ดร.สรจักร ตอบคำถามเรื่องกฎหมาย กรณีเขตอ้างสิทธิทับซ้อนไทย-กัมพูชา

ดร.สรจักร เกษมสุวรรณ กรรมการมูลนิธิอาสาเพื่อนพึ่ง (ภาฯ) ยามยาก สภากาชาดไทย และอดีตกรรมการผู้อำนวยการใหญ่การบินไทย ตอบคำถามประเด็นเรื่องกฎหมายในกรณีเขตอ้างสิทธิทับซ้อน ไทย-กัมพูชา โดยมีรายละเอียด ดังนี้

Q1: การอ้างสิทธิทับซ้อน เกิดขึ้นเมื่อไหร่

A : ในปี 1972 รัฐบาลนายพลลอนนอลของกัมพูชา ประกาศเขตไหล่ทวีป และอ้างสิทธิเหนือไหล่ทวีปในอ่าวไทย นอกชายฝั่งกัมพูชา โดยเส้นเหนือสุดเริ่มจากพรมแดนไทย-กัมพูชาที่หลัก 73 ลากไปทางทิศตะวันตกผ่านเกาะกูด ต่อไปทางทิศตะวันตกจนถึงประมาณกลางอ่าวไทย จึงหักลงทิศใต้ ดิ่งลงแนวใต้ และเบนไปทางทิศตะวันออกเล็กน้อย

ในปี 1973 ไทยจึงประท้วงไม่เห็นด้วยกับแนวเส้นเขตไหล่ทวีปของกัมพูชา และประกาศเขตไหล่ทวีปของไทย โดยตามหลักกระบวนการตามกฎหมายไทยแล้ว การดำเนินการประกาศแนวเขตไหล่ทวีปจะต้องทำเป็นประกาศในลักษณะของประกาศพระบรมราชโองการ โดยประกาศเขตของไทย เริ่มจากพรมแดนไทย-กัมพูชา ที่หลัก 73 จุดเดียวกัน แต่ฝ่ายไทยคำนึงว่า

เนื่องจากเกาะกูด ซึ่งเป็นดินแดนไทยต้องมีเขตทะเลอาณาเขต (12 ไมล์ทะเล) และเขตไหล่ทวีปของตนเอง เส้นด้านบนของไทยจึงทะแยงลงทางทิศตะวันตกเฉียงใต้ จนมาถึงประมาณกลางอ่าวไทย แล้วจึงหักลงทางทิศใต้ เกิดเป็นพื้นที่อ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกับของกัมพูชา

การอ้างสิทธิเช่นนี้เกิดขึ้นทั่วไปในโลก นั่นคือรัฐชายฝั่งทั้งปวงย่อมต้องพยายามอ้างพื้นที่แบบที่เป็น Maximum Claim คือพยายามให้ได้เยอะสูงสุดไว้ก่อน อีกฝ่ายก็ต้องประท้วง แล้วประกาศอ้างสิทธิในพื้นที่ที่ตนเองก็อ้างให้มากสูงสุด Maximum ไว้ก่อนเช่นเดียวกัน เมื่อฝ่ายหลังดำเนินการบ้าง ฝ่ายแรกก็จะประท้วง และสองฝ่ายจึงต้องมาเจรจาหาข้อยุติ เพื่อตกลงปักปันเขตแดนที่จะต้องมีได้มีเสีย ขยับเข้า ขยับออก หรือถ้าตกลงกันไม่ได้ก็อาจต้องตั้งอนุญาโตตุลาการ หรือยื่นเรื่องให้ศาลโลกช่วยพิจารณาให้ ทั้งฝ่ายไทยและกัมพูชาก็ประกาศเขตของตนในแบบ Maximum Claim

Q2: เพราะเหตุใดทั้งสองประเทศจึงอ้างสิทธิไหล่ทวีป ในปี 1972 และ 1973

A: เป็นผลมาจากอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 บัญญัติให้รัฐชายฝั่งสามารถอ้างเขตไหล่ทวีปของตนเอง ในพื้นที่ที่เป็นผืนดินใต้ทะเลที่ต่อเนื่องมาจากเขตทะเลอาณาเขต จนถึงบริเวณที่มีความลึกไม่เกิน 200 เมตร โดยให้รัฐชายฝั่งมีสิทธิอธิปไตยในการสำรวจและแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิตที่อยู่บนพื้นผิวดินและใต้ดินของไหล่ทวีป และออกกฎหมายเกี่ยวกับการใช้ทรัพยากรเหล่านั้นได้

