ล้มกระดาน ส.ส.ร. รื้อรัฐธรรมนูญ วุฒิสภา ส่งศาลตีความ “แก้รายมาตรา”

ในช่วงที่นักเลือกตั้งแห่งสภาผู้ทรงเกียรติกำลังชุลมุน-โหมโรงญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา

อีกหนึ่งวาระที่ดูเหมือนเงียบ แต่ไม่เงียบ คือ เกมแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำลังขับเคลื่อนกันอยู่ในรัฐสภา

เมื่อคณะกรรมาธิการ (กมธ.) พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่… พ.ศ. … ที่มี วิรัช รัตนเศรษฐ ส.ส.บัญชีรายชื่อพรรคพลังประชารัฐ และประธานวิปรัฐบาล ได้บทสรุปแล้วหลายวาระ

เคาะ ส.ส.ร. 200 คน

อาทิ การได้มาของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) เพื่อขึ้นโครงร่างรัฐธรรมนูญใหม่ มี ส.ส.ร.จำนวน 200 คนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั่วประเทศ ใช้ “เขตจังหวัด” เป็น “เขตเลือกตั้ง”

เบื้องต้น คาดว่าจะคำนวณจำนวน ส.ส.ร.ที่แต่ละจังหวัด “พึงมี” ตามหลักฐานการทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนการเลือกตั้ง ส.ส.ร.เฉลี่ยด้วยจำนวน ส.ส.ร. 200 คน จำนวนที่ได้รับให้ถือว่าเป็นจำนวนราษฎรต่อ ส.ส.ร. 1 คน ดังนั้น จำนวน ส.ส.ร.แต่ละจังหวัดจะมีจำนวนไม่เท่ากัน

กำหนดวันร่าง 240 วัน

ระยะเวลาในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของ ส.ส.ร. จำนวน 240 วัน ยึดตามร่างแก้ไขฉบับของพรรคร่วมรัฐบาล จากเดิมในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของฝ่ายค้าน กำหนดให้มีเวลาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ 120 วัน

ใช้ 500 เสียงชี้ขาดแก้ รธน.

มาตรา 256 ว่าด้วยมติของสมาชิกรัฐสภา ในชั้นรับหลักการแก้รัฐธรรมนูญ วาระที่ 1 และการลงมติในวาระที่ 3 ให้ใช้เสียง 2 ใน 3 คือ 500 เสียงขึ้นไป ซึ่งทำให้เสียงของ ส.ว.มีส่วนชี้ขาดในวาระรับหลักการ และลงมติวาระ 3 อีกครั้ง

แต่ไม่จำเป็นต้องมีเสียง ส.ว. 1 ใน 3 หรือ 84 เสียงของ ส.ว.มาเป็นเงื่อนไขในการลงมติเหมือนรัฐธรรมนูญ 2560

ดังนั้น เกมแก้รัฐธรรมนูญในห้องประชุม กมธ.กำลังใกล้จบ ก่อนนำเข้าสู่วาระ 2 แปรญัตติเป็นรายมาตรา ในช่วง 24-25 กุมภาพันธ์

ตามไทม์ไลน์ หลังจากจบวาระ 2 จะต้องทิ้งไว้ 15 วัน โดยรัฐสภาจะเปิดการประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญ เพื่อถกเรื่องแก้รัฐธรรมนูญ ในวันที่ 15-16 หรือเป็นวันที่ 24 มีนาคม เพื่อโหวตวาระ 3

ลุ้นโหวตส่งศาล รธน.

