การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ภารกิจที่ท้าทาย

คอลัมน์ ดุลยธรรม
โดย อนุสรณ์ ธรรมใจ [email protected]

การปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขัน และการจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแล นั้นมีความสำคัญและเป็นความจำเป็นพื้นฐานก่อนที่จะตัดสินใจว่า จะแปรรูปหรือไม่แปรรูปรัฐวิสาหกิจ และจะแปรรูประดับไหน และแปรรูปอย่างไร เพราะในปัจจุบัน กิจการสาธารณูปโภคบางส่วนให้สัมปทานเอกชนทำอยู่แล้ว ซึ่งถือว่าเป็น “การแปรรูป” แบบหนึ่ง

กิจการสาธารณูปโภคส่วนใหญ่สามารถปรับโครงสร้างโดยการแยกส่วนให้ชัดเจนก่อนการแปรรูป ไม่ใช่แปรรูปแบบเหมาเข่ง เพราะเท่ากับโอนย้ายอำนาจรัฐบางส่วนไปให้เอกชน จะทำให้เกิดปัญหาได้ ดังนั้นต้องแยกส่วน หรือ unbunding ก่อนว่า ส่วนไหนเปิดให้มีการแข่งขันแปรรูปได้ ส่วนไหนเป็นอำนาจรัฐผูกขาดโดยธรรมชาติ ต้องใช้วิธีกำกับควบคุมแทนการแข่งขัน เช่น การแยกส่วนประกอบของกิจกรรมออกจากกัน การแยกกิจการ “ผลิตไฟฟ้า” ออกจาก “ระบบสายส่งไฟฟ้า” ออกจาก “กิจการขายปลีกไฟฟ้า” การแยกระหว่างโครงสร้างพื้นฐานกายภาพ (physical infrastructure) และการให้บริการ (service provision) เป็นต้น

ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัวช่วงที่ผ่านมา ทุกรัฐบาลใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัว เพิ่มงบประมาณรายจ่าย-ลดภาษี อัดฉีดเม็ดเงินจำนวนมากผ่านกลไก “งบฯขาดดุล” เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ มีเพียง 2 ปีเท่านั้นที่ใช้ “งบฯสมดุล” (ปีงบประมาณ 2548 และ 2549)

ช่วงที่ผ่านมามีมาตรการกระตุ้นการใช้จ่ายด้วยการลดภาษีจำนวนมาก เพิ่มค่าลดหย่อนอย่างต่อเนื่องเพื่อเอาใจประชาชนให้มีเงินในกระเป๋าเพิ่มมากขึ้น โดยคาดหวังว่าจะมีการใช้จ่ายมากขึ้น ทำให้เงินคงคลังลดลง ฐานะทางการคลังอ่อนแอลง การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ถูกทางจะช่วยลดภาระทางการคลัง และทำให้รัฐวิสาหกิจส่งรายได้เข้ารัฐเพิ่มขึ้น

รายได้ที่เกิดจากประสิทธิภาพที่สูงขึ้น หรือรายได้ที่เกิดจากการแปรรูปก็ตาม ควรแบ่งออกเป็น 5 ส่วน คือ ส่วนแรก-นำรายได้เข้ากระทรวงการคลังเพื่อนำไปใช้จ่ายพัฒนาประเทศทั่วไป ส่วนที่สอง-นำไปลงทุนและพัฒนาปรับปรุงรัฐวิสาหกิจและกองทุนสวัสดิการพนักงาน ส่วนที่สาม-ชดเชยความเสียหายและการขาดทุนจำนวนมากของรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เช่น ร.ฟ.ท. ขสมก. อสมท เป็นต้น

ส่วนที่สี่-สนับสนุนรายจ่ายรัฐบาลเพื่อการศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการแรงงาน และสาธารณูปโภคสาธารณูปการพื้นฐานในชนบท ส่วนที่ห้า-หากมีการแปรรูปเกิดขึ้นให้นำเอาผลประโยชน์จากการแปรรูปมาจ่ายเงินเดือนให้กับประชาชนทุกคนที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน และจัดเป็นกองทุนสวัสดิการและเงินเดือนให้กับผู้สูงวัยอายุตั้งแต่ 65 ปี ที่ไม่ได้อยู่ในระบบสวัสดิการใด ๆ

