“ทรัมป์” กับคำพิพากษาศาลฎีกา โกลาหลรอบใหม่ของการค้าโลก

คอลัมน์ : ชีพจรเศรษฐกิจโลก
ผู้เขียน : ไพรัตน์ พงศ์พานิชย์

ศาลสูงสุดแห่งสหรัฐอเมริกา มีมติเมื่อ 20 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ด้วยคะแนนเสียงข้างมาก 6 ต่อ 3 พิพากษาให้การประกาศกำแพงภาษีของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ เมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมา เป็นคำประกาศที่มิชอบด้วยกฎหมาย การประกาศขึ้นภาษีสินค้าขาเข้าจากนานาประเทศที่ทรัมป์เรียกว่าเป็นภาษีตอบโต้ ดังกล่าว บัญญัติขึ้นโดยอาศัยความตามกฎหมายที่เรียกว่า รัฐบัญญัติว่าด้วยอำนาจฉุกเฉินทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ (ไออีอีพีเอ) โดยอ้างว่า การนำเข้าเหล่านั้นก่อให้เกิด “วิกฤตด้านสาธารณสุข” ขึ้น นอกจากนั้นยังเป็นบ่อเกิดของภาวะขาดดุลการค้า “ขนาดใหญ่และต่อเนื่อง” ขึ้นกับสหรัฐอเมริกา

คดีนี้ กลุ่มธุรกิจขนาดย่อมในสหรัฐอเมริการวมตัวกันยื่นฟ้องร้องต่อทรัมป์ และแม้ว่า ทรัมป์ จะประสบผลสำเร็จในการโน้มน้าวให้ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ เห็นพ้องด้วยกับตน แต่เมื่อคดีนี้มาถึงศาลฎีกาเมื่อเดือนพฤศจิกายนปีที่ผ่านมา องค์คณะผู้พิพากษาสูงสุด 9 คน กลับแตกความเห็นออกเป็นสองทาง 3 คนที่เป็นเสียงข้างน้อย เห็นด้วยกับการประกาศของประธานาธิบดี

ขณะที่เสียงส่วนใหญ่ 6 คนกลับมองว่า หากให้ความเห็นชอบในกรณีนี้ เท่ากับเป็นการให้ความเห็นชอบให้อำนาจประธานาธิบดีกำหนดอัตราภาษีได้ตามอำเภอใจ ในขณะที่กฎหมายของสหรัฐอเมริกาไม่ได้ให้อำนาจดังกล่าวไว้กับประธานาธิบดี

ผู้พิพากษาโรเบิร์ตส์ ประธานองค์คณะผู้พิพากษาศาลฎีกา อธิบายเพิ่มเติมเอาไว้ในรายงานคำพิพากษาในเวลาต่อมาว่า รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา ไม่ได้บัญญัติความใด ๆ ให้อำนาจฝ่ายบริหารเรียกเก็บภาษีในยามสันติ แต่กำหนดเรื่องนี้ให้อยู่ในกรอบอำนาจของรัฐสภาเพียงลำพังเท่านั้น ทั้งยังชี้ชัดด้วยว่า เนื้อความในรัฐบัญญัติไออีอีพีเอ ก็ไม่ได้หมายความว่า อำนาจในการกำหนดภาษี ไม่ว่าจากประเทศใด ๆ ต่อสินค้าใด ๆ เป็นระยะเวลาเท่าใด จะต้องถูกถ่ายโอนจากรัฐสภามายังฝ่ายบริหารของประเทศแต่อย่างใดทั้งสิ้น

