ควบคุมค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม ‘ยารักษาโรค’ หรือเพียงบรรเทาอาการ ?

จากบทความก่อนที่ชวนคิดว่าค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มสูงแค่ไหนถึงเรียกว่าไม่เป็นธรรม ในบทความนี้ จึงอยากชวนมองและตั้งคำถามต่อเนื่องเกี่ยวกับค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มว่า ในความเป็นจริงแล้ว เรื่องค่าธรรมเนียมควรมีกลไกหรือมาตรการในการคุมค่าธรรมเนียมหรือไม่ ?

แพลตฟอร์มดิจิทัลกลายเป็นช่องทางสำคัญที่เชื่อมโยงผู้ประกอบธุรกิจกับผู้บริโภค ไม่ว่าจะเป็นตลาดออนไลน์ แพลตฟอร์มจัดส่งอาหาร ร้านค้าแอปพลิเคชัน แพลตฟอร์มจองการเดินทาง และแพลตฟอร์มหลายด้านประเภทอื่น ธุรกิจเหล่านี้ช่วยให้ผู้ประกอบการสามารถเข้าถึงลูกค้าในวงกว้างอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน แลกกับการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมหรือค่าคอมมิชชัน (GP) ค่าบริการรับชำระเงิน ค่าโฆษณา ค่าบริการโลจิสติกส์ ค่าสมาชิก และค่าบริการประเภทอื่น

เมื่อพึ่งพาแพลตฟอร์มมากขึ้น ความกังวลเกี่ยวกับระดับ โครงสร้าง และความโปร่งใสของค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มก็เพิ่มสูงขึ้นตามไปด้วย การเรียกร้องให้รัฐเข้ามากำกับดูแลจึงเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ โดยขอให้ลดหรือกำหนดเพดานค่าคอมมิชชันซึ่งอาจดูเสมือนเป็นมาตรการที่ช่วยบรรเทาภาระของผู้ค้า นักพัฒนาแอปพลิเคชัน หรือผู้ใช้แพลตฟอร์มฝั่งธุรกิจได้ทันที แต่คำถามเชิงนโยบายที่สำคัญไม่ได้มีเพียงค่าธรรมเนียมของแพลตฟอร์มสูงเกินไปหรือไม่ แต่จะต้องพิจารณาด้วยว่าการกำกับค่าธรรมเนียมประเภทใดประเภทหนึ่งจะสามารถแก้ไขต้นเหตุของปัญหาได้อย่างแท้จริง หรือเป็นแค่การระงับปัญหาการแข่งขันในช่วงสั้น ๆ

ค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม: ปัญหาหรืออาการของปัญหา

การเก็บค่าธรรมเนียมของแพลตฟอร์มไม่ใช่พฤติกรรมที่จำกัดการแข่งขันโดยตัวเอง เนื่องจาก “แพลตฟอร์ม” ต้องแบกรับต้นทุนจำนวนมากในการพัฒนาและบำรุงรักษาระบบเทคโนโลยี การรับชำระเงิน การป้องกันการฉ้อโกง การให้บริการลูกค้า รวมไปถึงการดึงดูดผู้ใช้งาน การบริหารเครือข่ายโลจิสติกส์ และการจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานที่รองรับการทำธุรกรรมของผู้ประกอบธุรกิจและผู้ใช้งาน “ค่าธรรมเนียม” จึงอาจเป็นค่าตอบแทนโดยชอบสำหรับบริการที่ก่อให้เกิดคุณค่าทางเศรษฐกิจ หากแต่ข้อกังวลด้านการแข่งขันจะเกิดขึ้นเมื่อแพลตฟอร์มได้ประโยชน์จากผลกระทบของเครือข่าย (Network Effect) มีอำนาจควบคุมข้อมูล มีต้นทุนในการเปลี่ยนแพลตฟอร์มสูง ผู้ใช้ถูกผูกติดอยู่กับระบบนิเวศ ทำให้การใช้หลายแพลตฟอร์มพร้อมกันเป็นไปได้ยากหรือไม่มีช่องทางการจัดจำหน่ายทางเลือกที่สามารถแข่งขันได้อย่างแท้จริง เช่นนี้ ค่าธรรมเนียมที่สูงก็อาจถูกมองได้ว่าเป็น “ผลปรากฏของอำนาจตลาด” มากกว่าจะเป็นต้นกำเนิดของอำนาจตลาด

ความแตกต่างดังกล่าวมีความสำคัญ เพราะการลดอัตราค่าคอมมิชชันอาจช่วยบรรเทาภาระของผู้ประกอบธุรกิจได้ในระยะหนึ่ง แต่กลับไม่ได้เปลี่ยนแปลงสภาพของตลาดที่ทำให้แพลตฟอร์มสามารถเรียกเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวได้ตั้งแต่แรก

