บทบาทบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติภายใต้กม.ใหม่ต่อเศรษฐกิจและฐานะการคลังของประเทศ

แนวคิดในการจัดตั้งบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติภายใต้ พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจฉบับใหม่ในลักษณะบริษัทโฮลดิ้งน่าจะทำให้ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจดีขึ้น ปฏิรูปเพื่อให้บริการสาธารณะดีขึ้น ลดภาระการคลัง สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการจัดการบริการสาธารณะที่มีคุณภาพมากขึ้น เพิ่มธรรมาภิบาลและความโปร่งใส ลดการแทรกแซงโดยผู้มีอำนาจรัฐเพื่อผลประโยชน์ในทางที่มิชอบหรือเบี่ยงเบนไปจากพันธกิจหลักขององค์กรนั้นๆ กฎหมายรัฐวิสาหกิจใหม่ไม่น่าจะมีเป้าหมายหลักเพื่อการแปรรูปหรือเป็นการออกกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจอำพรางแบบยกเข่งแต่อย่างใด ส่วนแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจะใช้วิธีการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนหรือแปรรูปก็ไม่ใช่เรื่องที่ต้องปิดทางเลือกทางนโยบายในอนาคต

รัฐวิสาหกิจจะถูกตรวจสอบเพื่อให้การบริหารงานมีความโปร่งใสมากขึ้น กรรมการและผู้บริหารก็จะเป็นนักบริหารมืออาชีพ หากสามารถสรรหาผู้ที่มีความรู้ความสามารถ มีธรรมาภิบาลโปร่งใสมาบริหารได้ จึงจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรัฐวิสาหกิจในทางที่ดีขึ้น โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่ประสบการขาดทุนอย่างมาก มีปัญหาเรื่องความโปร่งใสและไม่สามารถเลี้ยงตัวเองได้

เสนอแนวทาง 5 ข้อเพิ่มเติมนอกเหนือจากหลักการสำคัญ 6 เรื่องในกฎหมายรัฐวิสาหกิจฉบับใหม่ รายได้ที่เกิดจากประสิทธิภาพที่สูงขึ้นของรัฐวิสาหกิจ หรือ รายได้ที่เกิดจากการแปรรูปก็ตาม ควรแบ่งออกเป็น ห้าส่วน หากมีการแปรรูปเกิดขึ้นให้นำเอาผลประโยชน์จากการแปรรูปมาจ่ายเงินเดือนให้กับประชาชนทุกคนที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนและจัดเป็นกองทุนสวัสดิการและเงินเดือนให้กับผู้สูงวัยอายุตั้งแต่ 65 ปีที่ไม่ได้อยู่ในระบบสวัสดิการใดๆ ขอเสนอการแปรรูปแนวใหม่ และจะไม่เรียกว่า Privatization แต่ขอเรียกว่า People Capitalization โดยหุ้นที่กระจายขายในการแปรรูปแนวใหม่นี้ 50% จะต้องมีประชาชนและพนักงานรัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของ และ หุ้นส่วนหนึ่งจะโอนให้กองทุนสวัสดิการสังคม

