2021 จัดระเบียบการค้าโลก ถึงเวลาฟื้นบทบาท ‘ดับเบิลยูทีโอ’

ชีพจรเศรษฐกิจโลก
ไพรัตน์ พงศ์พานิชย์

นักวิชาการด้านการค้าระหว่างประเทศ รวมถึงหน่วยงานทางวิชาการที่เฝ้าจับตาสถานการณ์การค้าอย่าง “โกลบอล เทรด อะเลิร์ต” (จีทีเอ) ตั้งข้อสังเกตว่า ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา นานาประเทศพากันประกาศใช้มาตรการทางการค้าที่เป็นการบิดเบือนการแข่งขันเสรีทางการค้ากันมากขึ้น

กติกา “การค้าโลก” อัมพาต

การเพิ่มขึ้นดังกล่าวเป็นไปอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะเมื่อ “โดนัลด์ ทรัมป์” ก้าวขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา ซึ่งได้ “ท้าทาย” ข้อกำหนดกฎเกณฑ์ขององค์การการค้าโลก (ดับเบิลยูทีโอ) โดยตรง ด้วยการประกาศใช้มาตรการทางการค้าฝ่ายเดียวหลายต่อหลายอย่าง รวมทั้งถึงที่สุดคือการหยิบยกเรื่อง “ความมั่นคงแห่งชาติ” มาเป็นเหตุผลในการประกาศ “สงครามการค้า” กับจีน

นักวิเคราะห์เชื่อว่า มาตรการเชิงกีดกันทางการค้าทั้งหลายเกิดขึ้นจากการที่องค์การการค้าโลก ไม่ประสบความสำเร็จในการเจรจาต่อรอง จนสามารถบรรลุถึงกฎเกณฑ์ใหม่ ๆ เพื่อใช้ต่อต้านนโยบายทางการค้าแบบเลือกปฏิบัติ รวมทั้งการกำหนดกฎเกณฑ์ที่ครอบคลุมการค้าและบริการใหม่ ๆ ทั้งหลายไม่มากก็น้อย

ผลลัพธ์ก็คือ ทำให้ชาติสมาชิกเริ่มละเลยดับเบิลยูทีโอมากขึ้น มุ่งเน้นไปที่การเจรจาเพื่อทำความตกลง “ทวิภาคี” หรืออย่างมากที่สุดก็จับกลุ่มก่อให้เกิดความร่วมมือในระดับภูมิภาคเท่านั้น

ที่ผ่านมา “สหรัฐอเมริกา” คือผู้ที่บั่นทอนบทบาทและความเชื่อมั่นต่อดับเบิลยูทีโอมากที่สุด ภายใต้ข้ออ้างที่ว่า “กลไกระงับข้อพิพาท” (ดีเอสเอ็ม) ผ่านองค์กรระงับข้อพิพาท (ดีเอสบี) ไม่มีประสิทธิภาพ ไม่อาจดำเนินการได้ตามพันธกรณี ปล่อยให้บรรดาเศรษฐกิจเกิดใหม่ทั้งหลายอาศัยข้อบทว่าด้วย “สเปเชียลทรีตเมนต์” และ “ดิฟเฟอเรนเชียลทรีตเมนต์” ดำเนินการได้ตามใจชอบ

การที่รัฐบาลสหรัฐของทรัมป์ สกัดการแต่งตั้งตัวแทนเข้าสู่ “องค์กรอุทธรณ์” ที่เป็นส่วนหนึ่งของกลไกระงับข้อพิพาท ทำให้กลไกนี้กลายเป็นอัมพาตไปโดยสิ้นเชิง

ฟื้นฟูบทบาท “ดับเบิลยูทีโอ”

ความขัดแย้งทางการค้าที่พอกพูน ส่งผลให้ปริมาณการค้าโลกลดลงอย่างเห็นได้ชัด ขณะที่การแพร่ระบาดของโควิด-19 ยิ่งทำให้การทำลายห่วงโซ่ซัพพลายที่เกิดขึ้นสมบูรณ์แบบมากยิ่งขึ้น