หากชายฝั่งสองรัฐ หรือมากกว่า 2 รัฐ มีแนวชายฝั่งที่ประชิดกัน หรือตรงข้ามกัน ทำให้มีพื้นที่ไหล่ทวีปพื้นที่เดียวกันที่เชื่อมต่อกันระหว่างรัฐทั้งสอง หรือมากกว่า 2 รัฐนั้น ให้รัฐชายฝั่งที่แนวชายฝั่งประชิดหรือตรงข้าม ทำความตกลงปักปันเขตไหล่ทวีประหว่างกัน หากไม่สามารถหาวิธีตกลงกันได้ และไม่มีเหตุสภาวะพิเศษอื่น ๆ ให้ใช้เส้นมัธยะที่วัดจากพิกัดแนวชายฝั่งที่มีระยะเท่า ๆ กัน เป็นเส้นแบ่งเขตไหล่ทวีประหว่างกัน กรณีไทย-กัมพูชาก็เข้าลักษณะนี้

Q3: ชายฝั่งไทย-กัมพูชา เป็นชายฝั่งประชิด หรือตรงข้าม

A: พรมแดนด้านตะวันออกของไทยเป็นแนวชายฝั่งแบบประชิดกับแนวชายฝั่งของกัมพูชา
แต่ขณะเดียวกัน ชายฝั่งตะวันออกของแนวฝั่งภาคใต้ของไทย มีสถานะเป็น แนวชายฝั่งแบบตรงข้ามกับกัมพูชา โครงสร้างแนวธรณีวิทยาของไหล่ทวีปในอ่าวไทย ถือได้ว่าเป็นพื้นที่ไหล่ทวีปพื้นที่เดียวกันที่เชื่อมต่อกันระหว่างสองรัฐ ที่ทั้งประชิด และตรงข้ามกัน

ขณะเดียวกัน ชายฝั่งของไทยและกัมพูชาก็มีเกาะหลายเกาะ ซึ่งตามหลักกฎหมายทะเล เกาะที่สามารถดำรงชีวิตทางเศรษฐกิจได้ จะมีทั้งทะเลอาณาเขตและไหล่ทวีปของตนเอง ซึ่งอาจถือเหตุสภาวะพิเศษอื่น ๆ ของทั้งสองประเทศได้ในการเจรจาทำความตกลงปักปันเขตไหล่ทวีป

Q4: ในทางกฎหมายทะเล ทะเลอาณาเขตและไหล่ทวีปต่างกันอย่างไร

A: ภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ และกฎหมายทะเล ทั้งหลักจารีตประเพณี และตามสนธิสัญญา (หรืออนุสัญญา) ทะเลอาณาเขตถือเป็นส่วนหนึ่งของดินแดน (Territory) ของรัฐชายฝั่งทุกรัฐ เป็นเขตอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) ในเขตทะเลอาณาเขต รัฐสามารถออกกฎหมายได้ทุกเรื่องเพื่อใช้บังคับในเขตทะเลอาณาเขตของตนเอง

ยกเว้นกฎหมายที่กระทบสิทธิผ่านโดยสุจริตของเรือต่างชาติ กฎหมายระหว่างประเทศไม่เคยกำหนดว่าทะเลอาณาเขตมีความกว้างจากชายฝั่งเท่าใดแน่ จนกระทั่งมีอนุสัญญาแห่งสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล 1982 (UNCLOS 1982) จึงได้บัญญัติให้รัฐชายฝั่งสามารถมีทะเลอาณาเขตได้ไม่เกิน 12 ไมล์ทะเลวัดจากเส้นฐานชายฝั่ง

ส่วนไหล่ทวีป กฎหมายมิได้บัญญัติให้เป็นส่วนหนึ่งของดินแดนของรัฐชายฝั่ง หรือเป็นเขตอำนาจอธิปไตยของรัฐ เพียงแต่บัญญัติให้รัฐชายฝั่งสามารถสำรวจและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทั้งมีชีวิตและไม่มีชีวิตในเขตไหล่ทวีปของตน ซึ่งเป็นเขตผืนดินที่ต่อเนื่องออกมาจากทะเลอาณาเขต และเพื่อสามารถออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการสำรวจและใช้ประโยชน์นี้ได้

จึงบัญญัติให้เรียกสิทธินี้ว่า สิทธิอธิปไตย (Sovereign Rights) เพื่อให้ชัดเจนว่าไม่ใช่ส่วนหนึ่งของดินแดนของรัฐ (Territory) และไม่ใช่เขตอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) ภายใต้บทบัญญัติแห่งอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 ไม่ได้กำหนดความกว้างของไหล่ไว้ แต่กำหนดว่าต้องเป็นส่วนต่อเนื่องมาจากทะเลอาณาเขต และมีความลึกไม่เกิน 200 เมตร ต่อมาภายใต้อนุสัญญา UNCLOS 1982 จึงได้กำหนดให้มีความกว้าง 200 ไมล์ทะเล วัดจากเส้นฐานชายฝั่งที่ใช้วัดทะเลอาณาเขต

