ดร.เกษรา ที่ปรึกษาผู้ว่าฯ ชัชชาติ ปฏิวัติงบฯ กทม. ในรอบ 50 ปี
สัมภาษณ์พิเศษ
ดร.เกษรา ธัญลักษณ์ภาคย์ อดีตอาจารย์คณะบัญชี จุฬาฯ ในฐานะกรรมการผู้จัดการ บมจ.เสนา ดีเวลลอปเม้นท์ และประธานที่ปรึกษาด้านยุทธศาสตร์และงบประมาณ ที่ปรึกษาผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ให้สัมภาษณ์พิเศษ “ประชาชาติธุรกิจ” ถึงการผลักดัน “งบประมาณฐานศูนย์” ZBB (zero based budgeting) ที่จะใช้ในปี 2567 ถือเป็นการปฏิวัติงบประมาณ กทม.ในรอบ 50 ปี
Q : ZBB คืออะไร
zero based budgeting เป็นการทำงบประมาณที่เกิดขึ้น 40-50 ปีแล้ว แต่เหมาะกับยุคสมัยนี้มาก
คำว่า budget คือการทำแผนใช้จ่ายในแต่ละเรื่อง ถ้าทำแผนงบฯปีหน้า ต้องย้อนมาดูปีนี้แล้วทำแผนใช้จ่ายคล้าย ๆ กัน ยกเว้นมีรายการที่เปลี่ยนแปลงตามยุทธศาสตร์ ZBB คือเริ่มคิดใหม่จากฐานศูนย์ ตัวอย่างงบฯ กทม. 5 ประเภท 1.งบฯบุคลากร 2.งบฯดำเนินงาน 3.งบฯลงทุน 4.งบฯเงินอุดหนุน 5.งบฯรายจ่ายอื่น ๆ
กรณีงบฯบุคลากรจะคล้าย ๆ เดิม แต่งบฯดำเนินงาน ค่าน้ำค่าไฟ ถ้าเราคิดแบบปกติจะออกมาว่าปีที่แล้วค่าน้ำ 100 บาท ปีนี้ตั้งงบฯเพิ่มอีก 5% หรือปีที่แล้วมี 100 คนในเขต ปีนี้เพิ่มเป็น 120 คน ค่าใช้จ่ายจาก 1 ล้านเพิ่มเป็น 1.2 ล้านบาท แสดงว่าคิดจากฐานเดิมคือค่าใช้จ่าย 1 ล้าน แต่ ZBB จะคิดเริ่มต้นใหม่ ลืมคำว่า 1 ล้านไปเลย แล้วหาวิธีใช้น้ำที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น
การคิด zero ของงบฯ จะกระตุ้นให้คุณมีวิธีการอะไรใหม่ๆ โดยใช้เงินเท่าเดิม หรือประสิทธิภาพเท่าเดิม แต่ใช้เงินน้อยลง
งบฯที่นำมาทำ ZBB ได้เลยคืองบฯดำเนินการกับ “งบฯยุทธศาสตร์” ซึ่งงบฯเหล่านี้ตั้งแบบประมาณการได้ 5 ปี งบฯก้อนนี้เกิดก่อนที่ท่านผู้ว่าฯ (ชัชชาติ สิทธิพันธุ์) จะเข้ามา คือเราจะเอา 216 นโยบายมาใส่ในยุทธศาสตร์ใหม่ โดยจะใช้ zero based กับยุทธศาสตร์เดิม
Q : จะเกิดอะไรขึ้นกับ กทม. เมื่อใช้ ZBB
1.งบฯดำเนินการจะมีประสิทธิภาพดีขึ้น หรือใช้งบฯน้อยลง 2.ยุทธศาสตร์ที่จะทำ ต้องตอบได้ว่า คน กทม. ได้อะไร เมืองน่าอยู่เป็นยังไง value เป็นคีย์เวิร์ด ต้องมีเครื่องหมายคำถาม ถ้าเราใช้ ZBB ถูกต้องตรงจุด งบประมาณจะตอบสนองให้กรุงเทพฯ เป็นเมืองที่น่าอยู่ขึ้น นี่คือสิ่งที่คาดหวัง
