยันว่า เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง ทั้งวิธีคิดแง่โครงสร้าง คือคุณไม่สามารถเอากฎหมายนำได้ แต่ต้องเอานโยบายนำ แต่ระบบเราจะทำอะไรต้องขออนุญาตทุกอย่าง ซึ่งใช้ระยะเวลา ขั้นตอนและเงิน แต่นักลงทุนต้องการความชัดเจนว่า หากยื่นใบอนุญาตจะได้เมื่อไหร่ ฉะนั้นมองว่าเรื่องระบบการอนุมัติ อนุญาต ต้องปรับปรุงใหม่หรือไม่

พร้อมมองว่า กฎหมายไทยวันนี้ไม่เอื้อต่อการลงทุนสักเท่าไหร่ ควรมีการปรับปรุงให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการมากขึ้น ทำให้นักลงทุนมั่นใจในเสถียรภาพ เพราะไม่มีใครอยากเอาเงินมาทิ้ง รวมถึงความปลอดภัยต่อชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สิน ต้องมีกฎหมายที่ตอบสนองต่อการลงทุน เช่น โครงสร้างพื้นฐานที่ชัดเจน และการดำเนินการทุกขั้นตอน ทุกหน่วยงาน ต้องมองเป็นภาพเดียวกัน อย่ามัวมองว่ากระทรวงของตัวเองต้องทำอะไร ไม่เช่นนั้นจะต่อกันไม่ติด

“สิ่งที่สำคัญ ต้องมองภาพให้ออกว่า จุดหมายคืออะไร ต้องรู้ว่าระหว่างนั้นใครจะต้องทำอะไร ทำอย่างไร ทำเมื่อไหร่ให้สอดรับ กฎหมายอะไรที่มีปัญหาไม่เอื้อก็แก้และไปทิศทางเดียวกัน”

คนกลางใน “นิติสงคราม”

ส่วนการเมืองปัจจุบัน ต่างจากอดีตหรือไม่ที่วันนี้มักนำข้อกฎหมายมาต่อสู้กันทุกอย่าง เลขาฯกฤษฎีกา 3 รัฐบาล อธิบายแบบทันทีที่ได้ยินคำถามว่า “เป็นปกติของการบริหารจัดการแผ่นดิน มักมีประเด็นปัญหาข้อกฎหมาย เพราะคนก็มักเข้าใจกฎหมายของเขาที่อ่าน เขาเข้าใจอย่างไรก็คิดเช่นนั้น ผมมองว่าไม่ใช่เรื่องไม่สุจริต แต่เขามีความเห็นเช่นนั้น”

แต่หากถามเจตนารมณ์กฎหมายจริง ๆ คืออะไร สิ่งที่กฤษฎีกากระทำคือตีความหมาย บอกว่ากฎหมายใดมีเจตนารมณ์อย่างไร เพราะว่าเขียนมาแบบนี้ และมีบทรองรับแบบนี้ มันจึงมีเจตนารมณ์แบบนี้ ซึ่งการที่เขาหารือเพราะต้องการจุดที่จะให้อธิบายตรงนี้ว่าอย่างไร หากถามว่าเขาขัดแย้งกันไหม ผมมองว่าเขามีความเห็นที่แตกต่างกันมากกว่าเพื่อหาข้อยุติ แต่ไม่ได้หมายความว่าเค้าทะเลาะกัน เมื่อได้ข้อยุติ เขาก็จะแก้ปัญหาได้

จากนั้นสิ่งที่กฤษฎีกาทำ คือจะนำความเห็นที่เป็นข้อยุติทั้งหมด ไปเผยแพร่ไว้ในเว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อให้ทุกคนค้นหาได้เพื่อจะได้ไม่เกิดปัญหาซ้ำอีก และจะเป็นเรื่องดีกับราษฎร เพื่อจะได้มาศึกษาแนวทางที่เคยมี จะได้ไม่ทะเลาะกันและรวดเร็วในการแก้ปัญหา

แล้วในฐานะเป็นคนกลางระหว่างนิติสงคราม กฤษฎีกาหรือที่ปรึกษาทางกฎหมาย จะเป็นตัวเชื่อมอย่างไร “ปกรณ์” กลับเห็นต่าง “ไม่เห็นจะมีนิติสงครามอะไรเลย แต่มันเป็นความเห็นกฎหมายที่แตกต่างกันปกติ ไม่มียุคไหนที่ไม่มีปัญหาข้อกฎหมายและนำมาถกเถียงกัน พร้อมย้ำไม่ใช่เป็นนิติสงคราม แต่เป็นความเข้าใจที่ตรงกัน ฉะนั้นหากจะตัดสินก็ต้องไปถามคนที่มีอำนาจวินิจฉัยเท่านั้น”

“ผมอธิบายตามหลัก ไม่มีซ้าย ไม่มีขวา กฤษฎีกาเค้าสอนกันมาอย่างนี้ เพราะหลักของกฤษฎีกาที่ผู้ใหญ่สอนมาคือ สะอาด สว่าง สงบ ฉะนั้นก็ไม่ต้องกลัวอะไร เมื่อมีจิตใจสะอาดไม่เจือด้วยผลประโยชน์ สว่างคือขอให้มีความรู้ยึดหลักการให้แม่น สงบคือการตัดอคติทั้งปวงออก ไม่ต้องสนใจใคร ว่ากันไปตรงไปตรงมาที่มันต้องเป็น”

