ถอดรหัสสัมพันธ์ ‘ไทย-สหรัฐ’ สู่ยุทธศาสตร์ฝ่าวิกฤต ‘ทรัมป์’

“พันธมิตรไทย-สหรัฐมองย้อนอดีต มุ่งสู่อนาคต” คืองานเสวนาในโอกาสสถาปนากระทรวงการต่างประเทศครบ 150 ปี เป็นการถอดบทเรียนจาก 4 ผู้เชี่ยวชาญที่มีประสบการณ์ตรงในการดำเนินความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐ 190 ปี ซึ่งไทยเป็นชาติแรกในเอเชียที่ได้สถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตกับสหรัฐ

เสาหลักสำคัญของความสัมพันธ์ คือ การทหารและความมั่นคง การฝึกคอบร้าโกลด์กว่า 40 ปี เป็นการฝึกร่วมที่ใหญ่ที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ด้านเศรษฐกิจ โดยที่สหรัฐเป็นคู่ค้าอันดับสองและตลาดส่งออกอันดับ 1 ของไทย และไทยไปลงทุนในสหรัฐในอันดับต้น ๆ และเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จนปัจจุบันมีมูลค่ากว่า 1.7 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ

จากความสัมพันธ์ยาวนานในอดีตจะช่วยนำพาประเทศไทยก้าวผ่านการเปลี่ยนแปลงนโยบายของสหรัฐในยุคประธานาธิบดี “โดนัลด์ ทรัมป์” ที่กำลังสร้างความปั่นป่วนให้กับโลกอย่างไร

ทุกครั้งที่มีวิกฤต สหรัฐยืนข้างไทย

“วีระศักดิ์ ฟูตระกูล” อดีตรัฐมนตรีช่วยกระทรวงต่างประเทศและอดีตเอกอัครราชทูตไทยประจำสหรัฐมองว่า จากมาตรการภาษีศุลกากร ประชาชนหลายประเทศอาจมีความรู้สึกลบต่อรัฐบาลสหรัฐ แต่ตนอยากให้มองความสัมพันธ์ในระยะยาว

ความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐมีมาราว 200 ปี เริ่มในปี 1818 สหรัฐเข้ามาเพื่อการค้า ส่งเรือมาเพื่อซื้อน้ำตาล ความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐยาวนานและรากฐานหยั่งลึก กล่าวคือในสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 ไทยประกาศสงครามกับอังกฤษ และเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่น แต่ หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช ทูตไทยประจำวอชิงตันในขณะนั้น ไม่ยอมยื่นหนังสือประกาศสงครามกับสหรัฐ กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐไม่ถือว่าไทยคือคู่สงคราม ซึ่งสำคัญอย่างมาก เพราะภายหลังสหรัฐเข้ามาขวางไม่ให้อังกฤษปลดอาวุธไทย และให้ไทยคงอำนาจอธิปไตย

“วีระศักดิ์” กล่าวว่า ความสัมพันธ์ 200 ปี มีทั้งขึ้นและลง ทุกครั้งที่มีวิกฤต สหรัฐยืนข้างไทย และในปัจจุบันกระแสเปลี่ยนแปลงไป ระเบียบโลกเก่าที่ถูกกัดกร่อนไป และปัจจุบันกฎหมายระหว่างประเทศถูกท้าทาย ดังนั้น กลไกระหว่างประเทศที่ช่วยไทยได้ คือ การสร้างดุลแห่งอำนาจระหว่างมหาอำนาจ (Balance of Power) ซึ่งเป็นนโยบายต่างประเทศของไทยมาอย่างยาวนาน ตั้งแต่โบราณสมัยสมเด็จพระนารายณ์ ดังนั้น บทบาทของสหรัฐในการสร้างดุลแห่งอำนาจจึงสำคัญ

“เมื่อมองความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐใน 200 ปีที่ผ่านมา ทุกครั้งที่มีวิกฤต สหรัฐยืนอยู่ข้างเรา แม้ปัจจุบันเราอาจรู้สึกทางลบ เนื่องจากถูกกดดันด้านเศรษฐกิจการค้า หากไม่มีสหรัฐจึงยากที่จะมีดุลยภาพในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นี้ได้”