Q5: เขตเศรษฐกิจจำเพาะ หรือ EEZ คือออะไรเกี่ยวอะไรกับไหล่ทวีป

A: เขตเศรษฐกิจจำเพาะ หรือ Exclusive Economic Zone-EEZ เป็นเขตที่ไม่เคยมีในหลักกฎหมายทะเลมาก่อน เพิ่งมาบัญญัติให้มีขึ้นภายใต้อนุสัญญา UNCLOS 1982 เพื่อให้รัฐชายฝั่งสามารถใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิต ในพื้นน้ำและผืนดินใต้พื้นน้ำไม่เกิน 200 ไมล์ทะเล จากเส้นฐานที่ใช้วัดทะเลอาณาเขต เป็นสิทธิเฉพาะ (จำเพาะ-exclusive) ของรัฐชายฝั่ง

และเพื่อให้รัฐชายฝั่งสามารถออกกฎหมายเพื่อบริหารจัดการกับการใช้ทรัพยากรในเขตพื้นที่นี้ได้ จึงเรียกสิทธินี้ว่าสิทธิอธิปไตย (Sovereign Rights) เช่นเดียวกับในกรณีของสิทธิในไหล่ทวีป แต่เนื่องจากสิทธินี้เป็นสิทธิที่เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติเท่านั้น รัฐชายฝั่งจึงไม่ได้เป็นเจ้าของห้วงน้ำ หรือพื้นน้ำในเขต EEZ และกฎหมายกำหนดให้นำบทบัญญัติว่าด้วยทะเลหลวง (High Seas) อันเป็นพื้นที่ทะเลสากลมาใช้ในพื้นน้ำ หรือห้วงน้ำใน EEZ โดยอนุโลม

เมื่อมีการบัญญัติหลักการว่าด้วย EEZ ซึ่งเป็นเขตพื้นที่ 200 ไมล์ทะเล ที่รัฐชายฝั่งมีสิทธิอธิปไตยในทรัพยากรธรรมชาติ เหมือนกันกับในไหล่ทวีป ก็หมายความว่าเขต EEZ ก็จะกลายเป็นเขตเดียวกับไหล่ทวีปของรัฐชายฝั่งนั่นเอง (ยกเว้นกรณีพิเศษตามกฎหมายที่ไหล่ทวีปอาจจะกว้างไปกว่า 200 ไมล์ทะเลได้)

Q6: ปัญหาอ้างสิทธิทับซ้อนไหล่ทวีปกับกัมพูชา เป็นเรื่องของเขตดินแดนและเขตอำนาจอธิปไตยไทยหรือไม่

A: เนื่องจากไหล่ทวีปไม่ใช่เขตดินแดนของรัฐ ตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ จึงไม่ใช่ประเด็นการได้มาหรือสูญเสียอำนาจอธิปไตยแต่อย่างใด หากแต่เป็นประเด็นการใช้สิทธิอธิปไตยในการสำรวจและแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเท่านั้น

Q7: ภายใต้ UNCLOS 1982 มีการกำหนดการปักปันเขตไหล่ทวีป และ EEZ ไว้อย่างไร

A: เนื่องจากภายใต้ UNCLOS 1982 ไหล่ทวีปและ EEZ ได้กลายเป็นเขตทางทะเลที่มีความกว้างได้ถึง 200 ไมล์ทะเล ซึ่งจะเป็นอาณาบริเวณที่อาจจะกว้างใหญ่มากมายกว่าที่เคยกำหนดไว้ในคำนิยาม ไหล่ทวีปในอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 อีกทั้งรัฐที่มีชายฝั่งประชิดและตรงข้ามที่ได้พยายามเจรจาทำความตกลงปักปันเขตไหล่ทวีประหว่างกัน โดยใช้แนวทางตามบทบัญญัติข้อ 6 แห่งอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 ที่มีการกล่าวถึงการใช้เส้นมัธยะ ในการปักปันเขตไหล่ทวีป แล้วยากจะตกลงกันได้ และยิ่งไปกว่านั้น

กรณีพิพาทระหว่างเนเธอร์แลนด์ เยอรมนี และเดนมาร์ก ในการพยายามตกลงแบ่งเขตไหล่ทวีประหว่างกันในทะเลเหนือ แต่ไม่ประสบผลสำเร็จ จนต้องร้องเป็นคดีในศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ หรือศาลโลก (ICJ) วินิจฉัย ที่เรียกกันว่า North Sea Continental Shelf Cases 1969 และกลายเป็นคำวินิจฉัยของ ICJ ที่มีผลต่อการพัฒนาเปลี่ยนแปลงหลักกฎหมายทะเลว่าด้วยไหล่ทวีปเป็นอย่างยิ่ง ทำให้หลักกฎหมายว่าด้วยการปักปันเขตไหล่ทวีปและ EEZ ภายใต้บทบัญญัติแห่ง UNCLOS 1982 แตกต่างไปจากหลักการในอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958