คำพิพากษาดังกล่าวนี้ส่งผลกระทบต่อมาตรการการตั้งกำแพงภาษีเพื่อกดดันประเทศคู่ค้าให้เปิดการเจรจาเพื่อทำความตกลงการค้ากับสหรัฐอเมริกาอย่างรุนแรง นักวิชาการของมหาวิทยาลัยเยลประเมินว่า คำพิพากษาครั้งนี้เท่ากับเป็นการลดอัตราภาษีที่ทรัมป์ เคยเรียกเก็บต่อนานาประเทศทั่วโลกลงราวครึ่งหนึ่ง แต่ทรัมป์ตอบโต้ด้วยการประกาศว่าจะทำทุกวิถีทางเพื่อสร้างกำแพงภาษีของตนขึ้นมาใหม่ ด้วยวิธีการ ด้วยฐานที่มา และด้วยอำนาจที่จะยิ่งแข็งแกร่งยิ่งกว่า ไออีอีพีเอ อีกด้วย

วันที่ 20 กุมภาพันธ์ ทรัมป์ ประกาศขึ้นพิกัดอัตราภาษีสำหรับสินค้านำเข้าจากทุกประเทศขึ้นจากที่เคยเรียกเก็บอยู่เดิมอีก 10% โดยอาศัยอำนาจตามความในหมวด 122 ของกฎหมายที่ตราไว้ในทศวรรษ 1970 หนึ่งวันให้หลัง ทรัมป์ เพิ่มอัตราภาษีใหม่นี้เป็น 15% ขยายระยะเวลาออกไปเป็น 150 วัน หรือ 5 เดือน อันเป็นอัตราภาษีสูงสุดและระยะเวลาสูงสุดที่กฎหมายอนุญาตให้ทำได้เป็นกรณีชั่วคราว

โดยกฎหมายฉบับนี้ไม่เคยมีการนำมาใช้มาก่อน แต่ทรัมป์ยืนยันว่าจำเป็นต้องใช้เพื่อลดปปริมาณการขาดดุลการค้าที่ “ใหญ่โตและร้ายแรง” ของสหรัฐอเมริกาในเวลานี้

อย่างไรก็ตาม ผู้เชี่ยวชาญตั้งข้อสังเกตว่า หากต้องการเพิ่มระดับภาษีให้อยู่ในระดับเดียวกับที่เคยประกาศไว้เมื่อเดือนเมษายน ทรัมป์ จำเป็นต้องอาศัยเครื่องมืออย่างอื่นเป็นการเพิ่มเติม แนวทางที่เป็นไปได้ประการหนึ่งก็คือ ผลักดันการขึ้นภาษีนำเข้าผ่านรัฐสภา แต่การที่พรรครีพับลิกันครองเสียงข้างมากในสภาคองเกรสอยู่เพียงเล็กน้อย และสหรัฐกำลังเข้าสู่การเลือกตั้งกลางวาระ ในราวปลายปีนี้ ทำให้วิธีนี้มีความเสี่ยงสูง

อีกทางเลือกที่เป็นไปได้ก็คือการใช้กฎหมายในหมวด 338 เป็นเครื่องมือ นี่เป็นกฎหมายที่บัญญัติขึ้นในปี 1930 เรียกว่ารัฐบัญญัติสมูท-ฮอว์ลีย์ เปิดทางให้สามารถตั้งกำแพงภาษีสูง ๆ สำหรับสินค้าที่นำเข้าจากประเทศที่ “เลือกปฏิบัติ” ทางการค้ากับสหรัฐอเมริกา หรือไม่เช่นนั้นก็อาศัยการขึ้นภาษีเป็นรายหมวดต่อรายประเทศ โดยไม่จำเป็นต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา

ข้อกำหนดเหล่านี้ โดยเฉพาะในมาตรา 232 และ 301 เคยมีการนำมาใช้และมีรากฐานทางกฎหมายรองรับแน่นหนา ปัญหาคือการใช้บทบัญญัติเหล่านี้เพื่อขึ้นภาษีนั้นมีความยืดหยุ่นน้อย เพราะกฎหมายบังคับให้ต้องมีการสอบสวนพฤติกรรมของคู่ค้าอย่างถี่ถ้วนก่อนประกาศใช้ และทรัมป์เริ่มมีคำสั่งให้ดำเนินกระบวนการสอบสวนดังกล่าวนี้บ้างแล้ว เพื่อให้สามารถรักษารูปแบบของการใช้ภาษีนำเข้าเป็นเครื่องมือในการข่มขู่คู่ค้าให้เปิดการเจรจาเพื่อทำความตกลงทางการค้ากับตน และยังคงรักษาเป้าหมายการทำให้อัตราภาษีขาเข้าของสหรัฐอเมริกาอยู่ในระดับสูงสุดในรอบกว่า 50 ปี ให้ยังคงเป็นไปได้

