ขุมทรัพย์ปิโตรเลียม ‘ไทย-กัมพูชา’ MOU 44 ห้ามแยกเจรจาแบ่งประโยชน์

หลังจากที่รัฐบาล น.ส.แพทองธาร ชินวัตร ประกาศที่จะตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค (Joint Technical Committee หรือ JTC) เพื่อแก้ไขปัญหาพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลระหว่างประเทศไทยกับกัมพูชา (Overlapping Claims Areas หรือ OCA) โดยมีจุดมุ่งหมายอยู่ที่การนำปิโตรเลียมที่อยู่ในพื้นที่ทับซ้อนร่วมกันขึ้นมาใช้ประโยชน์ ท่ามกลางสถานการณ์ความไม่แน่นอนทางด้านแหล่งพลังงานภายในประเทศ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาทางด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่ส่งผลต่อราคาพลังงานโลก ความเสี่ยงทางแหล่งก๊าซธรรมชาติในเมียนมาจากความวุ่นวายทางการเมือง และแหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยที่กำลังจะหมดไป

ส่งผลให้รัฐบาลต้องเตรียมการที่จะลด “ความเสี่ยง” ทางด้านพลังงานจากหลาย ๆ วิธีการ โดย 1 ในนั้นก็คือ ความพยายามที่จะนำปิโตรเลียมในพื้นที่ทับซ้อน OCA ไทย-กัมพูชาขึ้นมาใช้ แต่ทว่าก็ไม่ได้ง่ายเหมือนคราวทำบันทึกความเข้าใจร่วมกันระหว่างประเทศไทยกับมาเลเซีย ในการทำความตกลงว่าด้วยการพัฒนาร่วม (Joint Development Arrangements หรือ JDA) ในปี 2521 เพื่อนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ด้วยการแบ่งผลประโยชน์ร่วมกัน เนื่องจากสถานการณ์พื้นที่ทับซ้อนไทย-กัมพูชา (OCA) มีความซับซ้อนมากกว่า ทั้งทางด้านการเมืองและผลประโยชน์ที่จะได้รับจากแหล่งปิโตรเลียม ซึ่งยังคงเชื่อกันว่ามีปริมาณก๊าซธรรมชาติคิดเป็นมูลค่า 3.5 ล้านล้านบาท และน้ำมันดิบมูลค่า 1.5 ล้านล้านบาท

พื้นที่ทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชา

ปัญหาการอ้างสิทธิเหนือไหล่ทวีปทับซ้อนกันระหว่างไทยกับกัมพูชา เกิดจากหลักกฎหมายระหว่างประเทศ 2 ฉบับคือ อนุสัญญาเจนีวาปี 1958 กับอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลปี 1982 ที่ได้บัญญัติเขตอำนาจของรัฐชายฝั่งเหนือไหล่ทวีป ด้วยการกำหนดให้รัฐชายฝั่งมีสิทธิอธิปไตยเหนือทรัพยากรธรรมชาติบนและใต้ไหล่ทวีป

โดยสิทธินั้นรัฐชายฝั่งสามารถจะใช้ประโยชน์เอง หรือจะให้สัมปทานแก่บุคคลใดเข้าไปสำรวจและแสวงหาประโยชน์ก็ได้ โดยกัมพูชาได้ประกาศเขตไหล่ทวีปของตนเองครั้งแรกในเดือนกุมภาพันธ์ 2513 และอีกครั้งหนึ่งในเดือนกรกฎาคม 2515

ด้วยการอาศัยหลักเขตแดนทางบกหลักที่ 73 เป็นจุดตั้งต้น จากนั้นลากเส้นตรงไปทางตะวันตกค่อนลงไปทางใต้เล็กน้อยผ่าน “เกาะกูด” ไปถึงประมาณกลางอ่าวไทยแล้วหักลงใต้เกือบสุดอ่าวไทย แล้วหักขึ้นไปทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือโอบล้อมเกาะภูกว๊อก แล้วไปบรรจบเส้นเขตแดนกัมพูชา-เวียดนาม