เกมยาวอย่ามองแค่ยุคทรัมป์

“นงนุช เพ็ชรรัตน์” อดีตอธิบดีกรมอเมริกาและแปซิฟิกใต้ ระบุว่า เครือข่ายที่แข็งแกร่งของสหรัฐและไทย มีส่วนทำให้ทุกวิกฤตมีช่องทางหรือ “ทางออก” เสมอ ไม่ว่าฝ่ายความมั่นคง ทหารหรือกระทรวง เรารักษาสายสัมพันธ์ที่ดีกับผู้มีอำนาจมาได้ทุกยุคทุกสมัย

“อย่างไรก็ดี เราคาดการณ์สิ่งที่คาดการณ์ไม่ได้ การจะมองนโยบายไทย-สหรัฐให้มองยาว ๆ อย่ามองแค่ในยุคทรัมป์ วางยุทธศาสตร์กับสหรัฐ และมีเกราะป้องกัน โดยที่เราสามารถใช้อดีตเป็นบทเรียนได้”

ในยุคทรัมป์ตนไม่กล้าเสนอนโยบาย เพราะไม่คิดว่าจะได้ผล เนื่องจากเป็นการเจรจาที่รวมศูนย์อย่างมาก ข้อมูลจากวอชิงตันบอกว่า กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐถูกปรับโครงสร้างใหม่ ลดขนาด แทบจะไม่มีการบรรยายสรุป เรื่องทางเลือกนโยบายของสภาความมั่นคง (NSC) ดังนั้น การประสานงานนโยบายของกระทรวงต่าง ๆ อาจจะส่งไปไม่ถึงฝ่ายบริหารหรือทำเนียบขาว ไทยจึงต้องสร้างทางเลือกให้ตัวเองในการเจรจา และต้องไม่เลือก “ทางเลือก” ที่สร้างผลกระทบให้กับคู่ค้าสำคัญของไทยด้วย เช่น จีน เพราะจะทำให้ไทยเสียหายไปด้วย

ตามหา Bargaining Chip

อดีตทูตนงนุชเชื่อว่า การเจรจากับสหรัฐทุกยุคทุกสมัย บางครั้งไม่ใช่ “Quid Pro Quo” (ศัพท์การเมืองว่าด้วยการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์) ในเซ็กเตอร์นั้น ๆ เพราะสามารถจะข้ามเซ็กเตอร์ได้ โดยเฉพาะเมื่อเรามียุทธศาสตร์ความมั่นคง ในความเห็นของทูตนงนุช ทำเลที่ตั้งที่มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์ของไทยทำให้สหรัฐไม่สามารถทิ้งไทยได้

“เราต้องสำรวจว่ามีอะไรไปต่อรองให้ไปเจรจา เพราะไม่ใช่การค้าต่อการค้า แต่รวมถึงการลงทุน สหรัฐต้องการให้ไทยไปลงทุนในสหรัฐมากขึ้น และสามารถส่งกลับไปอเมริกาได้ด้วย แบบต่างฝ่ายต่างได้ประโยชน์ ได้ช่วยในเรื่องของสมดุลทางการค้าด้วย”

นอกจากนี้ บริษัทอเมริกันเคยถามว่า เมื่อไรไทยจะเจรจาเอฟทีเอไทย-สหภาพยุโรป (อียู) สำเร็จ เพราะหากเจรจาสำเร็จ เขาจะเข้ามาลงทุนในไทยมากขึ้น เนื่องจากการค้าในขณะนี้เป็นลักษณะหุ้นส่วนระดับโลก ไม่มีสัญชาติ แต่บริษัทอเมริกันสามารถไปทั่วโลกได้ ดังนั้น เราก็ต้องหา “Bargaining Chip” (สิ่งที่จะใช้เป็นเครื่องมือในการเจรจาต่อรองหรือการทำข้อตกลง เพื่อสร้างความได้เปรียบหรือเพื่อบรรลุข้อตกลงได้)

“เราควรมองประเทศระดับกลางให้มากขึ้น ยังมี อินเดีย อาเซียน ซาอุดีอาระเบีย รวมถึงความร่วมมือระดับอนุภูมิภาคที่ต้องทำอย่างจริงจัง เพื่อให้สามารถลดการพึ่งพาการค้าจากสหรัฐได้ มีทางเลือกมากขึ้น รวมถึงความร่วมมือด้านอื่น ๆ ที่ไม่ใช่การค้า เศรษฐกิจเท่านั้น”

