การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ภารกิจที่ท้าทาย (จบ)

คอลัมน์ ดุลยธรรม

โดย อนุสรณ์ ธรรมใจ [email protected]

งานวิจัย ของกลุ่มงานวิจัยเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจหลายเรื่อง ยังเป็นเพียงการวิจัยขั้นต้น ซึ่งมีความจำเป็นต้องศึกษาวิจัยในรายละเอียดมากกว่านี้ หรือเพิ่มเติม อีกประการหนึ่งคือ งานวิจัยเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจนั้น ยังขาดการสร้างตัวแบบทางเศรษฐกิจที่มีคุณภาพในการวิเคราะห์รัฐวิสาหกิจในแง่มุมต่าง ๆ หรือการศึกษาเพื่อให้สามารถบ่งชี้ได้ว่ารัฐวิสาหกิจใดควรยกเลิก แปรรูป หรือควรจัดตั้งรัฐวิสาหกิจลักษณะใดเพิ่มเติม เพื่อตอบสนองต่อยุทธศาสตร์ชาติและความจำเป็นทางเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งควรมีงานศึกษาวิจัยว่ารัฐวิสาหกิจที่ยุบไปแล้ว (เกิดผลกระทบอย่างไรต่อเศรษฐกิจ ลดภาระทางการคลังจริงหรือไม่ อุตสาหกรรมหรือการให้บริการในกิจการดังกล่าวพัฒนาไปในทิศทางที่ดีขึ้นหรือไม่)

จากพัฒนาการและการดำเนินนโยบายเพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจของประเทศไทยที่ผ่านมา ซึ่งกำหนดโดยปัจจัยทางการเมืองที่ไม่มีเสถียรภาพ ทำให้งานวิจัยที่เกี่ยวข้องในระยะแรก มีการวิเคราะห์ในเชิงรัฐศาสตร์และวิพากษ์การเมืองมากกว่าเชิงเศรษฐศาสตร์ จนกระทั่งในระยะหลังวิกฤตการณ์การเงิน พ.ศ. 2540 เริ่มมีการปรับโครงสร้างความเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจ โดยให้เอกชนเข้ามาร่วมทุนมากขึ้น จึงเริ่มมีงานวิจัยที่เน้นวิเคราะห์ประสิทธิภาพทางการเงิน และผลกระทบของการดำเนินกิจการรัฐวิสาหกิจที่มีต่อสวัสดิการสังคมมากขึ้น

จากการสำรวจงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจ คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอขอบเขตงานวิจัยในอนาคต โดยเน้นวิจัยรัฐวิสาหกิจในมิติด้านปัญหาคอร์รัปชั่น ประสิทธิภาพ ความเป็นธรรมต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ความคุ้มค่าของงบประมาณ ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ การยุบเลิกหรือจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ และการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจากการศึกษาการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจหลายแห่งจะพบปัญหาร่วมกันหลายประการ ตั้งแต่เรื่องระดับนโยบาย โครงสร้าง และระดับการดำเนินการ

เช่น การรับเหมางาน มียอดค้างเป็นเวลานานหลายปีในรัฐวิสาหกิจบางแห่ง ซึ่งบางโครงการได้ก่อสร้างเสร็จสิ้นแล้ว แต่ไม่สามารถปิดงานได้ เนื่องจากปัญหาเอกสารแจ้งการรับรองผลงานจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือเอกสารสูญหาย รัฐวิสาหกิจบางแห่งไม่สามารถปิดบัญชีและยืนยันตัวเลขบัญชีการเงินได้ บางแห่ง สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ไม่รับรองงบฯ เป็นต้น

ในด้านทรัพย์สินหรือสินทรัพย์ถาวร ปรากฏว่าการจัดทำทะเบียนทรัพย์สินหรือสินทรัพย์ถาวร ตลอดจนทะเบียนคุมทรัพย์สินถาวร ไม่ตรงกับความเป็นจริง ยิ่งไปกว่านี้ ยังปรากฏว่ามีมูลค่าคงเหลือของพัสดุคงคลังของแผนกควบคุมพัสดุ ฝ่ายจัดซื้อและพัสดุ ไม่เท่ากับยอดตามบัญชีที่แผนกบัญชีทรัพย์สินเป็นผู้จัดทำ 