ขณะที่ประเทศไทยเอง หลังจากที่เห็นกัมพูชาประกาศเขตไหล่ทวีปผ่านเกาะกูด ก็ประกาศเขตไหล่ทวีปของตัวเองบ้าง โดยประกาศในเดือนพฤษภาคม 2516 หรือหลังจากที่กัมพูชาประกาศ 1 ปี โดยไทยอาศัยหลักเขตทางบกหลักที่ 73 เป็นจุดตั้งต้นเหมือนกัน โดยลากเส้นจากจุดที่ 1 ที่ละติจูด 11 องศา 39 ลิปดาเหนือ และลองจิจูดที่ 101 องศา 55 ลิปดาตะวันออก ไปยังจุดที่สองที่ละติจูด 9 องศา 48.5 ลิปดาเหนือ และลองจิจูดที่ 101 องศา 46.5 ลิปดาตะวันออก ซึ่งหมายความว่าเส้นเขตไหล่ทวีปของไทยจะเริ่มจากบริเวณระหว่างเกาะกูดกับเกาะกง (ของกัมพูชา) แล้วลากเป็นเส้นตรงไปทางทิศตะวันตกเฉียงใต้ แล้วหักลงใต้ค่อนไปทางตะวันออกเล็กน้อย ตามแนวเส้นเขตแดนระหว่างกัมพูชากับเวียดนาม แล้วเฉียงใต้ไปบรรจบกับเส้นเขตแดนไทย-มาเลเซีย

โดยฝ่ายไทยอ้างว่าการลากเส้นเขตไหล่ทวีปนั้น อ้างอิงจากอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลปี 2525 ซึ่งแม้จะประกาศใช้ภายหลังการอ้างสิทธิเหนือไหล่ทวีปของทั้ง 2 ประเทศก็ตาม

ผลจากการอ้างสิทธิเหนือไหล่ทวีปของทั้ง 2 ประเทศจึงทำให้เกิดพื้นที่ทับซ้อนระหว่างไทยกับกัมพูชาถึง 26,000 ตารางกิโลเมตร ซึ่งแน่นอนว่าจะต้องเกิดพื้นที่ทับซ้อนอยู่แล้ว เมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงที่ว่า อ่าวไทยนั้นมีความกว้างมากที่สุดเพียง 206 ไมล์ทะเล แต่อนุสัญญาสหประชาชาติอนุญาตให้ประเทศชายฝั่งอ้างเขตเศรษฐกิจจำเพาะและไหล่ทวีปไปได้ถึง 200 ไมล์ทะเลจากเส้นฐาน ดังนั้น ไม่ว่าไทยและกัมพูชาจะใช้หลักการใดในการประกาศเขตเหนือไหล่ทวีปก็จะต้องทับซ้อนกันอยู่ดี เพียงแต่ว่าทั้งการประกาศเขตไหล่ทวีปของทั้ง 2 ประเทศในปี 2515 กับ 2516 นั้นถือเป็นการประกาศอ้างสิทธิฝ่ายเดียว ไม่มีผลในทางกฎหมายระหว่างประเทศที่จะผูกพันทั้งไทยและกัมพูชา

ลากเส้นอ้างสิทธิคลุมแหล่งก๊าซปิโตรเลียม

ประเทศไทยและกัมพูชาได้มีการเจรจาเรื่องเขตแดนทางทะเลมาตั้งแต่ปี 2513 แต่ไม่สามารถทำความตกลงกันได้ ไม่ว่าจะอ้างหลักกฎหมายข้อใดก็ตาม ประกอบกับกัมพูชาเองก็ยังไม่ได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลปี 1982 ด้วย จนเป็นที่มาของต่างฝ่ายต่างลากเส้นเขตไหล่ทวีประหว่างปี 2515-2516 กันขึ้นมาเอง ท่ามกลางข้อข้องใจของฝ่ายไทยที่ว่า ทำไมเส้นเขตไหล่ทวีปของกัมพูชาถึงจะต้องลากเส้นตรงจากหลักเขตทางบกที่ 73 ผ่านเกาะกูดของประเทศไทยไปจนกระทั่งถึงประมาณกลางอ่าวไทย

ในประเด็นนี้หากพิจารณาจากแหล่งปิโตรเลียมแปลงที่ B10-B11 ในปี 2511 ซึ่งรัฐบาลไทยเคยให้สัมปทานกับบริษัท Chevron Thailand E&P (สัดส่วนผู้ดำเนินการพัฒนา 60%) และพันธมิตร บริษัท Mitsui Oil Exploration สัดส่วน 40% กับบางส่วนของแปลงที่ B12-B13 บริษัท Chevron Thailand E&P สัดส่วน 80% กับ Mitsui Oil Exploration สัดส่วน 20% กับแปลงที่ G9/43 และ B14 บริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม ก็จะพบว่าแปลงสัมปทานปิโตรเลียมเหล่านี้ครอบคลุม “แหล่งก๊าซเอราวัณบงกช” ซึ่งปัจจุบัน ปตท.สผ.ได้รับสิทธิเป็นผู้ผลิตและพัฒนาหลัก