ยุทธศาสตร์ความมั่นคงสู่เศรษฐกิจ

ต่อคำถามว่า เรื่องความมั่นคงจะเป็นอำนาจต่อรองมากน้อยแค่ไหนในปัจจุบัน อดีตทูตนงนุชสะท้อนว่า โครงสร้างพื้นฐานเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจ ทรัมป์สร้างหลักการอินโด-แปซิฟิก ซึ่งทำให้สหรัฐมองว่า ไทยเป็นเส้นทางยุทธศาสตร์ เป็นเส้นทางทางทะเลที่สำคัญมาก เพราะเชื่อมยุโรปกับเอเชียตะวันออก เส้นทางการเชื่อมโยงนี้หายไม่ได้ ไทยตั้งอยู่ในจุดศูนย์กลางภูมิภาค หากเราไม่ให้ความร่วมมือจิ๊กซอว์จะหายไป เพราะธุรกิจใหญ่ของสหรัฐ อย่างธุรกิจน้ำมัน ก๊าซ มองความสำคัญของเรื่องเหล่านี้

ขณะที่ ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ ประธานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ระบุว่า ความสัมพันธ์ด้านความมั่นคง จะมาคานความสัมพันธ์ด้านเศรษฐกิจเสมอ ยกตัวอย่าง นายอาสา สารสิน ปลัดกระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้น ได้รับมอบหมายให้แก้ปัญหาที่ไทยถูกคว่ำบาตรสิ่งทอ คุณอาสาไม่ได้ไปหา USTR (สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐ) ในทันที แต่ไปหน่วยงานความมั่นคงกระทรวงกลาโหม สภาที่ปรึกษาความมั่นคงแห่งชาติ (NSC) กระทรวงการต่างประเทศก่อน

ซึ่งไทยมีความสัมพันธ์ทางด้านความมั่นคงที่มีความสำคัญต่อทั้งสหรัฐและไทย และใช้เป็นอำนาจต่อรองไปคุยเรื่องถูกคว่ำบาตรสิ่งทอได้ ฉะนั้นเราดำเนินนโยบายกับอเมริกาอย่างนี้มาตลอด ขณะนี้ไทยกำลังทำอยู่ แต่มีปัจจัยเปลี่ยนไปที่ต้องรับมือ

เกมที่ไทยต้องปรับยุทธศาสตร์

ดร.ศุภวุฒิกล่าวถึงเรื่องการดีลกับทรัมป์ที่ไทยต้องให้ความสำคัญว่า เรื่องนี้ไม่ง่ายจริง ๆ ประเด็นสำคัญคือ “การปรับตัวของไทย” คือไทย ต้องยอมรับสภาพว่าต้องลดดุลการค้ากับสหรัฐอย่างแน่นอน จากข้อมูลไทยเกินดุลการค้ากับสหรัฐปีละ 4 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ โดย 4 ปีที่ผ่านมา สัดส่วนที่ไทยส่งออกไปอเมริกาเพิ่มขึ้นจาก 11% เป็น 19% ส่วนหนึ่งมาจากการลงทุนจากจีนในประเทศไทย เพราะตัวเลขมันฟ้อง นี่คือสิ่งที่ไทยต้องปรับ การจะให้จีนมาลงทุนแล้วส่งออกไปสหรัฐทำไม่ได้ในยุคนี้ และการปรับตัวไม่ง่ายอย่างแน่นอน

ประเด็นที่สอง คือ “เราต้องทำตัวให้ Relevant ไม่ใช่เป็นกลาง” หมายถึง เราจะต้องเป็นประโยชน์กับสหรัฐ โดยการเป็นพันธมิตรกับเกษตรกรของอเมริกา ขณะที่ประเทศไทยเก่งในการแปรรูปอาหาร

แต่วัตถุดิบเกษตรไทยป้อนอุตสาหกรรมแปรรูปไทยได้ 2 ใน 3 เท่านั้น คือต้องนำเข้าอีก 1 ใน 3 ซึ่งเราสามารถนำเข้าวัตถุดิบจากอเมริกาได้ เพื่อขยายการเป็นผู้ผลิตอาหารของโลก โดยนำเข้าจากมลรัฐเกษตรเป็นฐานเสียงของพรรครีพับลิกันของทรัมป์ และเป็นมลรัฐที่ถูกประเทศอื่นตอบโต้ทางการค้ามากที่สุด