คำถามสำคัญจึงควรคิดต่อไปว่า “สภาพตลาดเช่นใดที่ทำให้แพลตฟอร์มสามารถกำหนดค่าธรรมเนียมดังกล่าวได้ และ ผู้ใช้แพลตฟอร์มฝั่งธุรกิจมีทางเลือกอื่นที่สามารถใช้ได้จริงเพียงใด”

ข้อดีและข้อจำกัดในการคุมค่าธรรมเนียมโดยตรง

การคุมค่าธรรมเนียมโดยตรงเป็นมาตรการที่น่าสนใจ เพราะเห็นได้ชัดและทำความเข้าใจง่ายและให้ผลอย่างรวดเร็ว การกำหนดเพดานค่าธรรมเนียมหรือการห้ามพฤติกรรมบางประการอาจช่วยลดต้นทุนบางส่วนได้ทันที อีกทั้งยังเป็นการตอบสนองต่อข้อกังวลทางการเมืองหรือทางธุรกิจที่ชัดเจน … แต่ต้องอย่าลืมว่า “รูปแบบรายได้ของแพลตฟอร์มมักเชื่อมโยงกันเป็นระบบ ดังนั้น การกำกับรายได้ประเภทหนึ่งไม่ได้ทำให้แรงจูงใจในการหารายได้ของแพลตฟอร์มหายไปแต่อาจทำให้แรงจูงใจดังกล่าวถูกย้ายไปยังส่วนอื่นของระบบนิเวศ ซึ่งจะมีผลต่อผู้ใช้บริการรายใดรายหนึ่งในแพลตฟอร์ม”

ปรากฏการณ์ดังกล่าวคือแนวคิดเรื่อง การทดแทนกลยุทธ์หรือการโยกย้ายค่าธรรมเนียม ที่แทนที่พฤติกรรมทางการค้าที่ถูกจำกัดด้วยกลไกอื่นซึ่งก่อให้เกิดผลทางเศรษฐกิจในลักษณะใกล้เคียงกัน โดยแรงจูงใจทางการค้าแทบไม่เคยหายไป แต่จะปรับเปลี่ยนรูปแบบไปตามข้อจำกัดที่เกิดขึ้น ดังนั้น ผลข้างเคียงที่อาจเกิดขึ้นจากการควบคุมและแทรกแซงค่าธรรมเนียมโดยตรงนั้น คืออาจก่อให้เกิด “ผลที่ไม่ได้ตั้งใจ” ในหลายประการ เช่น

1. การย้ายต้นทุนไปสู่ค่าธรรมเนียมที่มีความโปร่งใสน้อยลง

2. การพึ่งพาการซื้อพื้นที่มองเห็นมากขึ้น

3. การรวมบริการของแพลตฟอร์มเข้าด้วยกัน

4. การลดเงินอุดหนุนหรือลดคุณภาพการให้บริการ

5. การปรับเปลี่ยนกลไกการกำกับดูแลภายในแพลตฟอร์ม

เพราะแพลตฟอร์มไม่ได้มีอิทธิพลต่อการแข่งขันผ่านค่าธรรมเนียม/ค่าคอมมิชชัน (GP) เท่านั้น แต่ยังมีอิทธิพลผ่านการจัดอันดับผลการค้นหา ระบบแนะนำสินค้า การเข้าถึงข้อมูล หลักเกณฑ์ในการแสดงสินค้า กระบวนการระงับข้อพิพาท และการบังคับใช้กฎหรือฟังก์ชั่นต่าง ๆ ของแพลตฟอร์ม

ตัวอย่างจากหลายประเทศทั่วโลกซึ่งมีแนวทางการกำกับดูแลเรื่องค่าธรรมเนียมที่แตกต่างกัน

ปัจจุบัน ยังไม่มีแนวทางเดียวที่เป็นสากลสำหรับการกำกับค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม โดยแต่ละเขตอำนาจต่างก็เลือกใช้เครื่องมือหรือแนวทางการกำกับดูแลที่แตกต่างกันตามโครงสร้างกฎหมาย ลักษณะตลาด และวัตถุประสงค์เชิงนโยบายของประเทศตน ดังนั้น การเปรียบเทียบอย่างมีคุณค่าจึงไม่ควรตั้งคำถามเพียงว่า… ประเทศใดกำกับค่าธรรมเนียมแล้ว แต่ควรพิจารณาด้วยว่า เหตุใดแต่ละเขตอำนาจจึงเลือกใช้เครื่องมือดังกล่าว และเครื่องมือนั้นมุ่งแก้ไขอำนาจของแพลตฟอร์มในมิติใด??