นั่นคือเหตุผลที่ศาสตราจารย์ “แบร์นาร์ด โฮคแมน” ผู้อำนวยการแผนกโกลบอล อีโคโนมิกส์ ประจำศูนย์โรเบิร์ต ชูแมนเพื่อการวิจัยก้าวหน้าของสถาบันมหาวิทยาลัยแห่งยุโรป (อียูไอ) นำเสนอไว้ว่า ถึงเวลาแล้วที่ชาติสมาชิกจะช่วยกันฟื้นฟูบทบาทของดับเบิลยูทีโอขึ้นมาใหม่อีกครั้ง

ไม่เพียงเพื่อยับยั้งสภาพเสื่อมทรุดและบิดเบือนในวงการการค้าโลกเท่านั้น แต่ยังเป็นโอกาสในการริเริ่มการเจรจาหารือในประเด็นทางการค้าใหม่ ๆ ที่สำคัญ เพื่อวางแนวปฏิบัติที่ดีและกฎเกณฑ์ใหม่ ๆ ที่ชาติสมาชิกเห็นพ้องต้องกัน ในขอบเขตอย่างอีคอมเมิร์ซ, การอำนวยความสะดวกในการลงทุน, ข้อกำหนดด้านบริการภายในประเทศ และแนวทางการสนับสนุนกิจการเอสเอ็มอีให้ได้ประโยชน์เต็มที่จากการค้า เป็นต้น

โฮคแมนชี้ว่า จุดเริ่มต้องมาจากสหรัฐอเมริกา ชัยชนะในการเลือกตั้งประธานาธิบดีของ “โจ ไบเดน” เอื้อให้เกิดความคาดหวังของการฟื้นฟูบทบาทของดับเบิลยูทีโอให้สูงมากขึ้น ว่าที่ประธานาธิบดีไบเดน เพียงแค่เริ่มต้นจัดการแต่งตั้งตัวแทนเข้าสู่องค์การอุทธรณ์ของดับเบิลยูทีโอ ไม่เพียงทำให้กลไกระงับข้อพิพาททำงานได้อีกครั้งหนึ่งนั้น ยังเป็นการส่งสัญญาณออกไปในวงกว้างไปยังชาติสมาชิกดับเบิลยูทีโออื่น ๆ ให้ตระหนักถึงพันธะต่อดับเบิลยูทีโอ และการปฏิรูปเพื่อฟื้นฟูองค์กรให้มีบทบาทขึ้นมาอีกครั้ง

ข้อเสนอ “การเจรจาแบบกลุ่ม”

ประเด็นที่น่าสนใจมากที่สุดในข้อเสนอของศาสตราจารย์โฮคแมนก็คือ การเสนอให้ใช้หลักการเจรจาแบบกลุ่ม หรือพลูริแลเทอรอล (Plurilateral) ในการเจรจาประเด็นสำคัญ ๆ ทั้งหลาย มาแทนที่การเจรจาแบบพหุภาคีเพื่อสร้าง “ฉันทามติ” ซึ่งไม่เพียงทำได้ยากมากเท่านั้น แต่ประสบการณ์ที่ผ่านมา ยังแสดงให้เห็นว่า “ฉันทามติ” กลับกลายเป็นอุปสรรคสำคัญในการดำเนินการของดับเบิลยูทีโอ

ตัวอย่างที่เห็นกันชัด ๆ ก็คือ การคัดเลือกผู้ที่จะเข้ามาทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยการองค์การการค้าโลกคนใหม่ ซึ่งจนแล้วจนรอด ชาติสมาชิกก็ยังหาฉันทามติไม่ได้นั่นเอง

