เมื่อประเทศไทยเข้าสู่ “สังคมสูงวัย” เสี่ยงต่อภาระการคลังแค่ไหน ?

คอลัมน์ : นอกรอบ
ผู้เขียน : ศูนย์วิจัยกสิกรไทย

ปัจจุบันประเทศไทยมีประชากรสูงอายุราว 13 ล้านคน และเพิ่มขึ้นต่อเนื่องทุกปี ซึ่งถือเป็นความเสี่ยง ต่อภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้นในการดูแลผู้สูงวัยในด้านต่าง ๆ และมีแนวโน้มรุนแรงขึ้นอีกตามการเร่งตัวของโครงสร้างสังคมสูงวัย

โดยภาครัฐมีรายรับผ่านการจัดเก็บภาษีต่าง ๆ เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่ม ขณะเดียวกันรัฐก็มีรายจ่ายในการจัดสรรสวัสดิการต่าง ๆ รวมถึงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของประชาชน

โจทย์ใหญ่คือรัฐจำเป็นต้องหาวิธีสร้าง “รายรับ” ให้ทันกับ “รายจ่าย” ที่เพิ่มขึ้นอย่างไร เพื่อสร้างเสถียรภาพทางการคลังอย่างยั่งยืนในระยะยาว

ขณะที่โครงสร้างสังคมสูงวัยของไทยอาจทำให้สถานภาพทางการคลังของรัฐเผชิญความเสี่ยงทั้ง “รายรับ” จากการเก็บภาษีได้ที่น้อยลงตามประชากรวัยแรงงานที่ลดลงในระยะข้างหน้า สวนทางกับ “รายจ่าย” ที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น

โดยเฉพาะรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุ ทั้งเงินที่ต้องจ่ายให้หลังเกษียณ รวมถึงค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพ สะท้อนจากงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐด้านสวัสดิการต่าง ๆ ที่เพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ย 6% ต่อปี (CAGR 2014-2024)

สังคมสูงวัยจะกระทบต่อภาระทางการคลังของภาครัฐระยะข้างหน้าใน 3 ส่วนหลัก ๆ ดังนี้

เบี้ยยังชีพคนชราแตะ 1.6 แสนล้านต่อปี

1.รายจ่ายสวัสดิการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามจำนวนประชากรสูงวัย และอัตราการจ่ายเบี้ยที่เพิ่มขึ้น ขณะที่ภาครัฐมีนโยบายปรับรูปแบบการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเพื่อให้มีรายได้เพียงพอในการดำรงชีพมากขึ้น โดยยกเลิกการจ่ายแบบขั้นบันไดมาเป็นจ่าย 1,000 บาทเท่ากันทุกช่วงวัย ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากคณะอนุกรรมการขับเคลื่อนสวัสดิการโดยรัฐ และอยู่ระหว่างรอเสนอ ครม.เพื่อพิจารณา ส่งผลให้งบประมาณรายจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุคาดว่าจะยังคงเพิ่มสูงขึ้น

จากในปี 2024 รัฐได้จัดสรรงบประมาณจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุไว้ราว 9.3 หมื่นล้านบาท เพิ่มขึ้น 6% จากปีก่อนที่อยู่ที่ 8.8 หมื่นล้านบาท และคาดว่าในปี 2029 ที่ไทยเข้าสู่สังคมสูงวัยขั้นสุดยอด รายจ่ายส่วนนี้อาจไม่ต่ำกว่า 1.6 แสนล้านบาทต่อปี ขณะที่จำนวนผู้สูงวัยก็จะเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ระดับ 18.6 ล้านคน

2.รายจ่ายสวัสดิการด้านสุขภาพมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 4% (CAGR 2014-2024) ซึ่งปี 2014 ภาครัฐมีงบประมาณส่วนนี้อยู่ที่ 2.4 แสนล้านบาท และปรับเพิ่มมาอยู่ที่ 3.5 แสนล้านบาท ในปี 2024 โดยส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายของกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตรทอง) อยู่ที่ราว 2.2 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 62%

และคาดว่าจะเพิ่มขึ้นอีกตามการดูแลรักษาพยาบาลที่มีมากขึ้น โดยเฉพาะกลุ่มผู้สูงอายุที่เสี่ยงต่อการเจ็บป่วย ประกอบกับปัจจุบันประชาชนยังสามารถยื่นใช้สิทธิบัตรทองในสถานพยาบาลได้ทุกที่ทั่วประเทศ ทั้งปัญหาฝุ่น PM 2.5 และโรคอุบัติใหม่ ก็อาจทำให้ประชาชนเสี่ยงต่อการเจ็บป่วยได้ง่ายขึ้น

ภาระกองทุนประกันสังคมเพิ่มปีละ 10%

3.กองทุนประกันสังคมที่เป็นสวัสดิการหลักของแรงงานไทยราว 25 ล้านคน อาจไม่เพียงพอและหมดลงในระยะข้างหน้าหากไม่มีการปรับเงื่อนไข

เนื่องจากรายได้ที่เก็บจากกลุ่มคนวัยทำงานในระบบประกันสังคม ไม่ได้เพิ่มขึ้นเร็วเมื่อเทียบกับรายจ่ายรวมของกองทุนประกันสังคมที่เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะเงินที่จ่ายหลังเกษียณและสวัสดิการด้านสุขภาพต่าง ๆ ในช่วงปี 2014-2023 รายจ่ายรวมขยายตัวเฉลี่ย 10% ต่อปี ขณะที่รายรับรวมขยายตัวเฉลี่ยเพียงแค่ 3% ต่อปีเท่านั้น

