กลไกอำนาจวุฒิสภา 5 ยุค จากสภาพี่เลี้ยง สู่ ประตูยึดองค์กรอิสระ

คอลัมน์ : Politics policy people forum

ระบอบสีน้ำเงินกลายเป็นระบอบที่ “พลัส” มาจาก ระบอบประยุทธ์ 

หากเปรียบเทียบ “รัฐบาลภูมิใจไทย” เป็น “หัวใจ” ของระบอบสีน้ำเงิน ก็อาจเปรียบได้เช่นกันว่า “วุฒิสภา” เป็นเสมือนเส้นเลือดใหญ่ที่ส่งเลือดไปหล่อเลี้ยงส่วนต่าง ๆ ของร่างกาย

เพราะหน้าที่หลักอย่างหนึ่งของวุฒิสภา (สว.) ในรัฐธรรมนูญ 2560 ทำหน้าที่เป็น “กลไก” คัดบุคคลที่จะไปเป็น “กรรมการ” องค์กรอิสระต่าง ๆ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนฯ ฯลฯ 

และเป็นส่วนสำคัญในการเห็นชอบ-ไม่เห็นชอบกับการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ หรือรัฐธรรมนูญ โดยต้องใช้เสียง สว.จำนวน 1 ใน 3 

ดังนั้นเมื่อกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งยึดกุม สว. เท่ากับสามารถคุมกระดานอำนาจได้ทั้งกระดาน 

แต่จุดเริ่มต้นของ สว.ไม่ได้ชื่อ “วุฒิสภา” หากแต่เป็น “พฤฒสภา” โดยสามารถแบ่งออกเป็น 5 ยุคได้ดังนี้

ยุคแรก พฤฒสภา ทำหน้าที่เป็น “สภาพี่เลี้ยง” กลั่นกรองกฎหมาย และตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล โดยเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2489 เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้คือ ฉบับ 2475 กำหนดให้มีสภาเดียว คือสภาผู้แทนราษฎร ที่มีประเภท 1 และประเภท 2

อย่างไรก็ตาม “พฤฒสภา” ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน แต่มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม โดยประชาชน 

มีอำนาจหน้าที่ในการยับยั้งร่างกฎหมาย และควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น

แต่รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ก็มีผลบังคับใช้ได้เพียง 1 ปี 5 เดือน 28 วัน ก็ถูกฉีก โดยการรัฐประหาร 2490

และรัฐธรรมนูญ 2490 ก็เปลี่ยนชื่อจาก “พฤฒสภา” เป็น “วุฒิสภา”

ยุคที่ 2 “วุฒิสภา” ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2490 จนถึงรัฐธรรมนูญ 2534 โดยวุฒิสภาไม่ได้เลือกโดยอ้อมเหมือนพฤฒสภา แต่นายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้เลือก และทูลเกล้าฯ ถวายให้พระมหากษัตริย์โปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง โดยทำหน้าที่พิจารณาร่างกฎหมาย และตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน โดยวุฒิสภาจะทำหน้าที่กลั่นกรองกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเพื่อความละเอียดรอบคอบ

เข้าสู่ยุคที่ 3 เมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 บังคับใช้ อันเป็นจุดเริ่มต้นของการมี “องค์กรอิสระ” และ “วุฒิสภา” มาจากการเลือกตั้งโดยตรง 200 คน โดยอำนาจที่เพิ่มขึ้นมาคือ อำนาจแต่งตั้งองค์กรอิสระ และอำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและองค์กรอิสระ 

ในเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ 2540 ระบุว่า “มีการปรับโครงสร้างทางการเมืองระดับชาติใหม่ โดยกระจายอำนาจการเมืองออกไป และเพิ่มส่วนร่วมของพลเมืองในการเลือกตั้งวุฒิสภาโดยตรง ไม่ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอแต่งตั้งได้เหมือนในอดีต ซึ่งจะทำให้วุฒิสภาเป็นองค์กรใหม่ที่มีอิสระออกจากนายกรัฐมนตรีและพรรคการเมือง เมื่อเป็นเช่นนี้วุฒิสภาก็จะทำหน้าที่แต่งตั้งองค์กรตรวจสอบที่ถูกแยกออกมาให้เป็นอิสระจากนายกรัฐมนตรีและฝ่ายบริหาร พร้อม ๆ กับให้อำนาจถอดถอนอยู่กับวุฒิสภาด้วย” 

แต่ปรากฏว่า สว. 200 คนที่มาจากการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 ถูกวิจารณ์ว่าเป็น “สภาผัว-สภาเมีย” ผัวเป็น สส. ส่วนเมียเป็น สว. รัฐบาลไทยรักไทยที่ชนะเลือกตั้งถล่มทลายภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 ก็ถูกวิจารณ์ว่าเป็นเผด็จการรัฐสภา

ยุคที่ 4 เมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 ถูกฉีกจากการยึดอำนาจ 19 กันยายน 2549 และมีรัฐธรรมนูญ 2550 มาแทนที่ “วุฒิสภา” ก็เปลี่ยนจากการเลือกตั้งโดยตรง มาเป็นระบบที่มีทั้ง “เลือกตั้ง” 76 คน (จังหวัดละ 1 คน)  และ “สรรหา” โดยประมุของค์กรอิสระ 7 องค์กร เป็นผู้สรรหา 74 คน รวม 150 คน เพื่อแก้ปัญหา “สภาผัว-สภาเมีย” แต่ก็กลายเป็นช่องทางให้เกิดความขัดแย้งระหว่าง สว.ทั้งสองสาย สายเลือกตั้งกับสายสรรหา และ สว.สรรหาก็ถูกยกให้เป็นฝ่ายปฏิปักษ์กับรัฐบาลเพื่อไทย กระทั่งเกิดการชุมนุมของกลุ่ม กปปส. สว.สรรหาก็เข้าร่วมเป็นฟันเฟืองสำคัญ และนำไปสู่การยึดอำนาจ 22 พฤษภาคม 2557 

ยุคที่ 5 รัฐธรรมนูญ 2560 หากพลิกดูจุดมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ออกแบบ สว.รูปแบบใหม่ โดยให้กลุ่มอาชีพเลือกไขว้กันเอง จนเป็นที่มาของ สว. 200 คน โดยให้เหตุผลว่า

“เพื่อมุ่งหวังไม่ให้สมาชิกวุฒิสภาตกอยู่ภายใต้อาณัติของนักการเมืองหรือพรรคการเมือง และมิได้ใช้การสรรหาจากคณะกรรมการสรรหาดังเช่นที่ผ่านมา ซึ่งเป็นการให้คณะบุคคลเพียงไม่กี่คนมาสรรหาสมาชิกวุฒิสภา แล้วให้ถือว่าเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทย”

“กระบวนการเลือกสรรสมาชิกวุฒิสภาจึงมุ่งที่จะให้ประชาชนซึ่งมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ ที่แตกต่างหลากหลายในทุกภาคส่วนและทุกสาขาอาชีพ ซึ่งประสงค์จะเข้ามาทำหน้าที่นี้เข้ามาสมัครรับเลือกได้ และให้แต่ละสาขาอาชีพ หรือประสบการณ์ หรือวิถีชีวิต ฯลฯ เลือกกันเอง เพื่อหลีกเลี่ยงกลไกหรือกับดักทางการเมืองให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้”

คนร่างรัฐธรรมนูญอาจคิดไม่ถึงว่า วันหนึ่งจะมีกลุ่มการเมือง Hack ระบบได้ 

สว.จึงกลายเป็น “ประตู” ที่เข้าไปยึดองค์กรอิสระได้สมบูรณ์แบบ