ดังนั้น ถ้าบริเวณดังกล่าวมีปริมาณก๊าซธรรมชาติเพียงพอที่จะผลิตเชิงพาณิชย์แล้ว “พื้นที่ข้างเคียง” ซึ่งก็คือพื้นที่ทับซ้อน OCA ระหว่างไทยและกัมพูชาที่ทั้ง 2 ประเทศอ้างสิทธิกันอยู่ (กัมพูชาให้สัมปทานบริษัท Conoco phillip) ก็ย่อมที่จะมีแหล่งก๊าซธรรมชาติและปิโตรเลียมอยู่ด้วยเช่นกัน โดยการสำรวจทางธรณีวิทยาของ USGS ในเดือนมิถุนายน 2553 ได้แสดงแอ่ง (Basin) ที่มีการสะสมตัวของน้ำมันและก๊าซในอ่าวไทยมี 3 แอ่งคือ Thai Cenozoic Basin อยู่ด้านเหนือสุดของอ่าวไทย แอ่ง Thai Basin อยู่ด้านตะวันตกของอ่าวไทย มีแอ่งปัตตานีเป็นแอ่งย่อย และแอ่ง Mala Basin อยู่ทางด้านใต้ของอ่าวไทย ซึ่งก็คือพื้นที่ทับซ้อนไทย-กัมพูชาทั้งหมด จึงเป็นที่มาว่าทำไมกัมพูชาต้องลากเส้นเขตไหล่ทวีปปี 2515 เจาะจงผ่านเกาะกูด ขึ้นมาถึงกลางอ่าวไทย ก็เพื่อต้องการพื้นที่ข้างเคียงบริวณแหล่งก๊าซเอราวัณ ขณะที่ไทยเองก็ลากเส้นไหล่ทวีปปี 2516 คลุมพื้นที่ข้างเคียงบริเวณแหล่งก๊าซเอราวัณทั้งหมดอยู่แล้ว

การเจรจาที่ไม่อาจแบ่งแยกกันได้

ในเมื่อต่างฝ่ายต่างอ้างสิทธิครอบคลุมพื้นที่ที่คาดว่าจะมีแหล่งก๊าซ-ปิโตรเลียมปริมาณมหาศาล จากการประมาณการของบริษัท Chevron สหรัฐในปี 2548 คาดการณ์ว่าพื้นที่ทับซ้อน OCA ทั้งหมด 26,000 ตารางกิโลเมตรจะมีก๊าซธรรมชาติคิดเป็นมูลค่า 3.5 ล้านล้านบาท น้ำมันดิบมูลค่า 1.5 ล้านล้านบาท ทำให้ทั้ง 2 ประเทศตัดสินใจทำบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาต่างอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกันเมื่อปี 2544 ซึ่งจะเรียกว่า MOU 2544 ซึ่งจัดทำข้อตกลงชั่วคราวที่สามารถปฏิบัติได้ (Provisional Arrangement of a Practical Nature) ในระหว่างที่ทั้ง 2 ประเทศยังไม่สามารถบรรลุความตกลงกำหนดเขตทางทะเลระหว่างกันได้

โดย MOU 44 ได้กำหนดการเจรจาเขตทางทะเลในพื้นที่ทับซ้อนอ้างสิทธิ OCA แบ่งเป็น 2 พื้นที่คือ พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนส่วนบนเหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ มีพื้นที่ประมาณ 10,000 ตารางกิโลเมตร กับพื้นที่ทับซ้อนส่วนล่างที่อยู่ใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือ มีพื้นที่ประมาณ 16,000 ตารางกิโลเมตร ซึ่งจะเรียกว่าพื้นที่พัฒนาร่วมทรัพยากรปิโตรเลียม โดยทั้งพื้นที่ทับซ้อนส่วนบนและส่วนล่างนั้นใน MOU 44 กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า จะต้องตกลงกันในลักษณะที่ไม่อาจแบ่งแยกได้ (Indivisible)

นั่นหมายความว่า ทั้งไทยและกัมพูชาไม่สามารถที่จะ “แยกการเจรจา” เพื่อกำหนดผลประโยชน์เฉพาะพื้นที่เหนือและใต้เส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งได้ แต่จะต้องเจรจาเพื่อทำความตกลงไปพร้อม ๆ กัน โดยท่าทีที่ผ่านมาในการเจรจา คณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค (JTC) ซึ่งเป็นกลไกการเจรจาภายใต้ MOU 44 ทั้ง 2 ครั้งในปี 2544 กับปี 2545 และการประชุมคณะอนุกรรมการร่วมด้านเทคนิคอีกหลายครั้ง ทางฝ่ายกัมพูชาได้แสดงท่าทีอย่างชัดเจนที่ว่า ต้องการที่จะเจรจาเฉพาะพื้นที่ทับซ้อนส่วนล่างที่อยู่ใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือ หรือที่เรียกกันว่าพื้นที่พัฒนาร่วมทรัพยากรปิโตรเลียม 16,000 ตารางกิโลเมตรเท่านั้น และไม่ต้องการหารือในเรื่องเขตแดนทางทะเลระหว่างไทยกับกัมพูชา ซึ่งหมายรวมถึงปัญหาในการลากเส้นเขตไหล่ทวีปผ่านเกาะกูด ไปกลางอ่าวไทยในพื้นที่เหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ หรือพื้นที่ทับซ้อนส่วนบน ซึ่งมีพื้นที่ประมาณ 10,000 ตารางกิโลเมตร

