ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง หาจุดสมดุล “ลอยตัว” น้ำตาล

สัมภาษณ์

ท่ามกลางความสับสนหลังจากที่รัฐบาลตัดสินใจใช้ มาตรา 44 ปล่อยลอยตัวราคาน้ำตาลภายในประเทศ ไม่ว่าจะเป็นฝั่งชาวไร่อ้อย-โรงงานน้ำตาล ตลอดจนถึง ผู้บริโภค จะได้รับผลกระทบจากความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างไร “ประชาชาติธุรกิจ” สัมภาษณ์ ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

Q : ใช้ ม.44 ลอยตัวน้ำตาล

ถ้าดูประกาศ จะบอกว่าใช้อำนาจตาม มาตรา 44 ไป “ยกเว้น” การบังคับใช้ มาตรา 17(18) ของ พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย ซึ่งหลัก ๆ คือกระบวนการกำหนดราคาน้ำตาลทรายที่ใช้บริโภคภายในประเทศ ม.44 ไปยกเลิกตรงนั้น ไปหยุดกระบวนการที่เคยใช้อยู่ แต่ม.44 ไม่ได้บอกชัดเจนว่า จะใช้อะไรต่อไป เท่าที่ผมอ่านประกาศอีก 5 ฉบับที่ออกตามมาในราชกิจจาฯ ก็พบความชัดเจนเพียงแค่ 2 เรื่องคือ

1) หลังลอยตัวราคาแล้วให้โรงงานน้ำตาลสต๊อกน้ำตาลทรายเอาไว้ในปริมาณเท่ากับการบริโภคภายในประเทศ 1 เดือน กับ 2)ให้โรงงานส่งเงินเข้ากองทุนอ้อยและน้ำตาลเท่ากับส่วนต่างของราคาขายส่งหน้าโรงงานกับราคาตลาดโลก ส่วนกฎเกณฑ์อื่น ๆ จะออกประกาศตามมา อะไรที่ยังไม่มีประกาศก็ใช้ตามของเก่าไปก่อน ซึ่งวิธีการแบบนี้ก็เหมือนกับแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปก่อน แล้วค่อยมาจัดการกับปัญหาอื่นที่ซุกไว้ใต้พรมทีหลัง

Q : แก้ปัญหาอย่างไร

ที่รัฐบาลกำลังทำตอนนี้เป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดจากบราซิล ยื่นฟ้องประเทศไทยต่อ องค์การการค้าโลก (WTO) ตั้งแต่ต้นปี 2559 ว่า เรามีการอุดหนุนการส่งออกและแทรกแซงตลาดน้ำตาล โดยบราซิลกล่าวหาเราว่า 1)ไทยอุดหนุนการส่งออกด้วยการขายน้ำตาลภายในประเทศแพงกว่าราคาข้างนอกแล้วเอาเงินที่ขายแพงกว่านั้นไปอุดหนุน ทำให้ไทยสามารถส่งออกน้ำตาลได้ในราคาต่ำ กับ 2) รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงและอุดหนุนอุตสาหกรรมน้ำตาลภายในประเทศ ซึ่งทั้ง 2 อย่างนี้ทำให้เขาเสียเปรียบและยื่นฟ้องให้รัฐบาลไทยหยุดใช้อำนาจทั้งหมดตาม พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย

ตามปกติเวลามีการยื่นฟ้อง WTO จะกำหนดให้คู่กรณีเจรจาเพื่อพยายามยุติข้อพิพาทกันก่อน ซึ่งรัฐบาลไทยก็ส่งคณะไปเจรจาและดูเหมือนว่า เป้าหมายที่ทีมเจรจาได้รับไปจากรัฐบาลก็คือ พยายามให้ทุกอย่างยุติในขั้นการเจรจาเพื่อไม่ให้ บราซิล ฟ้องเราอย่างเป็นทางการ คณะผู้แทนไทยก็เลยไปรับปากบราซิล ว่า เราจะทำตามข้อเรียกร้องของบราซิลในฤดูหีบอ้อยนี้ ซึ่งเริ่มประมาณเดือนธันวาคม 2560