ICJ วินิฉัยว่า หากรัฐชายฝั่งที่มีชายฝั่งประชิด หรือตรงข้ามกัน อ้างสิทธิในเขตไหล่ทวีปของตนเองทับซ้อนกัน หลักของกฎหมายระหว่างประเทศก็คือ รัฐที่อ้างพื้นที่ทับซ้อนกันนั้น ต้องไปเจรจากันด้วยสันติวิธีจนสามารถบรรลุความตกลงปักปันเขตไหล่ทวีปที่เป็นธรรมระหว่างกันและกันได้ ส่วนจะใช้วิธีการลากเส้นปักปันแบ่งเขตเช่นไรนั้น ก็ต้องขึ้นกับรัฐคู่กรณีว่าจะเห็นว่าลากเส้นอย่างไรจึงจะเป็นธรรมด้วยกันทั้งสองฝ่าย เส้นมัธยะเป็นเพียงวิธีการหนึ่งที่อาจเลือกนำไปใช้ได้ แต่มิใช่เป็นหลักกฎหมาย

ด้วยเหตุนี้ บทบัญญัติใน UNCLOS 1982 ในเรื่องการปักปันเขตไหล่ทวีป และ EEZ ระหว่างรัฐชายฝั่งที่มีแนวชายฝั่งประชิด หรือตรงข้ามกัน จึงบัญญัติแต่เพียงให้รัฐที่ประชิดหรือตรงข้ามกันดำเนินการบรรลุความตกลงระหว่างกันที่มีผลเป็นธรรมกับรัฐคู่กรณี โดยให้เป็นไปตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศตามที่ระบุในข้อ 38 แห่งธรรมนูญศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ

Q8: เพราะเหตุใดจึงมีการพูดถึงการใช้ประโยชน์ร่วมกันในพื้นที่ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนในไหล่ทวีป และมีหลักฎหมายเกี่ยวข้องอย่างไร

A: นับตั้งแต่รัฐบาลไทยและรัฐบาลมาเลเซียตกลงกันในหลักการเมื่อปี 1978 ว่า ในเมื่อทั้งสองประเทศอ้างสิทธิทับซ้อนในไหล่ทวีปบริเวณทางตอนล่างของอ่าวไทย และไม่สามารถตกลงปักปันเขตไหล่ทวีปกันได้ ทั้งสองประเทศก็ตกลงที่จะร่วมกันพัฒนาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันในเขตพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนกันนั้น เรียกว่าเป็นพื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area-JDA) ซึ่งถือเป็นนวัตกรรมล้ำหน้ากว่ากฎหมาย ด้วย ณ เวลานั้น ยังไม่เคยมีหลักกฎหมายกล่าวถึงเรื่องนี้ และไทย-มาเลเซียก็เป็นประเทศคู่พิพาทเขตอ้างสิทธิไหล่ทวีปทับซ้อนคู่แรก ๆ ของโลกที่หาทางออกโดยสันติวิธีด้วยวิธีนี้

นับแต่นั้นมาประเทศคู่กรณีที่อ้างสิทธิทับซ้อนกันก็นำวิธีการนี้ไปใช้ คือตกลงกันในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมขาติร่วมกัน ในระหว่างที่ยังคงเจรจาหาข้อยุติเพื่อบรรลุความตกลงในการปักปันแบ่งเขตไหล่ทวีปไม่ได้ โดยระบุชัดเจนในความตกลงใช้ทรัพยากรร่วมกันว่า จะต้องไม่เป็นผลกระทบกับการประกาศอ้างสิทธิของประเทศคู่กรณี คือไม่รอนการอ้างสิทธิ และไม่เพิ่มการอ้างสิทธิจากที่เป็นอยู่ และไม่ได้แปลว่าเป็นการยอมรับหรือไม่ยอมรับการอ้างสิทธิของอีกฝ่ายหนึ่ง

วิธีการนี้ต่อมาได้กลายเป็นวิธีที่รัฐหลายคู่กรณีเห็นว่าเป็นประโยชน์ในการนำมาใช้แก้ปัญหา เนื่องจากเขตไหล่ทวีปเป็นเขตให้รัฐสามารถนำเอาทรัพยากรมาใช้ประโยชน์ในเชิงเศรษฐกิจ หากนำมาใช้ประโยชน์ไม่ได้จะมีไหล่ทวีปไปทำไม และหากไหล่ทวีปไม่มีทรัพยากรให้รัฐได้ใช้ประโยชน์แล้ว รัฐก็ไม่มีประโยชน์ที่จะมีไหล่ทวีป เพราะกฎหมายมิได้ให้สิทธิทำอะไรกับผืนดิน ให้สิทธิแค่กับทรัพยากรบนผืนดินและใต้ผืนดินเท่านั้น วิธีการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันระหว่างรัฐคู่พิพาทในการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปเช่นนี้ ทวีจำนวนมากขึ้น จนนักวิชาการกฎหมายทะเลนำมาเขียนบทความและหนังสือมากมาย