แน่นอนว่าการเป็น “คนกลาง” มันเหนื่อย “ปกรณ์” ก็เช่นกัน “ยอมรับว่าการทำงานเหนื่อยทุกวัน เมื่อเหนื่อยก็หาวิธีแก้เหนื่อยเอา พักผ่อนบ้าง นอนบ้าง เพราะเหนื่อยทุกปี เหนื่อยทุกวัน เมื่ออยู่ในตำแหน่งนี้ แต่ก็ทำให้เต็มที่แค่นั้น เพราะเหนื่อยก็บ่นไม่ได้ เราดำรงตำแหน่งเลขาฯกฤษฎีกาเหนื่อยกาย เหนื่อยใจก็มี แต่พอผ่านไปมันก็จบ วันรุ่งขึ้นมันก็แค่ผ่านมาแล้ว”

ภาพของเลขาฯกฤษฎีกาคนปัจจุบัน ต่างไปจากคนรุ่นก่อน คือตอบคำถามสื่อแบบตรงไปตรงมา ในใจกลางทำเนียบรัฐบาลเสมอ เมื่อถูกถามว่าท่าทีของเขา “ไม่กลัวหรือหากพูดไม่ถูกใจผู้ใหญ่” หรือไม่ เลขาฯปกรณ์ตอบกลับทันทีว่า “ไม่กลัว เพราะผมทำในสิ่งที่ต้องทำตามอำนาจหน้าที่ และความรับผิดชอบที่มีอยู่ ผมไม่เคยกลัวเลย เพราะไม่มีอะไรต้องกลัว หากสุจริตเสียอย่างก็ไม่ต้องกลัวอะไร”

“สิ่งที่ผมกลัวที่สุดคือ ผมบิดเบี้ยว และผมจะนอนไม่หลับ และมีความรู้สึกผิดไปตลอดกาล ผมยอมให้ตัวเองตกอยู่ในฝันร้ายแบบนั้นไม่ได้หรอก”

แจกลูก-รับไม้กับ 3 กูรู “มีชัย-วิษณุ-บวรศักดิ์”

เลขาฯปกรณ์เปิดเผยว่า การทำงานของกฤษฎีกา จะแบ่งโครงสร้างออกเป็นกลุ่ม ๆ มีกองกฎหมายทั้งหมด 15 กอง ส่วนการทำหน้าที่จะหมุนเวียนทุก 3 ปี เพราะกฤษฎีกาต้องออกกฎหมายทั้งประเทศ ฉะนั้นทุกคนต้องรู้กฎหมายทั้งหมด ซึ่งพวกเราอยากเรียนรู้สิ่งใหม่ ๆ

แต่ในสัดส่วนของกองกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจมี 4 กองหลัก ๆ ประกอบด้วย 1.กองการค้าอุตสาหกรรม การค้าและการพาณิชย์ 2.กองกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญา และการค้าระหว่างประเทศ 3.กองกฎหมายการเงินการคลัง 4.กองกฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน แต่หลักการทำงานจะทำคู่กัน ไม่ใช่ทำ 1 : 1 เพราะกฎหมายมันเกี่ยวพันกันหมด และข้อมูลทั้งหมดจะอยู่ในดาต้าองค์กร สามารถค้นคว้าหาได้

หากพูดถึงองค์กรกฎหมายประเทศไทย ไม่มีใครไม่นึกถึง 3 ชื่อ 3 ปรมาจารย์ “มีชัย ฤชุพันธุ์, วิษณุ เครืองาม, บวรศักดิ์ อุวรรณโณ” ปัจจุบันนี้ เลขาฯกฤษฎีกาแจกลูก-วาระร้อน ถึงมือ 3 กุนซือ มากน้อยเพียงใด ได้คำตอบว่า “คณะกรรมการกฤษฎีกามีเยอะ 130 กว่าคน อยู่ใน 14 คณะ แต่ทั้ง 3 คนเป็นประธานคณะกรรมการแต่ละคณะเท่านั้น กฤษฎีกาก็มีคนอื่นเยอะ

และสิ่งสำคัญ กฤษฎีกาไม่ได้ยึดที่ตัวบุคคล แต่ยึดหลักการ ซึ่งอยู่ในความเห็นของกฤษฎีกาที่เคยวางแนวไว้แล้ว เรายึดมั่นในตัวระบบมากกว่าบุคคล วันนี้ถ้าผมไม่อยู่ กฤษฎีกาก็ยังทำงานได้ตามปกติ ขอยืนยัน”

เลขาฯปกรณ์ทิ้งท้ายสิ่งที่อยากบอกกับประชาชนต่อการมองบ้านที่ชื่อ สำนักงานกฤษฎีกา ว่า “เราตรงไปตรงมา ไม่มีอะไรในใจ ไม่มีซ้าย ไม่มีขวา ตรงอย่างเดียว จะถูกใจใครหรือเปล่าช่วยไม่ได้ เพราะผมไม่ค่อยสน ผมสนใจว่าระบบต้องอยู่ได้ เพราะประเทศนี้ต้องรันด้วยระบบ ไม่ใช่รันด้วยความชอบ ไม่ชอบ เราต้องว่ากันด้วยเหตุผล”

​