ผู้เชี่ยวชาญด้านการค้าระหว่างประเทศชี้ว่า ความเคลื่อนไหวของทรัมป์ก่อให้เกิดผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโลกโดยทันที ด้วยการก่อให้เกิดความไม่แน่นอนมากยิ่งขึ้นกว่าเดิม หลังจากที่ธุรกิจทั่วโลกใช้เวลาตลอดปี 2025 ที่ผ่านมา โอดครวญต่อความไม่แน่นอนและคาดการณ์ไม่ได้ของนโยบายการค้าของสหรัฐอเมริกา

ความหวังที่ว่า ปีใหม่ 2026 จะเป็นปีที่นโยบายการค้าของสหรัฐถูกปรับให้แน่นอนมากขึ้นหมดสิ้นไปจากคำพิพากษาครั้งนี้ ที่ดูเหมือนจะสร้างความยุ่งเหยิงวุ่นวายเพิ่มมากขึ้นกว่าเดิมยิ่งขึ้นไปอีก ส่วนผลกระทบในระยะยาวนั้น ย่อมขึ้นอยู่กับว่า ทรัมป์ จะใช้อะไรเป็นเครื่องมือในการกำหนดอัตราภาษีใหม่ ขณะนี้ทุกฝ่ายกำลังตีความสถานการณ์ที่กำลังเกิดขึ้นอยู่อย่างระมัดระวัง อัตราตอบแทนของพันธบัตรทางการสหรัฐอเมริกาถีบตัวสูงขึ้นเล็กน้อย เช่นเดียวกับที่เงินสกุลดอลลาร์อ่อนค่าลง แต่ก็ไม่มากอย่างที่ใครต่อใครอยากเห็น

ข้อสังเกตสำคัญประการหนึ่งก็คือ ศาลฎีกาสหรัฐอเมริกาไม่ได้เอ่ยถึงปัญหาใหญ่อีกปัญหาหนึ่งเอาไว้เลย นั่นคือ ในเมื่อการเรียกเก็บภาษีขาเข้าที่ผ่านมามิชอบด้วยกฎหมาย ควรหรือไม่ที่รัฐบาลจำเป็นต้องคืนเงินภาษีที่เรียกเก็บให้กับผู้ประกอบการ ถ้าหากควรคืน กระบวนการคืนจำเป็นต้องดำเนินการอย่างไร

ข้อเท็จจริงในกรณีนี้ก็คือที่ผ่านมา ผู้นำเข้าในสหรัฐอเมริกาต้องควักเงินจ่ายเป็นค่าภาษีไปแล้วมากถึง 100,000 ล้านดอลลาร์ หรือราว 0.3% ของจีดีพีประเทศ หากจำเป็นต้องชำระเงินก้อนนี้คืน ภาวะขาดดุลงบประมาณของรัฐบาลอเมริกันก็จะยิ่งย่ำแย่มากยิ่งขึ้น แม้ว่ากระบวนการคืนหรือการเรียกคืนจะยังไม่มีความชัดเจนในเวลานี้ก็ตามที

สุดท้ายคำพิพากษาครั้งนี้ยังแสดงให้เห็นถึงทิศทางการมองทรัมป์ของศาลสูงสุดสหรัฐอเมริกา ที่เห็นได้ชัดว่า พยายามเลี่ยงการเผชิญหน้ากับทรัมป์ ตลอดช่วงปีแรกของการกลับมาดำรงตำแหน่งอีกครั้ง แต่เมื่อถึงเวลาจำเป็น ศาลก็ยังคงเป็นศาล และโอกาสในอนาคตของทรัมป์ ก็ดูไม่ค่อยสดใสเท่าใดนักแล้ว