ในที่สุด UNCLOS 1982 เอง จึงได้นำมาบัญญัติไว้ภายใต้คำว่า “Provisional Arrangements” (การดำเนินการมาตรการชั่วคราว) ในข้อ 74 วรรคสาม และ 83 วรรคสาม ว่าด้วยการปักปันเขต EEZ และไหล่ทวีป ว่าระหว่างที่รัฐยังเจรจาบรรลุความตกลงที่เป็นธรรมกับทั้งคู่ยังไม่ได้ รัฐสามารถดำเนินการที่เป็นมาตรการชั่วคราวระหว่างกันในพื้นที่ที่อ้างสิทธิทับซ้อนกันนั้น (ในรูปแบบต่าง ๆ) และมาตรการที่ดำเนินการนั้นจะไม่มีผลกระทบ ไม่ว่าในทางใดต่อผลของความตกลงที่บรรลุได้ในที่สุด

Q9: MOU 44 ยกเลิกได้หรือไม่

A: มี 2 ประเด็นเกี่ยวข้อง 1) MOU 44 มีสถานะเป็นความตกลงระหว่างประเทศหรือไม่ และ 2) ถ้ายกเลิกต้องทำอย่างไร

1) แม้ภายใต้กฎหมายไทย การทำ MOU กันจะไม่ถือเป็นนิติกรรมสัญญา แต่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ ความตกลงระหว่างประเทศ มีหลักการใหญ่ ๆ 2 หลัก คือ a) ต้องเป็นลายลักษณ์อักษรทำขึ้นระหว่างรัฐ b) รัฐที่เกี่ยวข้องมีเจตนารมณ์ประสงค์ให้เป็นความตกลงภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าความตกลงนั้นจะเรียกชื่อว่าอะไรก็ตาม ฉะนั้นเมื่อตอนที่ทำ MOU กัน ไทยกับกัมพูชามีประสงค์จะให้เป็นความตกลงภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่ ถ้าเป็น ก็แปลว่าต้องการให้ทั้งฝ่ายไทยและกัมพูชาปฏิบัติตามพันธะใน MOU

2) ถ้าเป็นเช่นนั้น การยกเลิกก็ต้องเป็นการดำเนินการโดยทั้งสองฝ่ายตกลงยกเลิกกัน หากยกเลิกฝ่ายเดียว อีกฝ่ายก็จะกล่าวหาว่าเป็นการกระทำที่ละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศได้ แต่หากไม่ได้ต้องการให้มีการปฏิบัติตามพันธะในความตกลง ไม่ต้องการให้มีผลภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ ฝ่ายใดจะยกเลิกเมื่อใดก็ได้

Q10: มีหลักประเด็นกฎหมายอะไรบ้าง ใน MOU 44 ที่น่าเป็นประโยชน์

A: ก่อนหน้าที่จะมี MOU ฉบับนี้ ไทยและกัมพูชาก็ได้พยายามเจรจาหาหนทางปักปันเขตไหล่ทวีป ที่ต่างฝ่ายต่างประกาศทับซ้อนกัน และต่างก็ประท้วงและไม่สามารถรับเขตที่ต่างฝ่ายต่างประกาศนี้ได้ ซึ่งเป็นภาวะปกติวิสัยของประเทศที่มีชายฝั่งประชิดทั่วโลก และของประเทศที่มีชายฝั่งตรงข้ามกันที่มีความกว้างระหว่างชายฝั่งกันไม่ถึง 400 ไมล์ทะเล (คือถ้ากว้าง 400 ไมล์ทะเล หรือกว้างกว่า ก็อาจจะแบ่งครึ่งกันฝ่ายละ 200 ไมล์ได้) MOU 44 จึงพยายามที่จะเป็นกลไกในการวางหลักการให้การเจรจาของทั้งสองฝ่ายให้เดินต่อไปได้บ้าง โดยมีหลักกว้าง ๆ ดังนี้

