รุกต่อปฏิรูปการศึกษาไทย สร้างฮับสกูล-ปรับโครงสร้าง ศธ.-

การปฏิรูปการศึกษาเป็นประเด็นที่ถูกหยิบยกมาพูดถึงในแทบทุกรัฐบาล เรื่อยมาจนถึงการวางแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ก็มีการกล่าวถึงเรื่องนี้เช่นกัน ซึ่งหากมองถึงโจทย์การปฏิรูปการศึกษาของไทยอาจมองได้หลายมิติ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องครู ผู้เรียน รูปแบบการเรียนการสอน โรงเรียน หรืออื่น ๆ อันครอบคลุมถึงประเด็นสำคัญในเรื่องงบประมาณด้วย

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้จัดงานสัมมนา Thammasat Economic Focus (TEF) ในหัวข้อ “ปฏิรูปการศึกษา เดินหน้าประเทศไทย” โดยมีผู้เสวนาคือ “รศ.ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์” อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ และ “ดร.ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์” นักเศรษฐศาสตร์ด้านการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ธนาคารโลก สำนักงานประเทศไทย

เบื้องต้น “รศ.ดร.ชัยยุทธ” ฉายภาพถึงค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาของไทยว่า มีการลงทุนด้านนี้ปีละ 9 แสนล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.1 ของจีดีพี กระนั้น แม้มีงบประมาณสูงแต่กลับมีประสิทธิผลต่ำเห็นได้จากความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นด้านโอกาสและคุณภาพของเด็กชนบทที่แตกต่างจากเด็กในเมือง รวมถึงในแต่ละปีมีเยาวชนไทยที่มีศักยภาพแต่ขาดโอกาสในการเรียนต่อถึงปีละ 6.7 แสนคน

ทั้งนั้น จากงบประมาณดังกล่าวถูกใช้ สำหรับการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานประมาณ 3 แสนล้านบาท งบประมาณในส่วนนี้กว่า 2 แสนล้านบาท หรือ 80% เป็นงบประมาณเกี่ยวกับคน โดยเป็นค่าตอบแทนสำหรับครูและบุคลากรทางการศึกษา ซึ่งครูได้รับผลตอบแทนสูง ส่งผลให้มีการแข่งขันเพื่อสอบบรรจุเป็นครูในโรงเรียนของรัฐ เพราะได้รับทั้งเงินเดือน วิทยฐานะระดับชำนาญการและชำนาญการพิเศษ รวมถึงสิทธิประโยชน์ของข้าราชการ

“ด้วยความที่ครูได้รับค่าตอบแทนและวิทยฐานะคล้ายอาจารย์มหาวิทยาลัย จึงเป็นแรงจูงใจให้ครูต้องการเป็นข้าราชการ โดยเงินเดือนเฉลี่ยอยู่ที่ 4.5 หมื่นบาท ปัจจุบันมีครูในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ราว 4 แสนคน หรือคิดเป็นจำนวนข้าราชการ 1 ใน 4 ของประเทศ”

นอกจากนี้ รัฐยังใช้งบประมาณ 2 หมื่นล้านบาท หรือประมาณ 7% เป็นงบประมาณค่าบริหารจัดการระบบของส่วนกลาง และเขตพื้นที่การศึกษา ในการดำเนินโครงการต่าง ๆ ตามนโยบาย อีกทั้งใช้งบประมาณ 4 หมื่นล้านบาท หรือ 13% สำหรับเป็นงบเงินอุดหนุนให้โรงเรียนจัดการเรียนการสอนตามโครงการเรียนฟรี 7 รายการ ทั้งค่าจัดการเรียนการสอน, ค่าหนังสือเรียน, ค่าเครื่องแบบนักเรียน, ค่าอุปกรณ์การเรียน, ค่ากิจกรรมพัฒนาคุณภาพผู้เรียน, เงินปัจจัยพื้นฐานนักเรียนยากจน และเงินค่าอาหารนักเรียนพักนอน

“ถึงแม้แนวทางการจัดสรรงบประมาณของรัฐจะเน้นความเท่าเทียมเป็นหลัก แต่ให้ความสำคัญกับการลดความเหลื่อมล้ำไม่มากพอ เช่น สพฐ.ให้งบประมาณ 1 หมื่นล้านบาท สำหรับเด็กกลุ่มต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นเด็กพิการ, ด้อยโอกาส, ยากจน, ตกหล่น หรือออกกลางคัน โดยเป็นงบอุดหนุนเพียง 3,000 ล้านบาทเท่านั้น เงินส่วนที่เหลือเป็นงบประมาณด้านบุคลากรมากกว่า”

“หากมองถึงกลุ่มที่มีผลกระทบจากการจัดสรรเงินรายหัวคงตกอยู่ที่โรงเรียนขนาดเล็ก เพราะโดนโรงเรียนขนาดใหญ่ที่ได้เปรียบกวาดเด็กมา หรือดึงเด็กออกจากพื้นที่บริการ ส่งผลให้เด็กที่เหลือคือกลุ่มเด็กชายขอบและเด็กกลุ่มเสี่ยง ซึ่งมีต้นทุนในการดูแลสูงกว่าเด็กกลุ่มอื่นแต่ด้วยความที่โรงเรียนมีจำนวนเด็กน้อยทำให้เงินอุดหนุนน้อยตาม จึงไม่มีเงินเพียงพอที่จะจัดการศึกษาได้อย่างมีคุณภาพ”