ทว่า ก่อนจะถึงวันนั้น มีคิวแทรกที่ต้องติดตามคือ ในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ ในการประชุมรัฐสภา จะมีวาระ “ชี้ขาด” เกมแก้รัฐธรรมนูญครั้งสำคัญ

คือกรณีที่ นายไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ส.บัญชีรายชื่อ พลังประชารัฐ และ นายสมชาย แสวงการ ส.ว. เป็นผู้เสนอ ให้รัฐสภามีมติขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 (2)

เป็น “ปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภา กรณีร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านในการตั้ง ส.ส.ร. มายกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่”

เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้กำหนดให้เขียนรัฐธรรมนูญทั้งฉบับใหม่ได้เหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวฉบับ 2557

“มีเพียงแต่เฉพาะบัญญัติในรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ให้รัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเท่านั้น ดังนั้น การกระทำใด ๆ เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น เป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ การกระทำดังกล่าวเป็นอันใช้บังคับมิได้”

“การพิจารณาและวินิจฉัยว่า รัฐสภาไม่มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย”

3 ทาง แก้ทั้งฉบับ-รายมาตรา

“ไพบูลย์” เพลย์เมกเกอร์คนสำคัญในฝ่ายนิติบัญญัติของรัฐบาล ผู้ยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เชื่อว่าหากรัฐสภาลงมติส่งญัตติให้ศาลตีความ จะมีผลออกมาใน 3 ทาง คือ 1.ศาลให้แก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับได้ แต่ต้องทำประชามติถามประชาชนก่อน 2.ทำได้ เพราะเมื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับต้องนำไปทำประชามติถามความเห็นประชาชนอีกครั้ง

และ 3.ทำไม่ได้เด็ดขาด เพราะรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กำหนดให้ทำได้เพียงแก้ไขเพิ่มเติม คือ แก้เป็นรายมาตราเท่านั้น ไม่ใช่ร่างใหม่ทั้งฉบับ

“ถ้าศาลรัฐธรรมนูญบอกว่า ให้แก้ทั้งฉบับโดยมี ส.ส.ร.ได้ก็ทำไป แต่ถ้าศาลวินิจฉัยว่าทำไม่ได้ กมธ.ก็ต้องตั้ง กมธ.รัฐสภา ส.ส.และ ส.ว. 45 คน มายกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ทำหน้าที่แทน ส.ส.ร. ถ้ามีความเห็นร่วมกันของ กมธ.ก็เสนอโดยสมาชิกเข้าชื่อกันตามมาตรา 256 จะผ่านการพิจารณาด้วยดี 
มีการพิจารณาเป็นรายมาตรา อาจจะมีมาตรา 50-70 มาตรา”

เขาอธิบายความคิดว่า หากแก้รัฐธรรมนูญโดย ส.ส.ร.ก็ยุ่งเพราะต้อง เกิดประเด็นโต้แย้งในสภา และนอกสภา

และทำไมต้องคิดว่า ส.ส.ร.มีศักดิ์ศรีมากกว่า ส.ส.และ ส.ว.ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ทั้งที่ ส.ส.และ ส.ว. 500 คน
สามารถทำได้ และยังเร็วกว่า ไม่ต้องเสียเงินเป็นหมื่นล้านเพื่อเลือกตั้ง ส.ส.ร. แต่ไม่ใช่ว่าจะไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ สุดท้ายเรื่องรัฐธรรมนูญก็ต้องไปส่งศาลรัฐธรรมนูญอยู่ดี

“เพราะถ้าไม่ส่งศาลรัฐธรรมนูญ มีแนวโน้ม ส.ว.งดออกเสียง ทำให้เสียงไม่ถึง 1 ใน 3 ทำให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญตกไป” ไพบูลย์กล่าวถึงแนวโน้มวันโหวต 9 กุมภาพันธ์

กฤษฎีกาแนะส่งศาลตีความ

อย่างไรก็ตาม ก่อนถึงวันโหวต 9 กุมภาพันธ์ มีร่องรอยว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญ อาจต้องผ่านมือศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาด ตั้งแต่กระบวนการแก้รัฐธรรมนูญเริ่มตั้งไข่

ย้อนความไป เมื่อมีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์ และแนวทางการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่มี “พีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค” ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี สายตรงจากทำเนียบรัฐบาล เป็นประธาน