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่า การดำเนินนโยบายการคลังให้สอดคล้องกับสภาพโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนแปลงไป จะช่วยให้คนที่สามารถพึ่งพาตนเองยามเกษียณมีจำนวนมากขึ้น และกลายเป็นภาระทางการคลังของภาครัฐในระยะยาวน้อยลง ซึ่งแต่ละมาตรการอาจมีกรอบระยะเวลาของการดำเนินการที่แตกต่างกัน

มาตรการระยะสั้น-กลาง

1.ขยายอายุเกษียณ และส่งเสริมการจ้างงานแรงงานสูงอายุ เพื่อให้ผู้สูงอายุที่ยังมีศักยภาพมีโอกาสในการสร้างรายได้เพิ่มขึ้น ปัจจุบันอายุเกษียณเฉลี่ยไทยอยู่ที่ 58 ปี ขณะที่คนไทยมีอายุขัยเฉลี่ยเพิ่มขึ้น แต่อายุเกษียณกลับไม่เปลี่ยนตั้งแต่ปี 1951 ซึ่งการขยายอายุเกษียณเป็นหนึ่งทางเลือกในหลายประเทศที่ประสบปัญหาสังคมสูงวัยเลือกใช้ เช่น ฝรั่งเศสที่ปัจจุบันอายุเกษียณอยู่ที่ 62 ปี และจะปรับเพิ่มเป็น 64 ปี ภายในปี 2032 เป็นต้น

อย่างไรก็ดี หากมีการขยายอายุเกษียณ รัฐต้องคำนึงถึงช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน ควรบอกล่วงหน้าหรือทำแบบค่อยเป็นค่อยไป เพื่อให้ทั้งภาคธุรกิจและแรงงานเตรียมความพร้อมที่ต้องอยู่ในตลาดแรงงานนานขึ้น รวมถึงควรพิจารณาความเหมาะสม/เป็นธรรม โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ใกล้เกษียณ

ขณะเดียวกัน รัฐควรสนับสนุนให้ภาคธุรกิจมีการจ้างงานผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นผ่านการให้สิทธิประโยชน์ที่จูงใจมากกว่าการลดหย่อนภาษีที่ทำอยู่แล้ว เช่น การให้เงินอุดหนุนธุรกิจที่จ้างแรงงานสูงอายุ การจัดทำระบบ/ตั้งหน่วยงานรับผิดชอบในการจับคู่ (Matching) ระหว่างแรงงานสูงอายุกับภาคธุรกิจ ทั้งนี้ ต้องขึ้นอยู่กับความพร้อม/ความสมัครใจของแรงงานสูงอายุแต่ละคน

ตลอดจนการสนับสนุนให้ประชาชนทุกช่วงวัยมีการพัฒนาทักษะเพื่อให้แรงงานที่ถึงวัยเกษียณสามารถทำงานในตลาดแรงงานต่อได้ เช่น กรณีสิงคโปร์ มีการทำโครงการ Skills Future Level-up เพื่อส่งเสริมคนที่อายุ 40 ปีขึ้นไป Upskill/Reskill ทักษะให้ตรงกับความต้องการของตลาด

2.จัดสรรกองทุนประกันสังคมทั้งด้านรายรับและรายจ่ายให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนไป เช่น ขยายเพดานค่าจ้าง ขยายอายุเกษียณผู้ประกันตน การดึงแรงงานข้ามชาติเข้าระบบประกันสังคม และการปรับแผนการลงทุนให้สร้างผลตอบแทนมากขึ้น ซึ่งบางแนวทางภาครัฐอาจมีการศึกษาความเป็นไปได้ไปบ้างแล้ว แต่ที่สำคัญคงเป็นเรื่องของการผลักดันให้เกิดขึ้นจริงได้เร็วที่สุด เพื่อเพิ่มความเข้มแข็งให้แก่สถานะการเงินของกองทุนประกันสังคม และลดความเสี่ยงที่เงินอาจไม่เพียงพอและหมดลงในอนาคต

มาตรการระยะยาว

ต้องหาวิธีเพิ่มจำนวนคนที่พึ่งพาตนเองได้ให้โตเร็วกว่าภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้น ทั้งในมิติของการเพิ่มเงินออมเพื่อเกษียณ และการมีสุขภาพที่ดี

ด้วยการส่งเสริมให้ประชาชนมีการออมเงินเพื่อเกษียณมากขึ้น โดยเฉพาะการดึงแรงงานนอกระบบให้เข้ามาออมในระบบ ซึ่งปัจจุบันไทยมีแรงงานนอกระบบราว 21 ล้านคน แต่มีการออมผ่านระบบประกันสังคม 11 ล้านคน และกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) 3 ล้านคน ขณะที่ยังมีอีกไม่ต่ำกว่า 7 ล้านคนที่เสี่ยงไม่มีหลักประกันรายได้ยามเกษียณ

ทั้งนี้ภาครัฐมีแนวคิดที่จะกระตุ้นให้เกิดพฤติกรรมการออมมากขึ้น เช่น มาตรการหวยเกษียณที่อยู่ระหว่างการพิจารณาและคาดว่าจะมีผลบังคับใช้ในปี 2025 โดยมุ่งเป้าสำหรับกลุ่มแรงงานนอกระบบที่มีอายุระหว่าง 15-60 ปี เป็นต้น

รวมถึงการส่งเสริมให้ประชาชนใส่ใจดูแลสุขภาพกันมากขึ้นเพื่อลดการเจ็บป่วย นอกจากนี้รัฐควรบริหารจัดการให้ประชาชนเข้าถึงบริการทางการแพทย์อย่างเพียงพอและทั่วถึง หากประชาชนมีสุขภาพที่ดีขึ้น ก็อาจช่วยลดค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพของรัฐลงได้

• ความน่ากลัวของ “สังคมสูงวัย”