การเมือง

วราเทพ เล่าเบื้องหลังห้องงบประมาณ กลวิธีเคลียร์ศึกเงินร้อน-โยกงบกลาง

สัมภาษณ์พิเศษ
ณัฐวุฒิ กรัณยโสภณ

ศึกการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 ดุ เดือด เผ็ด ร้อน นอกจากพรรคฝ่ายค้านตั้งป้อมถล่มงบฯการจัดซื้ออาวุธของกระทรวงกลาโหมเป็นรายสัปดาห์ ฝ่ายค้านก้าวไกล-เพื่อไทย ยังถล่มกันเอง

หลังกรรมาธิการงบประมาณของพรรคเพื่อไทย ยกมือให้กับ กมธ.ฝ่ายรัฐบาล แปรญัตติงบประมาณ 1.6 หมื่นล้านกลับไปอยู่ในส่วนเงินช่วยเหลือโควิด-19

“ประชาชาติธุรกิจ” สนทนากับ “วราเทพ รัตนากร” เล่าเบื้องหลังการทำงบประมาณ-เคลียร์ความขัดแย้งในห้องประชุม ในฐานะผู้ที่เคยทำหน้าที่ รองประธานคณะกรรมาธิการ (กมธ.) พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ทำหน้าที่แทน “ประธาน กมธ.งบประมาณ” มานานนับเกือบทศวรรษ

ถือเป็น “กูรู” ด้านงบประมาณคนหนึ่งที่รัฐบาลตั้งแต่ไทยรักไทย เพื่อไทย จนถึงพรรคพลังประชารัฐ ขาดไม่ได้

เบื้องหลังคืนงบฯร้อน 1.6 หมื่นล้าน

“วราเทพ” เริ่มต้นสนทนาด้วยการ “เล่าเบื้องหลัง” เหตุผลที่ กมธ.งบประมาณเสียงข้างมากฝ่ายรัฐบาล แปรญัตติคืนงบประมาณ 1.6 หมื่นล้าน ที่ถูกตัดจากหน่วยงานต่าง ๆ เข้างบฯกลาง จนเป็นประเด็นที่ถูกพูดถึงเรื่อง “ตีเช็คเปล่า” ว่า

กมธ.งบประมาณสามารถทำได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 144 โดยต้องแปรญัตติในรายการที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบมา เรียกว่าการเสนอขอเพิ่มและเปลี่ยนแปลงงบประมาณที่สำนักงบประมาณรวบรวมมาจากส่วนราชการ องค์กรอิสระ หน่วยรับงบประมาณทั้งหมด ไปเสนอให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ

ซึ่งปีนี้ตัวเลขทางราชการเสนอมา 124,000 ล้านบาท ตั้งแต่งบฯกลางไปจนถึงกระทรวงต่าง ๆ 10 กว่ากระทรวง รวมถึงทุนหมุนเวียน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กลุ่มรัฐวิสาหกิจ ที่ยังอยากได้งบประมาณเพิ่ม ซึ่งเป็นงบฯที่เคยขอแต่ถูกปรับลดไปตั้งแต่แรก

จึงมีการเสนอกลับเข้ามาใหม่ กมธ.มีหน้าที่ที่จะนำรายการที่เพิ่มมาดูว่าจะพิจารณาให้รายการใดบ้าง นอกเหนือจากนี้ให้ไม่ได้ เพราะจะกลายเป็นเรื่องที่ กมธ.เสนอเอง ซึ่งรัฐธรรมนูญไม่เปิดช่อง

กมธ.หวั่นขัด รธน.-ถูกตัดสิทธิ์

เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นต้นมา กำหนดว่าการพิจารณาแปรญัตติเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติมงบประมาณ หาก กมธ.เข้าไปมีส่วนได้ส่วนเสีย ไม่ว่าทางตรงทางอ้อม มีบทกำหนดโทษค่อนข้างสูง ถูกตัดสิทธิทางการเมือง ใช้เงินคืน

ไม่เหมือนก่อนการใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ที่มีการแปรญัตติไปให้การก่อสร้าง การลงพื้นที่ มีการฟ้องศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยไปแล้วถึง 4 ครั้ง ก็ไม่ถือว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบ เพราะ กมธ.ไปเลือกเอาจากรายการที่ผ่านคณะรัฐมนตรีมา ศาลเลยมองว่าทำได้ แต่ไม่ได้พูดถึงว่ามีส่วนเกี่ยวข้อง ทำให้ได้ประโยชน์ ไม่ได้ประโยชน์กับ กมธ.