ขอเสนอการแปรรูปแนวใหม่ และจะไม่เรียกว่า privatization แต่ขอเรียกว่า people capitalization โดยหุ้นที่กระจายขายในการแปรรูปแนวใหม่นี้ 50% จะต้องมีประชาชนและพนักงานรัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของ และหุ้นส่วนหนึ่งจะโอนให้กองทุนสวัสดิการสังคม ที่เหลือจึงกระจายให้นักลงทุนและหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์เอกชน (private strategic partner) เพื่อปรับปรุงให้รัฐวิสาหกิจแข่งขันได้ มีประสิทธิภาพมากขึ้น และสามารถขยายการลงทุนในการบริการประชาชน โดยไม่เป็นภาระทางการคลัง

ความพยายามในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ เริ่มต้นชัดเจนในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2504-2509 โดยพิจารณาความจำเป็นในการคงไว้ซึ่งรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง และเริ่มสนับสนุนให้รัฐวิสาหกิจพิจารณาการร่วมทุนกับเอกชน แต่การผลักดันนโยบายไปสู่การปฏิบัติหยุดชะงักและไม่เกิดผลอย่างจริงจัง เนื่องจากขาดเสถียรภาพทางการเมือง จนกระทั่งประเทศไทยประสบวิกฤตการณ์ทางการเงิน พ.ศ. 2540 ซึ่งกู้ยืมเงินจากธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องดำเนินการเพื่อลดภาระการเงินการคลัง รวมทั้งการปรับโครงสร้างการอุดหนุนรัฐวิสาหกิจ

หลังวิกฤตการณ์เศรษฐกิจปี 2540 ก่อนหน้านี้ งานวิจัยเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจจะศึกษาในแง่มุมด้านรัฐประศาสนศาสตร์ หรือนโยบายสาธารณะ เป็นส่วนใหญ่ นโยบายในการพัฒนารัฐวิสาหกิจภายหลังวิกฤตการณ์การเงิน พ.ศ. 2540 ที่สำคัญ ได้แก่ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยมีการออก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2540 เพื่อจำหน่ายหุ้นของรัฐวิสาหกิจให้ประชาชน ผ่านตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย และแปรรูปองค์กรเป็นบริษัทมหาชน ตลอดจนปรับโครงสร้างการบริหารจัดการแบบเอกชน โดยกระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานกำกับดูแล เพื่อให้รัฐวิสาหกิจดำเนินกิจการอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งการดำเนินงานมีความคืบหน้าอย่างมาก เห็นได้จากผลประเมินการดำเนินงานรัฐวิสาหกิจตามระบบ SEPA ในปี พ.ศ. 2558 ที่สะท้อนคุณภาพการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่อยู่ในระดับดี

ผมและคณะผู้วิจัย (คุณศิวะ หงส์นภา และ ดร.ศศิมา วงษ์เสรี) ได้สังเคราะห์องค์ความรู้เกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจและการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และได้จัดกลุ่มงานวิจัยที่มีอยู่ได้ ดังนี้ กลุ่มงานวิจัยเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ กลุ่มงานวิจัยเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายรัฐวิสาหกิจ กลุ่มงานวิจัยเกี่ยวกับประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ กลุ่มงานวิจัยเกี่ยวกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม เรายังตัดสินใจเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจหลายเรื่อง โดยเราไม่รู้ข้อเท็จจริง อาศัยแค่ความเชื่อ ความรู้สึก และผลประโยชน์แห่งตน เป็นฐานในการตัดสินใจ

เรายังไม่มีองค์ความรู้ เช่น งานวิจัยเชิงสถาบันเพื่อวิเคราะห์ปัญหารัฐวิสาหกิจเชิงพลวัต หรือข้อมูลเปรียบเทียบรัฐวิสาหกิจของไทยกับประเทศอื่น ๆ งานวิจัยเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจก็เช่นเดียวกับงานวิจัยเรื่องอื่น ๆ ที่สะท้อนให้เห็นถึง “ข้อจำกัด” ของนักวิชาการไทยส่วนใหญ่ ที่มีประสบการณ์การศึกษาวิจัยเกี่ยวกับประเทศเพื่อนบ้านน้อยมาก

ผลงานในลักษณะดังกล่าวมักเกิดจากนักวิจัยต่างชาติ หรือองค์การระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารพัฒนาเอเชีย ธนาคารโลก เป็นผู้ดำเนินการ งานวิจัยที่เปรียบเทียบรัฐวิสาหกิจไทยกับประเทศเพื่อนบ้านในมิติต่าง ๆ ควรมีการศึกษาเอาไว้ เพื่อจะได้พัฒนาความร่วมมือกันในอนาคต เพื่อประโยชน์ร่วมของภูมิภาค