ผศ.ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ รองอธิการบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ และ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต ได้ให้ความเห็นต่อแนวทางการจัดตั้ง บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติภายใต้ พ.ร.บ. การพัฒนาการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจฉบับใหม่ขึ้นมาเป็นโฮลดิ้ง ทำหน้าที่เป็นเจ้าของ บริหารงานและถือหุ้นรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ ว่า เป็นนโยบายที่น่าจะทำให้ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจดีขึ้น ปฏิรูปเพื่อให้บริการสาธารณะดีขึ้น ลดภาระการคลัง สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการจัดการบริการสาธารณะที่มีคุณภาพมากขึ้น เพิ่มธรรมาภิบาลและความโปร่งใส ลดการแทรกแซงโดยผู้มีอำนาจรัฐเพื่อผลประโยชน์ในทางที่มิชอบหรือเบี่ยงเบนไปจากพันธกิจหลักขององค์กรนั้นๆ รัฐวิสาหกิจจะถูกตรวจสอบเพื่อให้การบริหารงานมีความโปร่งใสมากขึ้น กฎหมายรัฐวิสาหกิจใหม่ไม่น่าจะมีเป้าหมายหลักเพื่อการแปรรูปหรือเป็นการออกกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจอำพรางแบบยกเข่งแต่อย่างใด ส่วนแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจะใช้วิธีการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนหรือแปรรูปก็ไม่ใช่เรื่องที่ต้องปิดทางเลือกทางนโยบายในอนาคต เพราะการแปรรูปที่ดีอาจนำมาสู่การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนได้ หากเราปฏิเสธการแปรรูปหรือการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนอย่างสิ้นเชิงเลยการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานระบบรางและเส้นทางคมนาคมต่างๆที่ทำอยู่เวลานี้ภายใต้ระบบ PPP และให้เอกชนมามีส่วนร่วม หรือ ให้ร่วมทุน ร่วมการงานและสัมปทานในรูปแบบต่างๆก็ไม่สามารถทำได้ รัฐต้องเอามาทำเองทั้งหมด ก็ต้องไปพิจารณาดูว่า มันทำได้หรือไม่ และ มันจะดีกับประเทศและประชาชนหรือไม่

หากบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติสามารถบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพจะช่วยลดภาระทางการคลังและบริการประชาชนได้ดียิ่งขึ้น รัฐวิสาหกิจสามารถมีเงินทุนในการลงทุนโครงการต่างๆได้ด้วยตัวเอง โดยที่รัฐบาลไม่ต้องค้ำประกันเงินกู้หรือกู้เงินให้ อย่างไรก็ตาม การใช้บริษัทโฮลดิ้งมาถือหุ้นรัฐวิสาหกิจถือว่าเป็นการแปรรูปอย่างหนึ่ง เนื่องจากบรรษัทแห่งชาติจะเข้ามาถือหุ้นแทนกระทรวงการคลัง แม้นกระทรวงการคลังถือหุ้นในบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ แต่กรรมการบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติและผู้บริหารไม่ใช่ข้าราชการ การแทรกแซงโดยผู้มีอำนาจทางการเมืองจะลดลง โดยกรรมการและผู้บริหารต้องเป็นนักบริหารมืออาชีพและโปร่งใส หากสามารถสรรหาผู้ที่มีความรู้ความสามารถ มีธรรมาภิบาลโปร่งใสมาบริหารได้ จึงจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรัฐวิสาหกิจในทางที่ดีขึ้น โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่ประสบการขาดทุนอย่างมาก มีปัญหาเรื่องความโปร่งใสและไม่สามารถเลี้ยงตัวเองได้

