ทีดีอาร์ไอ อ่านเกมภาษีทรัมป์ สำรวจผลกระทบต่อการค้าไทย เสี่ยงหรือโอกาส

ทีดีอาร์ไอ ประเมินผลภาษีทรัมป์ หลังคำตัดสินศาลสหรัฐฯ ผลดีกับไทยอย่างน้อยในระยะสั้น เนื่องจากช่วยลดภาระภาษีจากราว 19% เหลือ 15% แต่ข้างหน้ายังเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน เนื่องจากรัฐบาลทรัมป์กำลังเตรียมมาตรการภาษีชุดใหม่เพื่อกดดันประเทศคู่ค้า

นายศุภณัฎฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ นักวิชาการ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เปิดเผยว่า สำหรับมาตรการภาษีตอบโต้ (reciprocal tariff) ของประธานาธิบดีทรัมป์เป็นอันสิ้นสุดลง หลังศาลสูงสุดสหรัฐฯ วินิจฉัยว่าการเรียกเก็บภาษีดังกล่าวโดยอ้างกฎหมาย International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขต คำตัดสินนี้ส่งผลให้มาตรการอื่นที่อาศัยฐานกฎหมายเดียวกันเป็นโมฆะไปด้วย ทั้งมาตรการภาษีที่ใช้กดดันจีน เม็กซิโก และแคนาดาให้ปราบปรามสารตั้งต้นยาเสพติดเฟนทานิล และมาตรการลงโทษทางภาษีต่อบราซิลจากกรณีดำเนินคดีกับอดีตประธานาธิบดีฌาอีร์ โบลโซนาโร

ประธานาธิบดีทรัมป์ตอบโต้คำพิพากษาดังกล่าวด้วยการประกาศสั่งเรียกเก็บภาษีนำเข้าเพิ่มทันที 10% กับทุกประเทศ และไม่เพียงไม่กี่ชั่วโมงถัดมา ก็ประกาศในโซเชียลมีเดียว่าจะเพิ่มเป็น 15% โดยใช้อำนาจตามมาตรา 122 แห่งกฎหมายการค้าปี 1974 ซึ่งให้อำนาจประธานาธิบดีเรียกเก็บภาษีเพิ่มได้ไม่เกิน 15% เพื่อรับมือกับปัญหาดุลการชำระเงินระหว่างประเทศที่รุนแรง มาตรการนี้มีอายุสูงสุด 150 วัน และหากต้องการขยายต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

จากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว อัตราภาษีนำเข้าที่แท้จริงโดยเฉลี่ย (effective tariff rate) ของสหรัฐฯ ซึ่งเคยอยู่ที่ราว 16% ในเดือนมกราคมก่อนคำตัดสินของศาลสูงสุด ได้ลดลงเหลือประมาณ 9.1% หลังการยกเลิกมาตรการเดิม ก่อนจะปรับขึ้นมาอยู่ที่ราว 13.7% ภายหลังการบังคับใช้ภาษีภายใต้มาตรา 122

ไทยได้อานิสงส์ระยะสั้นจากการปรับเปลี่ยนภาษีทรัมป์

การใช้มาตรการภาษีตามมาตรา 122 แทนภาษีตอบโต้เป็นผลดีกับไทยอย่างน้อยในระยะสั้น เนื่องจากช่วยลดภาระภาษีจากราว 19% เหลือ 15% และการกำหนดอัตราเดียวกับทุกประเทศยังทำให้ความเสียเปรียบด้านภาษีของไทยลดลง เมื่อเทียบกับโครงสร้างภาษีตอบโต้เดิมที่เรียกเก็บแตกต่างกันตามประเทศ ซึ่งบางประเทศเสียภาษีเพิ่มเติมต่ำกว่าไทย เช่น ญี่ปุ่นถูกเรียกเก็บในกรอบไม่เกิน 15% และสิงคโปร์อยู่ที่ 10%

ในขณะเดียวกัน ไทยจะยังคงได้รับการยกเว้นภาษีนำเข้าเพิ่มเติมสำหรับสินค้าสำคัญ โดยประกาศประธานาธิบดีวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2026  กำหนดให้สินค้าที่เคยได้รับการยกเว้นภาษีตอบโต้เกือบทั้งหมดได้รับการยกเว้นภายใต้มาตรา 122 ด้วย  โดยเฉพาะสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ เช่น คอมพิวเตอร์แบบพกพา ส่วนประกอบคอมพิวเตอร์ และอุปกรณ์เครือข่าย (Router และ Network Switch) ซึ่งรวมกันมีสัดส่วนราว 25% ของมูลค่าการส่งออกไทยไปสหรัฐฯ ในปี 2025