ได้สรุปปัญหาในรัฐธรรมนูญส่งต่อให้คณะรัฐมนตรี เมื่อช่วงปลายเดือนกันยายน 2563 ก่อนที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) จะส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกา ไปทำความเห็นกระทั่งส่งกลับมาที่เลขาธิการคณะรัฐมนตรี เมื่อ 30 พฤศจิกายน 2563

ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาทำความเห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลให้ยกร่างใหม่ทั้งฉบับจะทำได้หรือไม่ ควรพิจารณาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับที่เกี่ยวข้องคือคำวินิจฉัยที่ 18-22/2555 ที่ระบุการแก้ไขข้อบกพร่องรัฐธรรมนูญ ควรทำเป็นรายมาตรา แต่การยกร่างใหม่ทั้งฉบับ ควรจัดให้ออกเสียงประชามติจากประชาชนก่อน

และคำวินิจฉัยที่ 15-18/2556 ที่ระบุการแก้ไขที่มา ส.ว.ให้มาจากการเลือกตั้งเพียงทางเดียว เป็นการขัดรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มีสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลกัน

แต่ทั้งนี้ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับ เป็นการวินิจฉัยภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2550 แต่การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมปี 2560 มีบทบัญญัติเพิ่มเติมเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญไว้ในหมวด 15 เป็นการเฉพาะ

“ดังนั้น การแก้รัฐธรรมนูญย่อมทำได้ แต่สมควรคำนึงถึงคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับที่วางแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้เป็นบรรทัดฐาน ซึ่งอาจมีการยกเป็นประเด็นส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า เป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือไม่ เนื่องจากมีแนวคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญไว้เป็นบรรทัดฐานแล้ว”

ซึ่งที่ประชุม ครม.มีมติเห็นชอบรายงานของคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อ 12 มกราคม 2564 ที่ผ่านมา ก่อนจะส่งให้สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบรายงานดังกล่าวอีกครั้ง เมื่อ 4 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา

อดีต กรธ.ชี้แก้ทั้งฉบับไม่ได้

อีกด้านหนึ่ง การพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในรัฐสภาก็มีวาระส่งศาลรัฐธรรมนูญเช่นกัน เริ่มต้นในชั้น กมธ.พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่…) พุทธศักราช… ก่อนรับหลักการที่มี “วิรัช รัตนเศรษฐ” เป็นประธาน มีข้อเสนอจาก “ไพบูลย์” และ กมธ.ฝ่าย ส.ว.ให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความ

ก่อนที่รัฐสภาจะลงมติ เห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาล และฝ่ายค้าน แต่คว่ำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับไอลอว์ เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2563

ต่อมา 3 ธันวาคม 2563 ภายหลังที่รัฐสภาการตั้ง กมธ.พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่… พ.ศ. … ที่ประชุม กมธ.ได้เชิญ “อุดม รัฐอมฤต” อดีตกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) มาให้ความเห็น โดย “อุดม” ระบุในที่ประชุมว่า

“ในนามส่วนตัวมิใช่ในนาม กรธ.เห็นว่า บทบัญญัติมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ มุ่งหมายให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราเท่านั้น มิได้มุ่งหมายให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ และมิได้มีบทบัญญัติใดในรัฐธรรมนูญ 2560 ที่กำหนดให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับได้”

“การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีผลเท่ากับเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ รัฐสภาอาจเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาก็ได้”

จากเรื่องราวทั้งหมดจึงขมวดปมมาสู่การนัดลงมติของรัฐสภา ในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ ว่าจะให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ชี้ขาดประเด็นแก้รัฐธรรมนูญได้ทั้งฉบับ หรือเฉพาะรายมาตรา

โดยมี “คำขู่” ว่า ส.ว.อาจ “งดออกเสียง” เพื่อคว่ำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระ 3 เป็นตัวประกัน