ดังนั้น รัฐควรปรับสูตรการจัดสรรเงินรายหัว จากเดิมที่เป็นราคาเดียวเท่ากันทั้งหมด ควรเน้นความจำเป็นของนักเรียน และความแตกต่างของพื้นที่ โดยโรงเรียนหรือกลุ่มคนที่ขาดแคลนมากควรได้งบอุดหนุนมากกว่า เพราะงบอุดหนุนบางรายการไม่จำเป็นต้องได้เงินอุดหนุนเท่ากันทุกคน

อันสอดคล้องกับความเห็นของ “ดร.ดิลกะ” ที่มองว่าประเด็นการปฏิรูปการศึกษาที่ควรให้ความสำคัญมากที่สุดคือจะทำอย่างไรเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการศึกษา ด้วยการลดต้นทุนแต่คุณภาพเหมือนเดิมหรือสูงขึ้น โดยไทยมีประสิทธิภาพค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายทางการศึกษาที่ใช้ไป หรือเมื่อเทียบกับประเทศอื่นที่มีค่าใช้จ่ายพอกัน แต่กลับมีคะแนนการศึกษาที่ดีกว่า เห็นได้ชัดเจนจากผลการสอบ PISA

อีกประเด็นที่มองข้ามไม่ได้คือการลดจำนวนโรงเรียน ซึ่งไทยไม่จำเป็นต้องมีโรงเรียนถึง 3 หมื่นกว่าแห่ง เพราะไทยเจอกับเทรนด์เด็กลดลงตั้งแต่ปี 1985 และอีก 10 ปีข้างหน้าต่อจากนี้จำนวนเด็กวัยเรียนชั้นอนุบาล-มัธยมศึกษาจะหายไปเกือบ 2 ล้านคน โดยทางออกที่สามารถทำได้คือการสร้าง hub schools และโรงเรียนเครือข่าย

“hub schools ควรมีพื้นที่ใหญ่พอรับนักเรียนเครือข่ายได้ และต้องอยู่ไม่เกิน 30 นาทีจากโรงเรียนเครือข่ายดังนั้น โรงเรียนขนาดเล็กไม่จำเป็นต้องมีกระจายไปทั่วทุกพื้นที่ เพราะโครงสร้างพื้นฐานอย่างถนนของไทยดีกว่าเมื่อก่อน อีกทั้งถ้าโรงเรียนมี 30,000 กว่าแห่งเช่นเดิม จะต้องมีครูเพิ่มขึ้นอีก 25,000 คน ซึ่งรัฐต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นอีก 5% เพื่อให้มีครูเพียงพอ”

“หากทำได้จริงจะทำให้งบประมาณด้านเงินเดือนครูลดลงไป 50,000 ล้านบาทต่อปี จึงห็นได้ว่าปัญหาของไทยไม่ใช่การขาดแคลน แต่เป็นการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่ดี ถ้าหากเพิ่มประสิทธิภาพด้วยการปรับจำนวนโรงเรียนลดลงอย่างมีกลยุทธ์ เชื่อว่าจะสามารถสร้างผลกระทบได้อย่างชัดเจน”

“ดร.ดิลกะ” ยังกล่าวอีกว่า โรงเรียนขนาดเล็กเป็นเรื่องสำคัญที่สุดที่ไทยต้องทำให้ได้ เพราะเห็นเทรนด์เด็กเกิดใหม่ลดลงซึ่งมีมานานแล้ว แต่กลับไม่เห็นหน่วยงานใดในกระทรวงศึกษาธิการ (ศธ.) แก้ปัญหาอย่างจริงจังซึ่งอาจเป็นเพราะติดขัดจากโครงสร้างการทำงานของ ศธ.

“หากมองโครงสร้าง ศธ.ตอนนี้มีทั้งหมด 5 แท่ง ซึ่งทางธนาคารโลกได้มีการทำวิจัยและออกแบบโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการขึ้นมาใหม่ เพราะมองว่าแผนหรือนโยบายของกระทรวงดีอยู่แล้ว แต่มาตกม้าตายตอน implement เพราะการบริหารจัดการไม่เอื้อต่อการทำงาน”

“ตัวอย่างการทำงานที่ถือว่าซ้ำซ้อน เช่นสำนักนโยบายและแผนมีอยู่ในเกือบทุกแท่ง ทั้ง ๆ ที่สามารถรวบมาอยู่ด้วยกันได้ หรือสำนักงานปลัดที่ดูศึกษาธิการจังหวัดและศึกษาธิการภาค แต่หากสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาต้องรายงานไปที่ สพฐ. เหมือนมี 2 ระบบที่ดำเนินการควบคู่กันไป”

โดยจากงานวิจัยมองว่า ศธ.ควรปรับ core function การทำงานส่วนกลางของกระทรวงเป็น 5 ส่วนหลัก ได้แก่ 1) evidence based policy and macro level goal setting 2) strategic planning 3) monitoring and evaluation 4) curriculum framework setting และ 5) quality assurance

ทั้งนี้ 5 function ต้องมีการสื่อสารและทำงานร่วมกันอย่างใกล้ชิด เพื่อให้นโยบายและแนวทางปฏิบัติสามารถเดินหน้าไปได้ด้วยดี และไม่เกิดการทำงานซ้ำซ้อนกัน โดย “ดร.ดิลกะ” เชื่อว่า หาก ศธ.มีการปรับโครงสร้างกระทรวงใหม่จะยิ่งส่งผลดีต่อการปฏิรูปการศึกษาไทยอย่างแน่นอน