นอกจากนี้ การยกเว้นภาษีภายใต้มาตรา 122 ยังครอบคลุมสินค้าอื่น อาทิ กลุ่มสินค้าเกษตรและอาหารที่เคยได้รับการยกเว้นภาษีตอบโต้เพื่อบรรเทาค่าครองชีพ สินค้าที่ถูกเรียกเก็บภาษีตามมาตรา 232 ของ Trade Expansion Act (ดูตารางที่1) ทั้งนี้ อัตราภาษีภายใต้มาตรา 232 ยังคงอยู่ในระดับเดิมเท่ากับช่วงก่อนคำตัดสินของศาล

อานิสงส์อีกประการที่ไทยได้รับคือการยกเว้นภาษีนำเข้าเพิ่มเติมสำหรับสินค้าในบัญชี Potential Tariff Adjustments for Aligned Partners (PTAAP) ซึ่งเดิมจัดทำขึ้นเพื่อผ่อนปรนให้ประเทศที่มีข้อตกลงกับสหรัฐฯ ครอบคลุมสินค้าเกษตร แร่สำคัญ อากาศยานและชิ้นส่วนบางประเภท รวมถึงยาสามัญและวัตถุดิบการผลิต การขยายรายการยกเว้นครั้งนี้จึงทำให้ไทยได้รับประโยชน์ด้วย แม้ยังไม่มีข้อตกลงการค้ากับสหรัฐฯ

อย่างไรก็ดี ผลบวกของการยกเว้นภาษีในกลุ่มสินค้าบัญชี PTAAP ต่อการส่งออกไทยน่าจะมีค่อนข้างจำกัด โดยหากไม่นับกลุ่มชิ้นส่วนอุตสาหกรรมการบินซึ่งไทยมีบทบาทน้อย มูลค่าส่งออกสินค้าไทยที่เข้าข่ายยกเว้นภาษีอยู่ราว 1.89 พันล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2024 หรือเพียงประมาณ 2.86% ของการส่งออกไทยไปสหรัฐฯ ทั้งหมด

เมื่อเปรียบเทียบอัตราภาษีนำเข้าที่แท้จริงก่อนและหลังจากคำตัดสินของศาลสูงสุดและการประกาศใช้ภาษีมาตรา 122 (ดูภาพที่ 1) จะพบว่าอัตราภาษีที่ไทยถูกเรียกเก็บลดลงราว 2% ใกล้เคียงกับมาเลเซีย (ลดลง 1.7%) แต่น้อยกว่าเวียดนาม (ลดลงราว 2.8%) ประเทศที่ได้ประโยชน์มากที่สุดคือจีนและบราซิล ซึ่งเดิมเผชิญอัตราภาษีที่แท้จริงสูงกว่าประเทศอื่น ในทางตรงก้นข้าม ประเทศที่เดิมถูกเรียกเก็บภาษีในระดับต่ำ เช่น สหราชอาณาจักรและสิงคโปร์ ต้องเผชิญกับอัตราภาษีที่แท้จริงเพิ่มขึ้นราว 1–2 %

ภาพที่ 1 อัตราภาษีที่แท้จริงที่เปลี่ยนแปลงไปหลังการยกเลิกภาษีตอบโต้และการประกาศใช้ภาษีมาตรา 122 แทน (ถ่วงน้ำหนักด้วยสัดส่วนมูลค่าการส่งออกของสินค้าแต่กลุ่มปี 2024)

ที่มา: https://globaltradealert.org/reports/S122-US-Tariff-Estimates

โลกการค้าและไทยยังคงเผชิญกับความเสี่ยงจากมาตรการภาษีชุดใหม่ของสหรัฐฯ

แม้มาตรการภาษีตามมาตรา 122 จะผ่อนคลายกว่าภาษีตอบโต้สำหรับหลายประเทศรวมถึงไทย แต่แนวโน้มข้างหน้ายังเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน เนื่องจากรัฐบาลทรัมป์กำลังเตรียมมาตรการภาษีชุดใหม่เพื่อกดดันประเทศคู่ค้า โดยอาศัยเครื่องมือทางกฎหมายอื่น ซึ่งแม้จะมีขั้นตอนและข้อจำกัดมากกว่า IEEPA และไม่สามารถดำเนินการได้กว้างหรือรวดเร็วเท่าเดิม แต่ก็อาจสร้างผลกระทบได้อย่างมีนัยสำคัญ

แนวทางหนึ่งคือการขยายการเก็บภาษีสินค้านำเข้าภายใต้มาตรา 232 ซึ่งปัจจุบันมีสินค้าหลายรายการอยู่ระหว่างการสอบสวนว่าอาจกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ เช่น เครื่องจักรอุตสาหกรรมและหุ่นยนต์ อุปกรณ์ป้องกันส่วนบุคคล (PPE) เวชภัณฑ์ใช้แล้วทิ้ง และอุปกรณ์การแพทย์ และเป็นได้ว่าสหรัฐฯ จะเปิดการสอบสวนสินค้ารายการอื่นเพิ่มเติม และเรียกเก็บภาษีในอัตราสูง