1) เส้นด้านเหนือสุดของการอ้างเขตของกัมพูชาที่ลากผ่านเกาะกูดนั้น ผิดหลักกฎหมายระหว่างประเทศ 100% ด้วยเหตุนี้ฝ่ายไทยต้องไม่ยอมรับเส้นนี้ด้วยประการใด ๆ ฉะนั้น ในแผนที่แนบท้าย MOU เส้นดังกล่าวจึงได้เว้าลงด้านล่างของเกาะกูด แปลว่ากัมพูชายอมรับแน่นอนว่าเกาะกุดเป็นดินแดนของไทย (ด้วยเหตุนี้การยืนยันว่า MOU 44 เป็นความตกลงระหว่างประเทศ จึงยืนยันการยอมรับของกัมพูชาว่าเกาะกูดเป็นของไทยอีกทางหนึ่ง นอกจากสนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส 1907 ที่กำหนดชัดเจนว่าเกาะกูดเป็นดินแดนของไทย)

2) ประเทศไทยไม่เพียงแต่ต้องยืนยันว่าเกาะกูดเป็นดินแดนอธิปไตยของไทยอย่างไม่มีประเด็นกฎหมายใดโต้แย้งได้แล้ว แต่ต้องยืนยันเขตทะเลอาณาเขตรอบเกาะกูด 12 ไมล์ทะเลที่เราได้ประกาศไปแล้ว และยืนยันด้วยว่าเกาะกูดจะต้องมีไหล่ทวีปของตนเอง (ส่วนจะมีความกว้างเท่าใด ถึงแค่ไหน อาจต้องเจรจาบางส่วนต่อไป)

ฉะนั้น เส้นด้านบนของการประกาศเขตไหล่ทวีปไทย ตามพระบรมราชโองการ 1973 จึงเป็นเส้นที่คำนึงถึงการมีทะเลอาณาเขตและไหล่ทวีปของเกาะกูด และเป็นเส้นแบ่งเขตไหล่ทวีปของรัฐที่มีแนวชายฝั่งประชิดกัน พื้นที่ในส่วนนี้คือพื้นที่เหนือเส้นรุ้งที่ 11 องศาเหนือ ซึ่งตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ ข้อ 83 แห่ง UNCLOS 1982 เมื่อมีการอ้างสิทธิทับซ้อนกัน ก็ต้องเจรจาเพื่อบรรลุความตกลงที่มีผลเป็นธรรมกับทั้งสองฝ่าย ไทยกับกัมพูชาก็ต้องเจรจาตกลงกัน แต่ในการเจรจาพื้นที่นี้

ไทยต้องยึดเอาหลักการที่เกาะกูดมีทะเลอาณาเขต และไหล่ทวีป เพื่อกำหนดเส้นด้านบนนี้ให้เฉียงลงมาทางทิศตะวันตกเฉียงใต้ อย่างที่อ้างไว้ หากกัมพูชา มีหลักการทางภูมิศาสตร์อันเป็นสภาวะพิเศษของชายฝั่งที่จะมาอ้างเพื่อแก้ไขเส้นนี้ก็ต้องนำมาใช้เจรจา ฉะนั้น ในเขตดังกล่าวนี้จึงไม่มีเหตุใด ๆ ที่จะมาใช้วิธีแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน

3) ในส่วนด้านล่างของเส้นรุ้งที่ 11 องศาเหนือ พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนเป็นเหตุมาจากการที่รัฐมีชายฝั่งตรงข้ามกัน สภาพเฉพาะ มีเกาะ มีเส้นฐานตรง และมีสภาวะพิเศษของชายฝั่งทั้งสองรัฐ จะทำให้การเจรจาหาเส้นกลางแบ่งเขตทั้งสองฝ่ายน่าจะอยากลำบากมาก จึงอาจพิจารณานำเอาหลักการข้อ 83 วรรคสาม แห่ง UNCLOS 1982 มาพิจารณา คือการดำเนินมาตรการชั่วคราว

อันอาจจะหมายถึงการตกลงในวิธีการที่จะร่วมกันนำทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่นั้นขึ้นมาใช้ เพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจของทั้งสองฝ่ายอย่างเป็นธรรม มีธรรมาภิบาล และโปร่งใส หรือถ้าไม่เช่นนั้น ปัญหาก็จะคาราคาซังต่อไปเรื่อย ๆ และไม่สามารถนำทรัพยากรธรรมชาติมาใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้

4) หากกัมพูชาประสงค์จะให้มีการบรรลุข้อตกลงที่จะนำทรัพยากรบางส่วนมาใช้ร่วมกัน กัมพูชาก็ต้องพิจารณาที่จะเจรจาในเขตพื้นที่เหนือเส้นรุ้งที่ 11 องศาเหนือไปพร้อมกัน จะเจรจาแต่เฉพาะเรื่องการหาวิธีการบรรลุการใช้ทรัพยากรร่วมกันใต้เส้นรุ้งที่ 11 องศาเหนืออย่างเดียวไม่ได้เด็ดขาด ด้วยเหตุนี้ MOU จึงเรียกว่าเป็น Indivisible Package โดยทั้งสองกรณีต้องทำควบคู่กัน และในเรื่องการเจรจาปักปันเขตเหนือเส้นรุ้ง 11 ควรจะมีความคืบหน้าชัดเจนก่อนมีการหาข้อยุติเรื่องการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรร่วมกัน