Q : แทรกแซงอุดหนุนอย่างไร 

การแทรกแซงและอุดหนุนราคาน้ำตาลในประเทศอาจจะเห็นไม่ชัดเท่ากับ ข้าว แต่น้ำตาลเป็นสินค้าตัวเดียวที่ใช้กฎหมายบังคับว่า ให้มีการกำหนดโควตาขายน้ำตาลทรายภายในประเทศ(โควตา ก.) พร้อมทั้งตั้งราคาขายไว้คงที่ ซึ่งปกติสูงกว่าราคาตลาดโลก ตัวอย่างเช่น ราคาในตลาดโลกช่วงนี้อยู่ที่ 13-14 บาท/กก. แต่ราคาขายส่งหน้าโรงงานกำหนดไว้ 19-20 บาท/กก. ส่วนนี้คือการแทรกแซงราคาจากรัฐที่ใช้กฎหมายไปบังคับไปตั้งราคาขายเอาไว้

นอกจากนี้รัฐบาลยังกำหนดปริมาณจำหน่ายน้ำตาลทรายเป็นรายสัปดาห์ ซึ่งวิธีการก็คือ การกำหนดโควตา ก.ให้แต่ละโรงงานว่า จะขายน้ำตาลได้กี่กระสอบใน 1 สัปดาห์หรือที่เรียกว่า “การขึ้นงวด” การจำกัดปริมาณขายแบบนี้เป็นการจำกัดการแข่งขันเพราะ ไม่มีคู่แข่งรายไหนจะสามารถขายน้ำตาลจำนวนมาก ๆ ได้ ดังนั้นราคาหน้าโรงงานที่ตั้งไว้ 19-20 บาท/กก.จึงสามารถยืนอยู่ได้ถึงราคาสูงกว่าราคาส่งออกมาก แต่โรงงานก็ไม่สามารถขายในประเทศได้ “เกินกว่า” โควตาที่ได้รับ หรือถ้าพูดกันอีกอย่าง การขึ้นงวดจำหน่ายน้ำตาลในประเทศตามโควตา ก. ก็คือ การ “ฮั้ว” เพื่อตั้งราคาขายของโรงงานน้ำตาลในประเทศ ซึ่งปกติเราจะมีกฎหมาย พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า มาห้ามพฤติกรรมแบบนี้ แต่ในกรณีนี้รัฐบาลทำหน้าที่เป็นผู้นำหรือโปรโมเตอร์เองโดยใช้อำนาจตาม พ.ร.บ. อ้อยนี่จึงเป็นที่มาว่า ทำไมรัฐบาลถึงใช้ ม.44 มาสั่งให้งดใช้อำนาจตาม พ.ร.บ. อ้อย

Q : แค่ประกาศลอยตัวให้บราซิลรู้ 

มันก็ไม่เชิงเพราะ จะมีผลในทางปฏิบัติด้วย แม้ว่ากฎระเบียบต่าง ๆ ส่วนใหญ่ยังเหมือนเดิม ข้อกำหนดใหม่เพิ่มขึ้นมาข้อหนึ่งคือ ให้รัฐบาลไปสำรวจราคาน้ำตาลทรายที่ซื้อขายกันในประเทศในแต่ละเดือนว่า ขายกันเท่าไหร่ เพื่อมากำหนดเป็นราคาอ้างอิงเพื่อเก็บเงินเข้ากองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย โดยคิดจากส่วนต่างของราคานี้กับราคาตลาดโลก โดยราคาตลาดโลกจะคิดจากราคาน้ำตาลทรายขาวเบอร์ 5 ที่ตลาดลอนดอน + ค่าไทยพรีเมียม ส่วนต่างของสองราคานี้จะถูกเก็บเข้ากองทุนฯ (แทนที่เคยเก็บกิโลละ 5 บาท) แต่วิธีการที่จะได้มาของราคาสำรวจมีกติกาอะไรบ้าง ยังไม่มีใครบอกไว้ชัดเจน

Q : ลอยตัวแล้วยังฮั้วราคาได้หรือไม่ 

สิ่งที่ มาตรา 44 ทำก็คือ ยกเลิกการกำหนดราคาขายภายในประเทศตามระบบเดิม (โควตา ก.) แต่ถึงคุณยกเลิกไปแล้ว ตอนแรก ๆ ตัวมันตาย แต่วิญญาณก็อาจจะยังอยู่ เช่น อาจจะมีการฮั้วราคาอย่างไม่เป็นทางการเกิดขึ้นได้ ซึ่งส่วนหนึ่งจะขึ้นกับวิธีที่รัฐบาลใช้ เช่นถ้ารัฐบาลประกาศราคาแค่เดือนละครั้ง โรงงานก็คงต้องเก็งกันว่า ราคาที่ออกมาจะเป็นเท่าไหร่ ซึ่งตอนนี้คาดกันว่า เริ่มจาก 17-18 บาท/กก. ถ้าเป็นแบบนี้ก็คงจะเหมือนยังมีการฮั้วโดยปริยาย แต่พอกติกาชัดเจนขึ้นแล้ว สถานการณ์อาจเปลี่ยนแปลงไปเร็วมากก็ได้