ขณะเดียวกัน ประธานาธิบดีทรัมป์ได้สั่งให้สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐ (USTR) ใช้อำนาจตามมาตรา 301 ของกฎหมายการค้าปี 1974 เพื่อสอบสวนแนวปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมของประเทศคู่ค้า เช่น กำลังการผลิตล้นเกิน การเลือกปฏิบัติต่อบริษัทเทคโนโลยีและบริการดิจิทัลของสหรัฐฯ รวมถึงภาษีบริการดิจิทัล มาตรการภาษีภายใต้มาตรา 301 จะมีอายุ 4 ปีและสามารถต่ออายุได้

ทั้งนี้ เนื่องจากมาตรา 301 ต้องผ่านกระบวนการสอบสวน จึงมักถูกใช้แบบเจาะจงประเทศที่มีพฤติกรรมการค้าไม่เป็นธรรม มากกว่าการหว่านแหทั่วโลกแบบ IEEPA ทำให้มีแนวโน้มว่าสหรัฐฯ จะดำเนินมาตรการในลักษณะเจาะจงต่อประเทศที่ถูกมองว่ามีปัญหาก่อน

ไทยมีความเสี่ยงที่อาจจะติดอยู่ในกลุ่มเป้าหมายลำดับต้นๆของมาตรการนี้ เนื่องจากถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศเกินดุลการค้าสูงหรือ “Dirty 15” ถูกจับตามองด้านการละเมิดทรัพย์สินทางปัญญาในรายงาน Special 301 ถูกระบุว่ามีปัญหาอุปสรรคทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีต่อการนำเข้าสินค้าสหรัฐฯหลายรายการในรายงาน National Trade Estimate (NTE) ของ USTR และอาจถูกตั้งข้อสงสัยว่าเป็นทางผ่านให้สินค้าจีนสวมสิทธิ์เพื่อส่งออกไปยังสหรัฐฯ

อีกทางเลือกหนึ่งที่สกอตต์ เบสเซนต์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังสหรัฐฯ เคยกล่าวถึงคือ มาตรา 338 ของ Smoot-Hawley Tariff Act ปี 1930  ซึ่งให้อำนาจประธานาธิบดีขึ้นภาษีนำเข้าจากประเทศต่างๆ “เมื่อใดก็ตามที่เขาพบเป็นข้อเท็จจริง” (“whenever he shall find as a fact”) ว่าประเทศนั้นเรียกเก็บค่าธรรมเนียมหรือกำหนดข้อจำกัดที่ไม่สมเหตุสมผล หรือมีพฤติกรรมเลือกปฏิบัติต่อการค้าสหรัฐฯ โดยไม่จำเป็นต้องผ่านกระบวนการสอบสวนของหน่วยงานรัฐ ทั้งนี้สามารถเรียกเก็บภาษีได้สูงสุดไม่เกิน 50%

เครื่องมือนี้ถือว่าใกล้เคียง IEEPA มากที่สุด หากสามารถนำมาใช้ได้ ก็เป็นไปได้ว่าโครงสร้างภาษีนำเข้าจะกลับไปสู่ระดับเดิมก่อนคำตัดสินของศาล อย่างไรก็ตาม มาตรานี้ไม่เคยถูกใช้มาก่อน จึงมีความเสี่ยงถูกท้าทายทางกฎหมายเช่นกัน

นอกจากนี้ สหรัฐฯ ยังสามารถกดดันคู่ค้าให้เปิดตลาดหรือเพิ่มการนำเข้าสินค้าจากตนได้โดยไม่ต้องออกกฎหมายใหม่ เพียงแค่ทบทวนหรือยกเลิกการยกเว้นภาษีสินค้าบางรายการสำหรับบางประเทศ สำหรับไทย ความเสี่ยงสำคัญคือการถอดกลุ่มสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกหลักของไทยออกจากรายการยกเว้นภาษีตามมาตรา 122