“เราสามารถทำให้ตัวเองมีประโยชน์ในเชิงเป็นผู้ขายอาหารได้ และสามารถพัฒนาการแปรรูปอาหารไปสู่อาหารระดับสูง การท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ อาหารดี อร่อย ซึ่งเป็นการยกระดับการท่องเที่ยวพร้อมกันด้วย” ดร.ศุภวุฒิกล่าว

ไทย-อาเซียนต้องคุย “สี จิ้นผิง”

ด้าน “พิศาล มาณวพัฒน์” อดีตเอกอัครราชทูตไทยประจำสหรัฐ ถอดบทเรียนจากประสบการณ์ตรงระบุว่า สหรัฐยึดผลประโยชน์ตนก่อนเสมอ ที่เปลี่ยนคือวิธีการ “รูปแบบ” รัฐสภาสหรัฐสร้างอำนาจต่อรองให้ฝ่ายบริหาร เช่น Trade Act, National Trade Estimate Report, TIP Report และอื่น ๆ การเมืองในวอชิงตัน คือ “การแลกเปลี่ยน” ยุคทรัมป์ไม่ต้องละอายถ้าผลประโยชน์สอดคล้อง พร้อมเดินไปด้วย แต่ถ้าไม่ก็แยกกันเดิน โดยการทูตที่สง่างาม ไม่นอบน้อม ไม่เกรงกลัวจะได้รับการนับถือ

ข้อเสนอแนะของอดีตทูตพิศาล คือ กระทรวงการต่างประเทศเป็นหน่วยงานที่สามารถเล่นบทนำ ประสานขับเคลื่อนความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐ ได้ดีที่สุดถ้าเล่นเป็น กล่าวคือเลิกใช้โพย (Talking Points) เดิม ๆ ในการพูดคุยหรือเจรจาฝ่ายสหรัฐ ไม่ต้องไปบอกว่าไทยเป็นเพื่อนเก่าแก่ เป็นพันธมิตรหลักนอกนาโต้ (Major Non-NATO Ally หรือ MNNA ) เพราะเมื่อเวลาได้ยินคำว่า NATO สหรัฐจะถามว่า เราเอาเปรียบเขาเท่าไร เพราะถือว่าเป็นปัจจัยลบในการเจรจา หรือไม่เป็นประโยชน์ยุคทรัมป์ 2.0

“เราทำอะไรที่เป็นประโยชน์กับสหรัฐต้องบันทึกไว้ให้หมด กระทรวงการต่างประเทศรวบรวมและอัพเดต และนำใช้ให้เป็นประโยชน์”

เดินหมากการทูตกับอาเซียน

สิ่งที่อดีตทูตพิศาลแนะนำ คือ ผู้นำไทย และชาติสมาชิกอาเซียน ต้องจับเข่าคุยกับ สี จิ้นผิง ประธานาธิบดีจีน แบบเปิดอก ในประเด็นว่าจีนจะลดผลกระทบจากสินค้าที่ผลิตเกิน และส่งออกผ่านประเทศอาเซียนไปสู่สหรัฐได้อย่างไร และต่อด้วยทูตอาเซียนทั้งหมดต้องไปทำเนียบขาว และบอกว่า เราพูดตรงไปตรงมากับจีนแล้ว อย่างนี้เราจะได้ความนับถือจากจีน และแสดงว่าอาเซียนไม่ได้อยู่ในโอวาทจีน และเราจะได้รับภาพลักษณ์ที่สมควรได้จากวอชิงตัน

นอกจากนี้ยังมีเครือข่าย ต้องคุยซีอีโอ สร้างหรือรักษาการยอมรับจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่สำคัญ เข้าถึงข้อมูลที่หน่วยงาน ภาคเอกชน ประชาสังคม ทำประโยชน์ให้ฝ่ายสหรัฐ รู้จักสร้างอำนาจต่อรองจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่สำคัญ โดยเฉพาะฝ่ายความมั่นคงกับบริษัทที่สั่งสินค้าและลงทุนในมลรัฐเป้าหมาย สถานเอกอัครราชทูตในวอชิงตันสนับสนุนสร้างหรือขยายพลังอำนาจทางการเมืองในมลรัฐเป้าหมาย และที่กรุงวอชิงตัน รวมถึงคัด วางตัวคนที่เข้าใจวอชิงตัน เป็นเอกอัครราชทูต หรือ Lobbyist-in-Chief มีวาระประจำการ 5 ปี

​