5) การดำเนินการทั้งปวงนี้ไม่ถือว่าเป็นการที่ไทยยอมรับการประกาศเขตและสิทธิในไหล่ทวีปของกัมพูชา และก็เช่นเดียวกันในส่วนของกัมพูชากับไทย

6) หากไทยและกัมพูชาตกลงยกเลิก MOU 44 ก็แปลว่าทั้งสองฝ่ายยกเลิกแนวคิดทางกฎหมายข้างต้นนี้ และกลับไปอยู่ในสถานะที่ต่างประท้วงไม่ยอมรับประกาศของแต่ละฝ่าย และหาทางเจรจากันต่อไปโดยไม่มีความคืบหน้าใด ๆ และภาวนากันต่อไปว่าจะไม่นำไปสู่ภาวะความขัดแย้งรุนแรงของประเทศเพื่อนบ้านอาเซียนทั้งสองประเทศ

Q11: มีความเชื่อมโยงทางกฎหมายอย่างไร ระหว่างพระบรมราชโองการประกาศเขตไหล่ทวีปของไทย 1973 (2516) กับหลักกฎหมายระหว่างประเทศ และ MOU 44

A: 1) กฎหมายทะเลภายใต้อนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 บัญญัติให้รัฐชายฝั่งทุกรัฐ และเกาะ สามารถประกาศเขตไหล่ทวีปของตนเอง ซึ่งหมายถึงบริเวณผืนดินและบริเวณใต้ผืนดินที่ประชิดต่อเนื่องจากชายฝั่งและนอกเขตทะเลอาณาเขตออกไปแล้ว ไปจนถึงบริเวณที่มีความลึกไม่เกิน 200 เมตร หรือถึงบริเวณที่ความลึกที่รัฐยังสามารถแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในบริเวณดังกล่าวได้ ในบริเวณดังกล่าว รัฐชายฝั่งจะมีสิทธิอธิปไตยเพื่อประโยชน์ในการสำรวจและแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และเป็นสิทธิเฉพาะของรัฐชายฝั่ง และสิทธินี้ไม่มีผลบังคับใช้กับบริเวณพื้นน้ำที่อยู่เหนือไหล่ทวีปที่ยังคงสถานะทางกฎหมายเป็นทะเลหลวง

2) ข้อ 6 แห่งอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีปบัญญัติว่า แต่ในกรณีที่มีไหล่ทวีปเดียวกันตั้งอยู่ระหว่างรัฐชายฝั่งตั้งแต่ 2 รัฐขึ้นไปที่มีชายฝั่งประชิดกัน หรือ ตรงข้ามกัน ขอบเขตของไหล่ทวีปที่เป็นของรัฐเหล่านั้นจะถูกกำหนดโดยการทำความตกลงร่วมกันระหว่างรัฐนั้น ๆ หากในกรณีที่ตกลงกันไม่ได้ก็ให้พิจารณาใช้เส้นมัธยะในการปักปันเขตไหล่ทวีป นอกจากจะมีสภาวะแวดล้อมพิเศษเป็นอย่างอื่น ที่ทำให้ไม่เหมาะที่จะใช้เส้นมัธยะ (ซึ่งต่อมา UNCLOS 1982 ไม่มีบัญญัติใด ๆ ในเรื่องเส้นมัธยะแล้ว)

3) เพื่อเป็นการประกาศให้รู้ว่ารัฐชายฝั่งใด ๆ จะใช้สิทธิอธิปไตยในไหล่ทวีปที่มีขอบเขตประการใดตามบทบัญญัติแห่งอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 รัฐจึงจำเป็นต้องทำประกาศบอกขอบเขตไหล่ทวีปของตนเอง ทั้งไทยและกัมพูชาจึงประกาศขอบเขตไหล่ทวีปของตนเอง ตามหลักกระบวนการกฎหมายของตน โดยตามกระบวนการกฎหมายของฝ่ายไทยต้องประกาศเป็นพระบรมราชโองการ แต่ทั้งนี้หากสมมุติว่าชายฝั่งของไทยและไหล่ทวีปของไทยไม่มีรัฐชายฝั่งอื่นใดมาประชิด หรืออยู่ตรงข้ามเลย จนไปถึงความลึก 200 เมตร (หรือในกรณีภายใต้ UNCLOS 1982 ไปจนจรดความกว้าง 200 ไมล์ทะเล)