การเจรจาแบบกลุ่ม เปิดโอกาสให้ชาติสมาชิกเข้าร่วมหรือไม่ก็ได้ ขึ้นอยู่กับความสนใจในประเด็นการค้าที่แต่ละกลุ่มริเริ่มให้มีขึ้น กฎเกณฑ์ข้อบังคับที่เกิดขึ้นภายใต้การเจรจานี้ควรสอดคล้องและเป็นไปตามหลักการของดับเบิลยูทีโอ เพื่อผลในการบังคับใช้ต่อไปในอนาคต

ศาสตราจารย์โฮคแมนระบุว่า “พลูริแลเทอรอล” เอื้อประโยชน์ให้กับสหรัฐอเมริกาเป็นพิเศษ เปิดโอกาสให้เข้าร่วมกลุ่มเจรจาในประเด็นการค้าที่ต้องการได้ ในกลุ่มชาติสมาชิกที่ต้องการเจรจาด้วย เช่น มหาอำนาจทางการค้าขนาดใหญ่ เป็นต้น

ขณะเดียวกัน การเจรจาการค้าแบบกลุ่มภายใต้องค์การการค้าโลกที่มีสหรัฐอเมริกาเข้าร่วมก็สามารถสร้างความเด่นให้กับดับเบิลยูทีโอขึ้นมาอีกครั้ง

หัวข้อหรือวาระของการเจรจาแบบกลุ่ม ศาสตราจารย์โฮคแมนชี้ว่า ควรเป็นหัวข้อใหญ่ ๆ ที่ก่อให้เกิดความตึงเครียดทางการค้าสำคัญ ๆ ที่เกิดขึ้นอยู่ในเวลานี้ ตัวอย่างเช่น กฎใหม่ ๆ ว่าด้วยนโยบายการใช้ภาษีอุดหนุนอุตสาหกรรม, การจัดเก็บภาษีดิจิทัลเซอร์วิส, ข้อกำหนดว่าด้วยความเป็นส่วนตัวของข้อมูล และการใช้นโยบายการค้าเป็นเครื่องมือเพื่อดำเนินความพยายามในการลดกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงมาก เป็นต้น

หนุน “สหรัฐ” ชูธงปฏิรูป

ข้อเสนออีกประการคือ “สหรัฐอเมริกา” ควรริเริ่มและถือว่าการเข้ามามีบทบาทนำในการปรับปรุงระบบและกลไกระงับข้อพิพาทของดับเบิลยูทีโอ เป็นเรื่องที่มีความสำคัญสูงสำหรับฝ่ายบริหารของตน เพราะความสามารถในการแก้ไขวิกฤตและความขัดแย้งทางการค้าเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อการดำรงความหมายและความสำคัญของดับเบิลยูทีโอ

ทั้งยังมีข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปดับเบิลยูทีโออีกบางประการ อาทิ การทำให้สำนักเลขาธิการดับเบิลยูทีโอ ทำงานในเชิงรุกมากขึ้น แทนที่แค่รอรับรายงานจากชาติสมาชิกเท่านั้น เป็นต้น

ศาสตราจารย์โฮคแมนยอมรับว่า การฟื้นฟูและปฏิรูปดับเบิลยูทีโอ จำเป็นต้องพึ่งพา “เจตนารมณ์ทางการเมือง” จากสหรัฐอเมริกาและชาติสมาชิกสูงมาก

อย่างไรก็ตาม ความล้มเหลวในยุทธศาสตร์ของทรัมป์ในการแก้ปัญหาทางการค้าที่ผ่านมา เมื่อบวกกับโอกาสที่จะช่วยให้สหรัฐอเมริกากลับมาเป็นผู้นำในการธำรงรักษาระบบเศรษฐกิจโลกที่เปิดกว้างและยั่งยืน บนพื้นฐานของกฎเกณฑ์ที่ได้รับการยอมรับ

ก็นับเป็นโอกาสที่เย้ายวนไม่น้อยเลยทีเดียว