มีรัฐวิสาหกิจบางแห่ง มีวัสดุคงเหลือประเภทอะไหล่มาก และไม่เคลื่อนไหวตั้งแต่ 1 ปีขึ้นไปเป็นจำนวนไม่น้อยกว่าหมื่นรายการ อันทำให้เงินทุนหมุนเวียนจมอยู่กับอะไหล่ โดยไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ และบางแห่งมีหน่วยงานรับผิดชอบในการจัดหาพัสดุหลายหน่วย จากการศึกษาเหตุผลเกี่ยวกับการขาดทุนของรัฐวิสาหกิจนั้น พบว่าเหตุผลส่วนหนึ่งเนื่องมาจากการดำเนินงานที่มิได้ใช้มาตรการประหยัดค่าใช้จ่ายบางประเภทอย่างจริงจัง เช่น ความล่าช้าในการเก็บหนี้ การจัดซื้อครุภัณฑ์บางอย่างไม่ตรงตามความต้องการของผู้ใช้ การติดตามค่าปรับต่อวันตามสัญญาจ้างอยู่ในอัตราต่ำกว่าอัตราค่าปรับตามระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2521 วงเงินประกันไม่คุ้มกับมูลค่าทรัพย์สินที่นำไปประกัน

นอกจากนี้ ยังมีรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่ไม่มีหน่วยตรวจสอบภายในโดยตรง และบางแห่งมิได้มีการจัดทำทะเบียนคุมโฉนดที่ดินให้สมบูรณ์ตามระเบียบการบัญชี และการเงินของรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2520 ในส่วนของรัฐวิสาหกิจประเภทหารายได้เข้ารัฐ ก็ยังมีปัญหาดำเนินงานอยู่มาก เช่น สัญญารับซื้อและขายผลิตภัณฑ์ การอนุมัติให้พนักงานปฏิบัติงานล่วงเวลาโดยคำนึงถึงการประหยัดค่าใช้จ่ายเท่าที่ควร ปัญหาการจำหน่ายพัสดุและยานพาหนะที่เลิกใช้แล้ว เพื่อเป็นการเพิ่มพูนรายได้ เป็นต้น

ปัญหาดำเนินงานเหล่านี้มีแนวโน้มดีขึ้นหลังจากรัฐวิสาหกิจเหล่านี้แปลงสภาพเป็นบริษัทมหาชน จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ฯ ประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น และถูกตรวจสอบจากผู้ถือหุ้น นักลงทุน ก.ล.ต. มากขึ้น ทำให้รัฐวิสาหกิจหลายแห่งซึ่งเคยเป็นพื้นที่หรือองค์กรปิด เป็นแดนสนธยา กลายเป็นพื้นที่เปิดให้ประชาชน นักลงทุน ได้เข้าไปมีส่วนร่วมและตรวจสอบมากขึ้น จาก “แดนสนธยา” ก็กลายเป็น ดินแดนแห่งความสว่างและโปร่งใส มากขึ้น

สำหรับประเด็นพ่วงท้ายที่อยากฝากเป็นข้อสังเกตว่า บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ ในฐานะหน่วยงานของรัฐจะดูแลทรัพย์สินมูลค่าสูงถึง 3.068 ล้านล้านบาทของรัฐวิสาหกิจ 11 แห่งนั้น มีความสามารถกู้ยืมเงินจำนวนมากเพื่อมาลงทุนเพิ่มเติมได้อีกจำนวนมาก ซึ่งจำเป็นต้องมีความระมัดระวัง เพราะหากเกิดนำมาลงทุนแล้วไม่ประสบความสำเร็จ หนี้สินที่ก่อไว้จะกลายเป็นหนี้ประเทศในที่สุด และอาจนำประเทศสู่วิกฤตฐานะการคลังได้ในอนาคต

การกู้เงิน การก่อหนี้ การจัดซื้อจัดจ้าง ควรมีระบบระเบียบกลไกที่รัดกุม คำนึงถึงการกำกับควบคุมและบริหารความเสี่ยงพร้อมกับความคล่องตัวและประสิทธิภาพไปด้วยพร้อมกัน กรรมการทั้งหลายที่จะคัดเลือกเข้ามาดูแลบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ จึงต้องเป็นบุคคลที่มีความเป็นกลางทางการเมือง มีความรู้ความสามารถ มีความเป็นมืออาชีพ และที่สำคัญต้องซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ยอมรับของสังคม