Q : หลังลอยตัวจะเป็นอย่างไร 

ผมเชื่อว่า ในระยะนี้ทุกโรงงานน้ำตาลยังไม่กล้าขยับอะไรมาก ราคาส่วนต่างที่เก็บเข้ากองทุนได้ก็จะอาจจะยังเกือบเท่าเดิม เช่น 3 บาท/กก. (เทียบกับเดิม 5 บาท/กก.) ผู้บริโภคก็เคยชินกับการกินน้ำตาลที่ราคา 23.50-25 บาท/กก. ถ้าราคาขายปลีกในประเทศอยู่ที่ 20-23 บาท/กก. ผู้บริโภคก็อาจจะพอใจและรับราคาได้ ในระยะแรกราคาขายส่งหน้าโรงงานคงจะลงไม่มาก แต่พอเวลาผ่านไป พ่อค้าก็จะมองเห็นลู่ทางว่า จะเล่นตลาดได้อย่างไร อย่างตอนนี้แทบทุกคนบอกว่า ส่วนต่างช่วงแรกน่าจะอยู่แถว 3 บาท/กก. แต่หลายคนคาดว่า ส่วนต่างจะลดลงมาเรื่อย ๆ ถ้าโรงงานส่วนใหญ่เห็นตรงกัน ทุกโรงก็อาจจะรีบขายน้ำตาลออกมาก่อน และมีความเสี่ยงที่ส่วนต่างจะลดลงอย่างรวดเร็ว จนเงินที่หวังเก็บเข้ากองทุนลดลงหรือหมดไป

Q : แล้วเกษตรกรจะอยู่ได้หรือ

นี่เป็นโจทย์ใหญ่ของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาล การแก้ปัญหาโดยซุกขยะไว้ใต้พรมจะมีปัญหาตามมา ที่ผ่านมาอ้อยเพิ่มจาก 25-32 ล้านตันเป็น 100 ล้านตัน/ปี ในขณะเดียวกันโรงงานก็ขยายการผลิตกันมาก แต่ถ้าการแก้ปัญหาของเราทำให้ราคาอ้อยลดลงมาก ในอนาคตชาวไร่ก็จะทิ้งอ้อยไปปลูกพืชอื่น ดังนั้นผลกระทบจึงไม่ใช่มีแค่กับชาวไร่แต่กับโรงงาน การที่จะรักษาสมดุลให้อุตสาหกรรมนี้จำเป็นต้องตอบโจทย์ระยะยาวร่วมกัน ขณะนี้ภาครัฐกำลังแก้ปัญหาบราซิลด้วยดึงการอุดหนุนจากผู้บริโภคออกไป แต่ภาระส่วนนี้ส่วนใหญ่กำลังถูกผลักไปที่เกษตรกร ซึ่งในที่สุดเกษตรกรจำนวนหนึ่งก็จะโหวตตบเท้าเดินออกจากการปลูกอ้อยไป

โจทย์ที่สำคัญในระยะกลาง-ยาวจึงต้องหาทางปรับระบบและโครงสร้างของอุตสาหกรรมนี้ โดยหาจุดสมดุลใหม่ระหว่างชาวไร่กับโรงงาน ที่โรงงานซึ่งได้ประโยชน์มากมายจากเสถียรภาพที่ระบบได้สร้างขึ้นมาเมื่อ 3 ทศวรรษก่อน คงจะต้องแบ่งผลประโยชน์ให้เกษตรกรมากขึ้น ไม่ใช่แค่เพื่อช่วยเหลือเกษตรกร แต่เพื่อความอยู่รอดของโรงงานเองในระยะยาวด้วย

ในขณะ TDRI กำลังทำแนวทางการรับมือกับการฟ้องของบราซิลต่อ WTO กับการปรับโครงสร้างอุตฯอยู่

ติดตามข่าวสาร ผ่านแฟนเพจเฟซบุ๊ค ประชาชาติธุรกิจออนไลน์
www.facebook.com/PrachachatOnline
ทวิตเตอร์ @prachachat

สามารถดาวน์โหลดแอปพลิเคชั่น Prachachat ได้แล้วทั้งระบบ iOS และแอนดรอยด์