เมื่อรัฐธรรมนูญ 2560 เขียนให้เข้มข้นขึ้น แม้ว่าจะนำรายการจากคณะรัฐมนตรีเสนอมา แต่ถ้า กมธ.มีส่วนเข้าไปเกี่ยวข้องทางตรง ทางอ้อม เช่น แปรญัตติไปลงในพื้นที่ ก็อาจจะสุ่มเสี่ยง ทำให้ กมธ.งบประมาณปี’63-64 ไม่ได้เลือกรายการที่มีข้อสงสัย หรือสุ่มเสี่ยง คือ ให้องค์กรอิสระ ให้กองทุน หรือท้องถิ่นในภาพรวมจึงไม่มีการไปร้องศาลรัฐธรรมนูญ

“แต่ในปี 2565 เชื่อว่า กมธ.ระมัดระวังในเรื่องนี้ จึงไม่พิจารณาให้องค์กรอิสระที่เคยให้ในปี’63-64 แต่ปีนี้น่าจะมองในเรื่องของสถานการณ์โควิด-19 หากไปแปรญัตติให้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง กระจายไปในเรื่องการแก้โควิด-19 ก็คงเป็นเรื่องที่ทำได้ยากมาก เพราะต้องดูแต่ละรายการว่า อันไหนเป็นโควิด อันไหนไม่เป็นโควิด”

“แต่มีหมวดหนึ่งที่คณะรัฐมนตรีเสนอมา อยู่ในงบฯกลาง เป็นค่าใช้จ่ายการบรรเทาแก้ปัญหาและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการระบาดจากโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 เสนอมา 5 หมื่นล้าน แต่ไม่มีงบประมาณที่จะให้ขนาดนั้น เราปรับลดมาได้แค่ 1.6 หมื่นล้าน จึงเป็นรายการเดียวที่ กมธ.เสียงส่วนใหญ่แปรกลับไปให้เต็มจำนวนตามที่ปรับลดมา ดังนั้น งบประมาณ 2565 จะครบเต็มจำนวนตามที่ได้รับการเห็นชอบจากวาระที่ 1”

กับคำถามที่ว่า “อดีตเคยมีการแปรญัตติไปใส่งบฯกลาง” หรือไม่ “วราเทพ” ตอบว่า เท่าที่ทำจำได้ไม่มี ส่วนไม่ใส่ให้งบฯกลางเพราะเป็นการส่งเงินให้รัฐบาลไปใช้ แต่ครั้งนี้พิเศษ เพราะในงบฯกลางปี’65 ไม่ได้ทำรายการ “งบฯกลางโควิด” ไว้เหมือนตอนปี’63 ต่อเนื่องปี’64 แต่ปีนี้ทำไว้เฉพาะรายการฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วน

ส่วนความเห็นของ “เพื่อไทย-ก้าวไกล” ที่ไม่ลงรอยกัน “วราเทพ” ให้ความเห็นส่วนตัวเห็นว่า อยู่ที่ขั้นตอนการพิจารณา ถือว่า กมธ.สามารถแปรญัตติงบฯกลับไปที่งบฯกลางได้ “ส่วนจะเหมาะสมหรือไม่เหมาะสม ขึ้นอยู่กับมุมมองและเหตุผล”

โควิด-19 หนักกว่าทุกวิกฤต

ในฐานะที่ “วราเทพ” คลุกวงในการจัดทำงบประมาณมาเป็น “ทศวรรษ” ผ่านวิกฤตหนัก ๆ ทั้งไข้หวัดนก ไข้หวัดซาร์ส สึนามิ และน้ำท่วมใหญ่ปี 2554 แต่ก็ไม่หนักเท่าวิกฤตโควิด-19

“เรื่องภาวะเศรษฐกิจเราไม่กระทบมากและรุนแรงขนาดนี้ งบประมาณทั้งสมัยไทยรักไทย และเพื่อไทย เรื่องรายได้ที่จัดเก็บก็ไม่มีปัญหา หรือมีปัญหาก็ไม่มากนัก รวมถึงปัญหาหนี้สาธารณะก็อยู่ในเกณฑ์ที่ดี ไม่สูงมาก ปัญหาเรื่องการกู้เงินตาม พ.ร.ก.กู้เงินก็ไม่มี”