ดร.อนุสรณ์ กล่าวอีกว่า บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาตินี้สามารถเข้าไปถือหุ้น รัฐวิสาหกิจทุกแห่งที่ได้แปลงสภาพด้วยกระบวนการ Corporatization (โดยหลายรัฐบาลที่ผ่านมา) การดำเนินการดังกล่าวถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปโดยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รัฐวิสาหกิจไทยต้องดำเนินงานให้สามารถตอบสนองต่อพันธกิจและเป้าหมายของรัฐอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้ การบริหารรัฐวิสาหกิจของไทยให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ มีความเข้มแข็ง และให้การดำเนินงานขององค์กรรัฐวิสาหกิจสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป มีความจำเป็นต้องปรับโครงสร้างการกำกับดูแลและบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจเสียใหม่ เพื่อให้องค์กรรัฐวิสาหกิจสามารถให้บริการที่ได้มาตรฐาน แข่งขันได้และตอบสนองกับความต้องการของประชาชนได้เป็นอย่างดี ส่วนรัฐวิสาหกิจไหนที่ไม่สามารถแข่งขันได้ ขาดทุนจำนวนมากจากความไร้ประสิทธิภาพและการทุจริตคอร์รัปชัน และเอกชนสามารถดำเนินการผลิตสินค้าหรือให้บริการได้ดีกว่ามากและไม่มีความจำเป็นในการดำรงอยู่ของรัฐวิสาหกิจแห่งนั้น ก็ควรยุบรัฐวิสาหกิจแห่งนั้นเพื่อประโยชน์ของประเทศโดยรวมแต่รัฐบาลต้องมีมาตรการดูแลผลกระทบจากการยุบหน่วยงานโดยเฉพาะบรรดาพนักงานทั้งหลาย นอกจากนี้ รัฐวิสาหกิจหลายแห่งมีการทำงานซ้ำซ้อนกันมาก ควรมีการควบรวมกิจการกันโดยใช้กลไกบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติดำเนินการได้ เช่น ให้บริการโทรคมนาคมสองแห่งสามารถควบรวมกิจการกันได้ กิจการบางอย่างที่รัฐไม่จำเป็นต้องทำและหมดความจำเป็นแล้ว เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาด้วยเหตุผลทางการเมืองในอดีต แต่ในปัจจุบันไม่มีเหตุผลในการดำรงอยู่เพื่อดำเนินพันธกิจแล้ว เพราะเอกชนสามารถทำได้ดีกว่ามากและสภาพแวดล้อมและปัจจัยต่างๆเปลี่ยนไปมากแล้ว ควรจะได้มีการพิจารณาในการแปรสภาพเสียใหม่
หลักการสำคัญของกฎหมายรัฐวิสาหกิจใหม่ คือ พัฒนาระบบประเมินผลที่เชื่อมโยงกับแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจอย่างเป็นระบบ มีกลไก “บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ” เพื่อทำหน้าที่ผู้ถือหุ้นเชิงรุกในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ

ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ กล่าวเพิ่มเติมว่า หลักการสำคัญ เครื่องมือและกลไกในกฎหมายฉบับใหม่ไม่เพียงพอต่อการทำให้เกิดการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจอย่างแท้จริง และยังไม่สามารถทำให้รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญในการบริหารจัดการความถดถอยลงของเงินคงคลังและหนี้สาธารณะที่เพิ่มมากขึ้นตามลำดับจนอาจเกิดความเสี่ยงต่อการเกิดวิกฤตการณ์ทางการคลังในอนาคตได้ จึงขอเสนอแนวทางเพิ่มเติมในกฎหมายหรือมีมาตรการหรือนโยบายเพิ่มเติม ดังนี้

1.กำหนดให้รัฐวิสาหกิจถอนตัวจากกิจการที่เอกชนดำเนินงานได้ดีกว่า มีประสิทธิภาพมากกว่า และต้องไม่ไปแข่งขันเอกชน สนับสนุนแนวทางเสรีนิยมเพื่อลดภาระทางการคลังและการสิ้นเปลืองงบประมาณและสูญเปล่าเงินภาษีประชาชน

2.รัฐยังคงกิจการที่เกี่ยวกับยุทธศาสตร์แห่งชาติที่มีข้อผูกพันทางสังคม และต้องให้บริการประชาชนและมีความจำเป็นต่อคุณภาพชีวิตประชาชนโดยไม่ให้ผลตอบแทนเชิงพาณิชย์

3.ต้องมีการแบ่งแยกหน้าที่อย่างชัดเจนออกจากกัน คือ การกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ (เป็นหน้าที่ของรัฐบาล) การกำกับดูแล (หน้าที่ขององค์กรกำกับดูแล) การประกอบกิจการให้บริการ (เป็นหน้าที่ของรัฐวิสาหกิจ และ เอกชนที่มารับสัมปทาน)

4.ให้มีการแก้ไขกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่างๆที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ

5.กำหนดบทบาทและความรับผิดชอบของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจให้ชัดเจน และบูรณาการกัน ไม่ซ้ำซ้อน