Q : ประเมินประสิทธิภาพงบฯรายโครงการ
จริง ๆ แล้วอาจไม่ต้องครบทุกข้อ เพราะงบประมาณละเอียด ตาม logic เรื่องไหน ถ้าคิดใหม่แล้วเกิดประโยชน์ก็โอเค เราให้เกียรติคนทำมาก เพราะเขารู้ดีกว่าเรา ทำอยู่ทุกวัน เรื่องไหนงบฯซีโร่จะมีประโยชน์
แต่ว่างบฯตามยุทธศาสตร์เราต้องกล้าตัด เช่น คอร์สสอนจัดดอกไม้ต้องเรียน 3 ปี ปรากฏว่า 2 ปีแรกสอนไปแล้ว คนมาเรียนแค่ 2 คน เคสนี้ตัดเลยเพราะคนเรียนน้อยเกิน เป็น sunk cost ในทางเศรษฐศาสตร์ถือเป็นรายจ่ายที่ไม่มีประสิทธิภาพ
ที่บอกทุกคนเสมอว่า แพงที่สุดไม่ใช่เงินนะ แต่คือเวลา เราสามารถหาเงินเพิ่มได้ แต่ซื้อเวลาเพิ่มไม่ได้ ไม่ได้บอกว่าพนักงาน กทม.ต้องทำงาน 24 ชั่วโมงใน 7 วัน ทุกคนควรได้พักผ่อนที่เพียงพอ โดยจะทำงานเหมือนเดิมแต่ได้ประโยชน์มากขึ้น
Q : ปรับใช้กับปีงบฯ 2566
ตอนเข้ามางบประมาณปี 2566 เพิ่งผ่านสภา กทม. เป็นงบฯที่จัดตั้งโดยผู้บริหาร กทม.ชุดที่แล้ว เราเแค่เอางบฯเดิมมาเขย่าก่อนเข้าสภา งบฯที่เราจะทำจริงจังคืองบประมาณปี 2567 ที่ต้องทำยุทธศาสตร์ไว้ก่อน ไม่เชิงใหม่แต่ปรับให้เหมาะสมครอบคลุมสิ่งที่ตั้งใจจะทำ คำว่ายุทธศาสตร์ที่ 2 ไม่ควรมี ควรเป็นเรื่องเดียวกัน แต่ต้องจัดลำดับเรื่องไหนทำก่อนทำหลัง
สิ่งที่ควบคู่กับ ZBB คือ OKR (objective & key results) แทนที่จะคิดว่า แต่ละงานทำได้กี่ชิ้น กี่ชั่วโมง คิดแบบตัวชี้วัด KPI-key performance indicator ก็เปลี่ยนมาคิดเป็น “ผลลัพธ์” คืออะไร ถ้าผลของงานไม่ตอบโจทย์เมืองน่าอยู่ ไม่ต้องทำก็ได้ เวลาเทรนนิ่งเรื่องนี้ ต้องเทรนให้กับคนทำงบฯและคนทำงานจริง ๆ ที่ผ่านมาทำเทรนนิ่งคอร์สไปแล้วกับสำนักแผน สำนักงานเขต
ไทม์ไลน์ปีงบประมาณ 2567 เราจะเริ่มวัดผลด้วย OKR โดยเริ่มในงบประมาณบางประเภท ส่วนปี 2568 เราจะทำงบประมาณด้วย ZBB ทั้งหมด
Q : จะทบทวนงบฯตามยุทธศาสตร์
การคิด ZBB ทำเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดเหตุการณ์นั้น ขอใช้คำพูดนี้ เราไม่ควรจะรักสิ่งที่เราคิดมากเกินไป มันต่างกัน คำว่า conviction กับ offset สิ่งที่เราคิดถูก conviction การยึดมั่นกับสิ่งที่ตัวเองคิด