“หากเปรียบเทียบกับปัจจุบันที่มีการกู้เงินไป 2 ครั้ง รวม 1.5 ล้านล้าน ทำให้งบประมาณปี 2565 รัฐบาลจึงต้องปรับลดลงจากปี 2564 เนื่องจากรัฐบาลมีรายได้น้อยลง เนื่องจากโควิด-19 ปัญหาผลกระทบทางเศรษฐกิจ และการขยายตัวทางเศรษฐกิจลดลง”

และถ้าการจัดเก็บงบประมาณไม่ได้ตามที่ประมาณการไว้ 2.4 ล้านล้านบาท ในงบฯปี 2565 ก็จะทำให้เรากู้เงินขาดดุลงบประมาณเกินกว่า 7 แสนล้าน ในงบประมาณปี 2566

“ปัญหาคือ หนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้น และเป็นภาระการคลังของประเทศ หรือไม่ก็ต้องลดการใช้งบประมาณลง 10% หรือกี่เปอร์เซ็นต์ก็แล้วแต่ จะมีทุกหน่วยงานในบางเรื่อง เช่น ปรับลดค่าใช้จ่ายสาธารณูปโภคลง ปรับลดในเรื่องที่ไม่ใช่เงินเดือนหรือรายจ่ายตามกฎหมาย และอาจทำเหมือนตอนปี’63 คือ ออก พ.ร.บ.โอนเปลี่ยนแปลงรายการงบประมาณได้ ซึ่งในปี’63 ทำมาแล้ว โอนได้ 8.9 หมื่นล้าน”

เทคนิคสงบศึกงบประมาณ

ในห้องประชุมงบประมาณอาจกล่าวได้ว่า เป็นห้องที่ “ตัวแทนประชาชน” มาเจรจา-กระจายผลประโยชน์ให้ตกถึงมือประชาชนผ่านการบริการของรัฐ ในรูปแบบโครงการต่าง ๆ

บ่อยครั้ง นักการเมืองต่างขั้ว ต่างค่ายไปจนถึง ข้าราชการ ในฐานะผู้ขอรับงบประมาณ ต้องปะทะคารมปรับลด-เพิ่มงบฯ ปกป้องงบประมาณด้วยสารพัดเหตุผล

“วราเทพ” บอกเทคนิคการเคลียร์สถานการณ์ร้อนว่า ถ้าเป็นประเด็นที่สังคมให้ความสนใจ เช่น เรือดำน้ำ จะต้องเปิดเผยข้อมูล และให้ข้อมูลจนผู้ที่สงสัยเกิดความมั่นใจว่า โครงการนั้น ๆ มีความโปร่งใส

เช่น ผู้สงสัยอยากได้ข้อมูลเพิ่มเติม เราก็ต้องประสาน แจ้งให้กับหน่วยงานส่งข้อมูลให้กับ กมธ. เมื่อเขาตรวจสอบข้อมูลก็อาจจะลดความสงสัยลงไปได้ หรือการชี้แจงของหน่วยรับงบประมาณนั้น ๆ ตอบได้ตรงประเด็นก็จะทำให้การพิจารณาสะดวกราบรื่นขึ้น

นอกจากนี้ ยังมีเคล็ด (ไม่) ลับ ของคนที่ทำหน้าที่เป็นประธาน คือ การรู้จักทั้ง “นักการเมือง” และ “ข้าราชการ” สามารถเคลียร์ความขัดแย้งได้อยู่หมัด

“เพราะเราอยู่มานาน และรู้จักข้าราชการส่วนใหญ่ หลายกระทรวง เคยทำงานในฐานะ กมธ. และกระทรวงการคลังเป็นกระทรวงที่เคยอยู่ ส.ส.ก็เคยอยู่มาหลายพรรค อาจมีเพื่อนสมาชิกเกือบทุกพรรคที่รู้จักกัน”

“เมื่อเรารู้บุคลิก นิสัยใจคอ มีการหาทางออกได้ง่ายกว่า ดังนั้น ประสบการณ์ที่รู้จัก คุ้นเคย เป็นสิ่งที่เป็นประโยชน์ ได้เปรียบในการบริหารจัดการการประชุม ควบคุมการประชุม”

แต่ก็มีบางครั้งที่ “วราเทพ” เคยเป็นกรรมการห้ามศึก “บุคลิกของบางคนก็เหมือนกัน บางท่านอาจมีบุคลิกที่เสียงดัง หรือหน้าตาที่อาจดูเหมือนโกรธ แต่ไปคุยกันนอกรอบก็อย่างหนึ่ง คนที่เป็นนักการเมืองมานาน ๆ จะรู้ว่า การพูดในสภา หรือพูดใน กมธ. อาจจะหลุดไปกระทบกระทั่งกันบ้าง”