ข้อตกลงการค้าสหรัฐฯ กับคู่ค้าตกอยู่ในสภาวะคลุมเครือ

ข้อตกลงการค้าที่สหรัฐฯ เจรจากับหลายประเทศกำลังอยู่ในภาวะไม่ชัดเจน เนื่องจากบางเงื่อนไขผูกกับโครงสร้างภาษีภายใต้ IEEPA ตัวอย่างเช่น กรณีอินโดนีเซียที่ยอมยกเลิกอุปสรรคภาษีต่อสินค้าสหรัฐฯ กว่า 99% และจะลดอุปสรรคที่ไม่ใช่ภาษี แลกกับการคงอัตราภาษีตอบโต้ไว้ที่ 19% และการได้รับสิทธิพิเศษด้านภาษีสำหรับสินค้าสิ่งทอและเครื่องนุ่งห่มบางรายการ โดยสหรัฐฯ จะลดภาษีตอบโต้เหลือ 0% สำหรับปริมาณที่ตกลงกัน ซึ่งการกำหนดปริมาณดังกล่าวจะขึ้นอยู่กับว่าระดับการใช้ฝ้ายและเส้นใยสังเคราะห์จากสหรัฐฯ เป็นวัตถุดิบหลักในการผลิตสินค้าสิ่งทอดังกล่าว

เมื่อภาษีภายใต้ IEEPA ถูกยกเลิก เงื่อนไขของดีลที่อ้างอิงโครงสร้างดังกล่าวจึงอยู่ในภาวะคลุมเครือว่ามีผลต่อไปหรือจำเป็นต้องปรับรูปแบบใหม่

ทั้งนี้ มีการคาดการณ์ว่ารัฐบาลสหรัฐฯ จะสามารถปรับข้อตกลงดังกล่าวให้เข้ากับมาตรา 122 ได้อย่างรวดเร็ว เนื่องจากคำสั่งฝ่ายบริหาร (Executive Order) เลขที่ 14346  ไม่ได้ถูกยกเลิก ซึ่งเป็นคำสั่งที่ให้อำนาจกระทรวงพาณิชย์และ USTR ดำเนินการเพื่อทำให้ข้อตกลงการค้าและความมั่นคงมีผล ดังนั้น หน่วยงานทั้งสองอาจเจรจาปรับเงื่อนไขการค้ากับคู่ค้าได้โดยไม่ต้องออกกฎหมายใหม่ อย่างไรก็ดี จนถึงขณะนี้ยังไม่มีความชัดเจนจากฝ่ายบริหารของสหรัฐฯ เกี่ยวกับการดำเนินการดังกล่าว

ไทยควรรอดูทิศทางก่อนเดินหน้าเจรจากับสหรัฐฯ พร้อมลดความเสี่ยงถูกมาตรการภาษีแบบเจาะจง

ไทยยังไม่บรรลุข้อตกลงทางการค้าสุดท้ายกับสหรัฐฯ มีเพียงการลงนามกรอบข้อตกลงเบื้องต้นเท่านั้น แต่การเร่งเจรจาในช่วงนี้ทำได้จำกัด เนื่องจากสถานการณ์ยังมีความคลุมเครือทั้งในด้านเครื่องมือทางภาษีที่สหรัฐฯ จะใช้หลังมาตรา 122 ครบระยะเวลา และสถานะของข้อตกลงการค้า ขณะเดียวกัน รัฐบาลไทยซึ่งตอนนี้อยู่ในสถานะรักษาการ ทำให้มีข้อจำกัดในการทำความตกลงระหว่างประเทศ โดยสามารถเดินหน้าได้เพียงการหารือในระดับเจ้าหน้าที่

ด้วยเหตุนี้ ไทยจึงควรติดตามท่าทีของสหรัฐฯ และผลการเจรจากับประเทศคู่แข่งอย่างใกล้ชิด เพื่อใช้กำหนดกลยุทธ์การเจรจาในระยะต่อไปเมื่อการจัดตั้งรัฐบาลใหม่แล้วเสร็จ

อีกประเด็นที่ฝ่ายรัฐบาลรักษาการและหน่วยงานรัฐควรเร่งดำเนินการคือการลดความเสี่ยงที่ไทยอาจถูกใช้มาตรการภาษีแบบเจาะจง เช่น มาตรการภาษีตามมาตรา 301 ซึ่งหากไทยถูกดำเนินมาตรการ ในขณะที่ประเทศคู่แข่งไม่ถูกกระทบ จะทำให้เสียเปรียบอย่างมีนัยสำคัญ

ดังนั้น ไทยควรเร่งแก้ไขประเด็นที่สหรัฐฯ อาจใช้เป็นเหตุในการดำเนินมาตรการดังกล่าว ซึ่งการปรับปรุงเหล่านี้จะเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจไทยเองด้วย ไม่ว่าจะเป็นการทบทวนอุปสรรคการค้าที่ไม่ใช่ภาษีซึ่งสร้างต้นทุนโดยไม่จำเป็นต่อผู้ผลิตในประเทศและบั่นทอนความสามารถในการแข่งขัน การยกระดับการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา และการพัฒนาระบบตรวจสอบแหล่งกำเนิดสินค้าเพื่อปิดช่องโหว่การสวมสิทธิทางการค้า