ในขณะที่ฝ่ายไทยเองได้แจ้งกับฝ่ายกัมพูชาระหว่างการเจรจาไปแล้วว่า ฝ่ายไทยไม่สามารถ “ยอมรับ” เส้นเขตแดนทางทะเลที่กัมพูชาลากผ่านเกาะกูด ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของไทยได้ และการลากเส้นผ่านเกาะกูดก็ไม่เป็นไปตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศอีกด้วย โดยเกาะกูดได้ถูกระบุไว้ในหนังสือสัญญาระหว่างสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินสยามกับเพรซิเดนต์แห่งรีพับลิกฝรั่งเศส ร.ศ. 125 (1907) ที่ว่า “เขตแดนระหว่างกรุงสยามกับอินโดจีนของฝรั่งเศส (ในปัจจุบันกัมพูชาเป็นผู้สืบสิทธิ) นั้น ตั้งแต่ชายฝั่งทะเลที่ตรงข้ามยอดเขาที่สูงที่สุดของเกาะกูดเป็นหลักแล้ว ตั้งแต่นี้ต่อไปทางด้านตะวันออกเฉียงเหนือถึงสันเขาพนมกระวานแล”

จึงเป็นที่ชัดเจนว่า “เกาะกูด” อยู่ในเขตประเทศไทยถือเป็นหลักฐานสำคัญที่ยืนยันกรรมสิทธิ์เหนือเกาะกูด ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันที่ประเทศไทยใช้อำนาจอธิปไตยเหนือเกาะกูด 100% โดยที่ไม่สามารถปฏิเสธได้

ข้อดีของ MOU 44

สำหรับประเด็นที่จะกลายเป็นปัญหาต่อไป หากการเจรจาภายใต้ MOU 44 ยังดำเนินต่อไป ก็คือข้อสงสัยที่ว่า การเจรจากำหนดให้พื้นที่ทับซ้อนส่วนบนเหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ ประมาณ 10,000 ตารางกิโลเมตรที่ฝ่ายกัมพูชาไม่อยากจะเจรจากำหนดเขตแดนทางทะเล ด้วยการลากเส้นอ้างสิทธิไหล่ทวีปปี 2515 มีผลทำให้เส้นเขตไหล่ทวีปอ้างสิทธิขยายกว้างออกไปเพื่อคลุมถึงพื้นที่แหล่งปิโตรเลียมตอนล่างนั้น “ให้เจรจาตกลงเฉพาะเรื่องเขตแดนทางทะเล” ส่วนการเจรจาพื้นที่ทับซ้อนส่วนล่างที่ต่ำกว่าเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ ประมาณ 16,000 ตารางกิโลเมตร ได้ตกลงที่จะเจรจาเพื่อพัฒนาร่วมทรัพยากรปิโตรเลียมกันอย่างเดียว

ปัญหาจึงมาตกอยู่ที่ตัว MOU 44 ที่เขียนไว้อย่างชัดเจน ที่ว่าจะต้องตกลงกันในลักษณะที่ไม่อาจแบ่งแยกการเจรจากันได้ (Indivisible Package) หรือจะตกลงแบ่งผลประโยชน์กันเฉพาะพื้นที่พัฒนาร่วม 16,000 กิโลเมตร โดยที่จะละเลยปัญหาเส้นเขตแดนทางทะเลไหล่ทวีปตอนบนในพื้นที่ 10,000 ตารางกิโลเมตรเพียงอย่างเดียวก็ไม่ได้ แต่ต้องตกลงไปพร้อม ๆ กัน ตรงนี้อาจจะตอบคำถามถึงข้อดีของการการเจรจาภายใต้ MOU 44 ที่เหมาะสมกับสถานการณ์ในปัจจุบัน แต่ควรที่จะต้องเจรจาเพื่อหาข้อตกลงทั้ง 2 พื้นที่ทับซ้อนกันให้ได้โดยเร็ว

เพราะการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมใด ๆ อาจจะต้องใช้เวลามากกว่า 10 ปี จึงจะนำก๊าซธรรมชาติหรือน้ำมันขึ้นมาใช้ได้ ท่ามกลางต้นทุนการขุดเจาะ สำรวจ และพัฒนาแหล่งที่จะต้องใช้เงินอีกจำนวนมหาศาลกับสถานการณ์โลกที่เปลี่ยนแปลงภูมิรัฐศาสตร์ไปโดยตลอด