“แต่ถ้าถึงขั้นมีการชกต่อยกันยังไม่เคยเจอ อย่างมากก็อาจจะใช้เสียงค่อนข้างรุนแรงกันบ้าง หลังจากการประชุมก็มีการถกเถียงกันนิดหน่อย”

ทว่า ในสภายุคใหม่ มี ส.ส.รุ่นใหม่ หน้าใหม่ เข้ามาทำหน้าที่ กมธ.ตรวจสอบการใช้งบประมาณอย่างเข้มข้น “วราเทพ” มองว่า เป็นเรื่องดี

ดูจากใน 2 ปี ที่อนาคตใหม่หรือก้าวไกลเข้ามา ถือว่าเป็น กมธ.ที่เป็นคนรุ่นใหม่ ใช้เหตุผลในการอภิปรายตามข้อมูลเอกสารหลักฐาน ไม่เฉพาะพรรคก้าวไกลแต่รวมถึงพรรคอื่นๆ ไม่ได้สร้างปัญหาในการประชุม ยอมรับว่าใน กมธ.งบประมาณมีคนรุ่นเก่าก็มีส่วนดี และต้องมีคนรุ่นใหม่เข้ามาช่วยทำหน้าที่ เป็นเรื่องของข้อมูล วิชาการ จะมีกระดาษแผ่นเดียว แล้วมานึก พูดสอบถาม คิดว่าล้าสมัย ต้องมีการวิเคราะห์ข้อมูลและทำการบ้านมาก่อน ซึ่งดีใจกับสภาว่าได้นักการเมืองคนรุ่นใหม่เข้ามา

เรียนรู้งบประมาณ-ราชการ

“วราเทพ” บอกเทคนิคอีกข้อว่า การทำหน้าที่ประธาน กมธ.งบประมาณ สิ่งที่เราต้องเรียนรู้ คือ ระบบของราชการ ว่ามีภารกิจหน้าที่อะไร ทำให้เราเข้าใจคำถามและคำชี้แจง เพื่อที่จะช่วยให้ผู้ชี้แจงและผู้ถามไปในทิศทางเดียวกัน นี่คือประสบการณ์ที่เราได้นั่งฟัง กมธ.งบประมาณมาเป็นเวลาสิบปี

อีกทั้งความเข้าใจเรื่องระบบท้องถิ่น เพราะเคยเป็นคณะกรรมการกระจายอำนาจ ทำให้รู้กฎระเบียบ และอยู่กระทรวงการคลังมาก่อน ทำให้รู้เรื่องวิธีการงบประมาณ เพราะดูแลสำนักงบประมาณ และกรมบัญชีกลาง ในการจัดซื้อจัดจ้าง อาจจะได้เปรียบในฐานะที่เรามีฐานข้อมูลที่อาจจะมากกว่า ประธาน กมธ.ที่เพิ่งได้มาทำหน้าที่ประธาน

จากประธานสู่ประธานที่ปรึกษา

แม้ว่าในปีล่าสุด “วราเทพ” ถูกพลิกบทบาทจากรองประธาน ทำหน้าที่ประธาน กมธ. ไปเป็นประธานที่ปรึกษา กมธ. เขายอมรับว่า ทั้ง 2 บทบาทหน้าที่ต่างกันมาก เพราะการเป็นประธานจะต้องประสานวางแผนการประชุมในแต่ละวัน

ร่วมกับเจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณ และเจ้าหน้าที่รัฐสภา กมธ.ฝ่ายค้าน และฝ่ายรัฐบาล ถึงขนาด “มาก่อน-กลับทีหลัง” การจัดการประชุมในแต่ละครั้ง ต้องแก้ไขประเด็นใหญ่ ๆ

แต่สำหรับหน้าที่ “ประธานที่ปรึกษา กมธ.” ในการพิจารณางบฯ 2565 ถือว่าภารกิจน้อยกว่าช่วงที่ทำหน้าที่ประธาน กมธ.หลายครั้งในรอบทศวรรษ

ส่วนสาเหตุที่ถอยไปเป็นประธานที่ปรึกษานั้น “วราเทพ” กล่าวปิดท้ายว่า อาจเป็นเพราะผมแสดงความจำนงในตอนพิจารณาแต่งตั้งประธาน ว่าเห็นมีคนใหม่เข้ามาเป็น กมธ.หลายท่าน ทั้งใน พปชร. และส่วนอื่น ๆ ก็เปิดโอกาสให้คนอื่นมาทำหน้าที่บ้าง