6.รัฐบาลควรเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการรัฐวิสาหกิจโดยทำให้เกิดการปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันมากขึ้นเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้ใช้บริการกิจการรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่เป็นกิจการผูกขาดที่มีผู้ให้บริการรายเดียวหรือน้อยราย หากเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าดำเนินกิจการแทนโดยไม่ปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันก่อน อาจเกิดภาวะการโอนย้ายการผูกขาดโดยรัฐมาเป็นการผูกขาดโดยเอกชนรายใหญ่แทนซึ่งไม่เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจโดยรวมและคุณภาพชีวิตประชาชน ฉะนั้นแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่เหมาะสมจึงต้องทำให้เกิดความมั่นใจได้ว่ามีผู้ให้บริการเอกชนมากพอที่จะก่อให้เกิดการแข่งขัน และ ต้องมีหน่วยงานกำกับดูแลที่เข้มแข็งไม่ให้ค้ากำไรเกินควรและเอาเปรียบผู้ใช้บริการ ขอยกตัวอย่าง กรณีกิจการไฟฟ้า พัฒนาให้เกิดตลาดซื้อขายไฟฟ้าระดับค้าส่งให้เป็น “ตลาดกลาง” ที่มีผู้ผลิตขายและผู้ซื้อไฟฟ้าจำนวนหลายรายเข้าประมูลซื้อขายกันเพื่อให้ได้ราคาที่เป็นธรรมที่สุด วิธีนี้สามารถทำได้เช่นเดียวกันในกิจการโทรคมนาคม และ กิจการประปา แต่กระบวนการในการดำเนินการต้องโปร่งใสและมีเป้าหมายเพื่อประโยชน์สาธารณะ
กิจการสาธารณูปโภคส่วนใหญ่สามารถปรับโครงสร้างโดยการแยกส่วนให้ชัดเจนก่อนการแปรรูป ไม่ใช่แปรรูปแบบเหมาเข่งเพราะเท่ากับโอนย้ายอำนาจรัฐบางส่วนไปให้เอกชนจะทำให้เกิดปัญหาได้ ต้องแยกส่วน หรือ Unbunding ก่อนว่า ส่วนไหนเปิดให้มีการแข่งขันแปรรูปได้ ส่วนไหนเป็นอำนาจรัฐผูกขาดโดยธรรมชาติต้องใช้วิธีกำกับควบคุมแทนการแข่งขัน เช่น การแยกส่วนประกอบของกิจกรรมออกจากกัน การแยกกิจการ “ผลิตไฟฟ้า” ออกจาก “ระบบสายส่งไฟฟ้า” ออกจาก “กิจการขายปลีกไฟฟ้า” การแยกระหว่างโครงสร้างพื้นฐานกายภาพ (Physical Infrastructure) และ การให้บริการ (Service Provision)

ดร.อนุสรณ์ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ ม.รังสิต กล่าวอีกว่า ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัวในช่วงที่ผ่านมา ทุกรัฐบาลใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัว เพิ่มงบประมาณรายจ่าย-ลดภาษี อัดฉีดเม็ดเงินจำนวนมากผ่านกลไก “งบขาดดุล” กระตุ้นเศรษฐกิจ มีเพียง 2 ปีเท่านั้นที่ใช้ “งบสมดุล” (ปีงบประมาณ 2548 และ 2549) ในช่วงที่ผ่านมา มีมาตรการกระตุ้นการใช้จ่ายด้วยรายการลดภาษีจำนวนมาก เพิ่มค่าลดหย่อนมาอย่างต่อเนื่องเพื่อเอาใจประชาชนให้มีเงินในกระเป๋าเพิ่มมากขึ้น เมื่อประชาชนมีเงินมากขึ้นก็คาดหวังว่าจะมีการใช้จ่ายมากขึ้น ทำให้เงินคงคลังลดลง ฐานะทางการคลังอ่อนแอลง การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ถูกทางจะช่วยลดภาระทางการคลังและทำให้รัฐวิสาหกิจส่งรายได้เข้ารัฐเพิ่มขึ้น รายได้ที่เกิดจากประสิทธิภาพที่สูงขึ้น หรือ รายได้ที่เกิดจากการแปรรูปก็ตาม ควรแบ่งออกเป็น ห้าส่วน คือ ส่วนแรก นำรายได้เข้ากระทรวงการคลังเพื่อนำไปใช้จ่ายพัฒนาประเทศทั่วไป ส่วนที่สอง นำไปลงทุนและพัฒนาปรับปรุงรัฐวิสาหกิจและกองทุนสวัสดิการพนักงาน ส่วนที่สาม ชดเชยความเสียหายและการขาดทุนจำนวนมากของรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เช่น รฟท ขสมก อสมท เป็นต้น ส่วนที่สี่ สนับสนุนรายจ่ายรัฐบาลเพื่อการศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการแรงงาน และสาธารณูปโภคสาธารณูปการพื้นฐานในชนบท ส่วนที่ห้า หากมีการแปรรูปเกิดขึ้นให้นำเอาผลประโยชน์จากการแปรรูปมาจ่ายเงินเดือนให้กับประชาชนทุกคนที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนและจัดเป็นกองทุนสวัสดิการและเงินเดือนให้กับผู้สูงวัยอายุตั้งแต่ 65 ปีที่ไม่ได้อยู่ในระบบสวัสดิการใดๆ