ซึ่ง ZBB ถ้าไม่มี conviction อะไรจะเกิดขึ้น จะมีคำถามว่า ดีจริงไหม จริงเหรอ ไม่ดีเหรอ ไม่คุ้มเหรอ งั้นเลิกก็แล้วกัน แต่ถ้ามี conviction จะบอกว่าไม่ ฉันไม่เลิก
ก่อนที่จะใช้ ZBB ต้องดูงบฯ กทม. งบฯเขต งบฯสำนัก เพื่อ make sure กับตัวเองทำได้ใช่ไหม เราทำแล้วถึงกล้าพูด OKR ก็ทำมาแล้ว ถ้าไม่เคยทำ คงจะไม่กล้า เราไม่ใช่คนที่เคยอยู่ กทม.มาก่อน
แต่การที่เราทำ 1 นโยบาย เช่น คอร์สจัดดอกไม้ คิดว่ามูลค่าเพิ่มจัดดอกไม้สวยนักท่องเที่ยวชอบ มาซื้อมาช็อป แต่ทำไปทำมานักท่องเที่ยวก็ไม่ได้ซื้อ นั่นคือเราเสียเวลาเรียนกับสิ่งที่เราคิดว่าดี แต่จริง ๆ ไม่ดี
การไม่หลงรักสิ่งที่ตัวเองคิดมากเกินไปเป็นสิ่งสำคัญ เวลาทำ เราจะเห็น information set ชุดหนึ่ง แม้เราเป็นคนเปิดกว้าง คุณแก้ได้นะ
แต่บางทีข้อมูลไม่เท่ากัน ประชาชนอาจเห็นข้อมูลเยอะกว่า เราในฐานะคนทำงานเห็นแค่มุมเดียว
ดังนั้น การกล้าเปลี่ยนยังไม่พอ ต้องกล้าฟัง ต้องทำให้เราได้ยิน สิ่งที่ยังไม่ได้ยิน บางคนยึดติดเรื่องเดิม ๆ เป็นเพราะชุดข้อมูลไม่เท่ากัน ทำให้ความคิดเห็นไม่ตรงกัน
Q : คนกรุงเป็นล้านคนจะใช้อะไรในการฟัง
เราเปิดวิธีการฟังที่ง่ายสุดคือ แอป Traffy Fondue ด่าได้ทุกเรื่อง ไม่ใช่แค่ท่อแตก ด่ากระทั่งแบบคิดว่า ใครทุจริตก็ได้ คิดว่านโยบายที่พูดไป ดีไม่ดีก็พูดได้ เป็นการเปิดเผยผ่านโลกออนไลน์ โลกจะใหญ่ขึ้นด้วยตัวมันเอง
ทั้งผู้บริหาร กทม. คนที่ทำงานกับ กทม. จะรู้ข้อมูลอยู่แล้ว แต่ถ้าเป็นคนกรุงจริง ๆ จะเห็นมากกว่า วันนี้เรามีข้อมูลมาจากฝั่งผู้ใช้บริการ เป็นนโยบายหลักที่จะดึงประชาชนให้มีส่วนร่วม ขณะเดียวกันเราก็อธิบายสิ่งที่เราคิด เป็นการ exchange information ทำให้ทุกฝ่ายได้ข้อมูลเท่า ๆ กัน
Q : 50 เขตเล็กใหญ่ไม่เท่ากัน
แต่ละเขตมี context ตัวเอง ZBB ไม่ได้เกี่ยวข้อง แต่ ZBB คือการคิดว่า เราใช้งบประมาณกับสิ่งที่ดีที่สุดที่ต้องใช้แล้วหรือยัง อะไรที่เราจำเป็นต้องใช้ อย่าลืมเซตซีโร่ ผอ.เขตจะรู้อยู่แล้วว่า อะไรเหมาะสมกับเขตของตัวเอง
เราต้องเลือกวิธีการที่เหมาะสม ทั้งเรื่องการใช้เงิน เวลาที่สูญไป และผลลัพธ์ที่ได้
ถ้าบอกว่าคิดทำไม ในเมื่อใช้เงินเท่าเดิม ผลลัพธ์แบบเดิม อย่างนี้ไม่ zero แล้ว แสดงว่า อาจมีวิธีดีกว่านี้ แต่เราไม่ได้คิดเลย