ประกาศเขตตามพระบรมราชโองการนี้ ก็ถือว่าเป็นการสมบูรณ์ในตนเองแล้วภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ พื้นที่ทั้งหมดที่ประกาศก็อาจถือได้ว่าเป็นพื้นที่ไหล่ทวีปทั้งหมดของไทย แต่ในความเป็นจริงไหล่ทวีปในอ่าวไทยตั้งอยู่ระหว่างรัฐชายฝั่งตั้งแต่ 2 รัฐขึ้นไปที่มีชายฝั่งประชิดกัน หรือตรงข้ามกัน กฎหมายระหว่างประเทศก็กำหนดให้รัฐที่เกี่ยวข้องเหล่านั้นต้องทำความตกลงเพื่อปักปันและกำหนดเขตไหล่ทวีประหว่างกัน เพื่อจะได้เป็นที่รู้กันว่าขอบเขตไหล่ทวีปของแต่ละรัฐไปจรดบริเวณใด การประกาศกำหนดเขตไหล่ทวีปของแต่ละรัฐฝ่ายเดียว (Unilateral Claim) จึงยังไม่เป็นที่สมบูรณ์ยุติภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ

4) พระบรมราชโองการประกาศกำหนดไหล่ทวีปของไทย ฉบับวันที่ 18 พฤษภาคม 2516 ก็ระบุไว้ว่า “ในการกำหนดเขตไหล่ทวีปนี้ ได้ยึดถือมูลฐานแห่งสิทธิตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศอันเป็นที่ยอมรับนับถือกันทั่วไป และตามอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป ซึ่งกระทำ ณ กรุงเจนีวา ลงวันที่ 29 เมษายน ค.ศ. 1958 และประเทศไทยได้ให้สัตยาบันไว้แล้ว เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2511”

“แผนที่และจุดต่อเนื่องที่กำหนดพิกัดภูมิศาสตร์ตามประกาศนี้ มีเพื่อแสดงแนวทั่วไปของเส้นกำหนดไหล่ทวีป สำหรับสิทธิอธิปไตยในส่วนที่เป็นทะเลอาณาเขตซึ่งต่อเนื่องกับทะเลอาณาเขตของประเทศใกล้เคียงอันจะถือเป็นจุดเริ่มต้นของเส้นแบ่งเขตไหล่ทวีปนั้นจะเป็นไปตามที่จะตกลงกัน โดยถือมูลฐานแห่งบทบัญญัติของอนุสัญญาว่าด้วยทะเลอาณาเขตและเขตต่อเนื่อง….”

5) ความในพระบรมราชโองการระบุชัดว่า ให้เป็นไปตามอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป จึงต้องคำนึงถึงความในข้อ 6 ของอนุสัญญา ก็คือต้องทำความตกลงกันกับรัฐชายฝั่งประชิด และตรงข้ามดังที่กล่าวมาข้างต้น อีกทั้งจุดในการกำหนดเส้นแบ่งเขตไหล่ทวีปกับประเทศใกล้เคียงก็ต้องเป็นไปตามที่จะตกลงกัน

6) ฉะนั้น MOU 44 จึงเป็นการดำเนินไปตามทั้งพระบรมราชโองการ คือกำหนดให้ต้องมีการทำความตกลงกับประเทศใกล้เคียง โดยทางฝ่ายไทยยึดแนวเขตตามพระบรมราชโองการ 2516 เป็นแนวในการเจรจาทำความตกลง (ส่วนกัมพูชาเขาก็คงต้องยึดแนวของเขาตามประกาศ 1972 เป็นจุดเริ่มการเจรจา) ทั้งนี้ เพื่อเป็นไปตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ และทั้งดำเนินการตามหลักกฎหมายตามอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป 1958 และ UNCLOS 1982 ที่ให้ไทยกับกัมพูชามีหน้าที่จะต้องเจรจาทำความตกลงกัน เพื่อปักปันและแบ่งเขตไหล่ทวีป

โดยให้ทำความตกลงตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ เพื่อบรรลุผลที่เป็นธรรมกับทั้งสองฝ่าย อีกยังทั้งเปิดช่องทางตามบทบัญญัติ UNCLOS 1982 ในการสามารถทำความตกลงเพื่อให้มีมาตรการชั่วคราว (Provisional Arrangements) ร่วมมือกันในเขตพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อน ในระหว่างที่ยังไม่สามารถบรรลุความตกลงได้อีกด้วย โดยข้อ 5 ของ MOU ก็ระบุไว้ชัดเจนว่า ในระหว่างดำเนินการนี้ จะไม่มีผลเป็นการยอมรับการอ้างสิทธิของกันและกันแต่อย่างใด เป็นการไม่ให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดนำเอามาตรการชั่วคราวนี้ไปอ้างเพื่อประโยชน์ในการบรรลุความตกลงปักปันเขตในภายภาคหน้าได้