ดร.อนุสรณ์ กล่าวอีกว่า ตนขอเสนอการแปรรูปแนวใหม่ และจะไม่เรียกว่า Privatization แต่ขอเรียกว่า People Capitalization โดยหุ้นที่กระจายขายในการแปรรูปแนวใหม่นี้ 50% จะต้องมีประชาชนและพนักงานรัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของ และ หุ้นส่วนหนึ่งจะโอนให้กองทุนสวัสดิการสังคม ที่เหลือจึงกระจายให้นักลงทุนและ หุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์เอกชน (Private Strategic Partner) เพื่อปรับปรุงให้รัฐวิสาหกิจแข่งขันได้ มีประสิทธิภาพมากขึ้นและสามารถขยายการลงทุนในการบริการประชาชนโดยไม่เป็นภาระทางการคลัง
ผศ.ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ ม.รังสิต ได้วิเคราะห์ถึงทิศทางค่าเงินบาท ตลาดหุ้นและเศรษฐกิจไทยช่วงนี้ ทิ้งท้าย ว่า เงินบาทจะแข็งค่าต่อเนื่องและมีแนวโน้มทดสอบระดับ 32.50 ได้หากกระแสเงินทุนระยะสั้นยังคงไหลเข้าในตลาดการเงินของไทยอยู่พร้อมกับการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดในระดับสูง ขณะนี้บริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ไทยก็ยังคงจ่ายเงินปันผลสูงกว่าค่าเฉลี่ยของตลาดทุนในเอเชีย ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ยังไม่แผนการลงทุนมากนักจึงจ่ายเงินปันผลให้ผู้ถือหุ้นแทน หากมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและจัดตั้งกองทุนสวัสดิการเข้าไปถือหุ้นรัฐวิสาหกิจที่กระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์จะทำให้ตลาดหุ้นเติบโตและพัฒนายิ่งขึ้น

ส่วนเศรษฐกิจไทยอาจต้องติดตามความเคลื่อนไหวเรื่องการทบทวนและปรับเปลี่ยนข้อตกลงเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือที่อาจส่งผลกระทบต่อห่วงโซ่การผลิตของไทยกับเม็กซิโกในอุตสาหกรรมยานยนต์ อิเลคทรอนิกส์ส่งออก อีกเรื่องหนึ่ง คือ การขยับเพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐอเมริกาว่าเรียบร้อยดีหรือไม่ หากไม่เรียบร้อยและส่งผลต่อสถานการณ์ Government Shutdown จะมีผลต่อเศรษฐกิจสหรัฐฯ และ ความเชื่อมั่นของตลาดการเงินโลก และ ประเทศไทยควรจะเตรียมรับมือผลกระทบไว้ล่วงหน้า