ประเทศ/เขตเศรษฐกิจ	แนวทางกำกับดูแล	ประเด็นสำคัญที่กำกับ	การกำหนดเพดานค่าธรรมเนียม	ข้อสังเกตสำหรับประเทศไทย
สหภาพยุโรป (EU)	กำกับพฤติกรรมของ Gatekeeper ตามกฎหมาย Digital Markets Act (DMA)	การห้าม Anti-steering การเปิดช่องทางชำระเงินทางเลือก การเข้าถึงลูกค้า และการสร้างการแข่งขันในระบบนิเวศดิจิทัล	ไม่กำหนด	มุ่งแก้ปัญหาการใช้อำนาจตลาดของแพลตฟอร์ม มากกว่าการควบคุมอัตราค่าธรรมเนียมโดยตรง
ออสเตรเลีย	ศึกษาตลาด (Market Inquiry) ก่อนออกมาตรการ	วิเคราะห์โครงสร้างตลาด อำนาจต่อรอง และผลกระทบต่อการแข่งขัน	ไม่กำหนด	การแทรกแซงควรตั้งอยู่บนข้อมูลเชิงประจักษ์และความเข้าใจตลาดอย่างรอบด้าน
ญี่ปุ่น	เริ่มจากการสร้างความโปร่งใส (Transparency) และการกำกับร่วม (Co-regulation) ก่อนพัฒนาเป็นกฎหมายเฉพาะ	การเปิดเผยเงื่อนไข การเปลี่ยนแปลงสัญญา ความเป็นธรรมของกระบวนการ และการรายงานข้อมูล	ไม่กำหนด	ปัญหาค่าธรรมเนียมจำนวนมากเกิดจากความไม่โปร่งใส มากกว่าระดับค่าธรรมเนียมเพียงอย่างเดียว
เกาหลีใต้	มาตรการเฉพาะสำหรับตลาดแอปพลิเคชัน	การบังคับใช้ระบบชำระเงินภายในแอป (In-app Payment)	ไม่กำหนด (โดยทั่วไป)	แก้ไขปัญหาเฉพาะจุด(Bottleneck) ของตลาด มากกว่าการควบคุมค่าธรรมเนียมทั้งระบบ
จีน	ออกแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมของแพลตฟอร์ม	ค่าคอมมิชชัน ค่าบริการ ค่าลงโฆษณา ความโปร่งใส การกำกับกฎของแพลตฟอร์ม และอัลกอริทึม	ไม่กำหนดเพดานทั่วไป	เน้นกำกับ “กระบวนการกำหนดค่าธรรมเนียม” และความเป็นธรรม มากกว่าการกำหนดตัวเลขสูงสุด
สิงคโปร์	ใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าและการบังคับใช้ตามกรณี	การใช้อำนาจตลาดและพฤติกรรม ที่จำกัดการแข่งขัน	ไม่กำหนด	ค่าธรรมเนียมที่สูงไม่ใช่เหตุเพียงพอ หากยังไม่มีผลกระทบต่อการแข่งขัน
อินโดนีเซีย	ใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าควบคู่กับกฎหมายภาคส่วน	การกีดกันทางการแข่งขัน การเลือกปฏิบัติ และการใช้อำนาจเหนือตลาด	ไม่กำหนด	ต้องแยกให้ชัดระหว่างการคุ้มครองผู้ประกอบการรายบุคคลกับการคุ้มครองการแข่งขัน
เวียดนาม	ใช้กฎหมายการแข่งขัน กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค และกฎหมายพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ร่วมกัน	อำนาจตลาด ความเป็นธรรมของสัญญา ความโปร่งใส และสวัสดิการของผู้บริโภค	ไม่กำหนด	การกำกับดูแลต้องบูรณาการหลายกฎหมายเพื่อหลีกเลี่ยงการแก้ปัญหาแบบแยกส่วน

ชุดเครื่องมือหรือแนวทางการกำกับดูแล (ที่ควรใช้) ในเรื่องค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม

ผู้เขียนไม่ปฏิเสธว่าการกำกับค่าธรรมเนียมโดยตรงอาจเหมาะสมในบางสถานการณ์ อย่างไรก็ดี เพื่อให้มาตรการด้านค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มเป็นไปอย่างพลวัตรต่อการประกอบธุรกิจและครอบคลุม ผู้เขียนจึงเห็นว่าควรกำหนดชุดเครื่องมือ (Tools) ดังนี้

• การแจ้งล่วงหน้าและรับฟังความคิดเห็นก่อนเปลี่ยนแปลงค่าธรรมเนียมที่มีสาระสำคัญ
• การห้ามบังคับใช้บริการเสริมที่ไม่จำเป็น
• มาตรการส่งเสริมการทำงานร่วมกันของระบบและการเคลื่อนย้ายข้อมูล
• เสรีภาพในการใช้ช่องทางขายหรือระบบชำระเงินอื่น
• การตรวจสอบระบบจัดอันดับและระบบแนะนำ
• การทบทวนสภาพตลาดเป็นระยะ
• การบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันแบบเจาะจงเมื่อมีการใช้อำนาจเหนือตลาดหรืออำนาจตลาดโดยมิชอบ

เมื่อพิจารณากันมาถึงตรงนี้ ก็อาจพบว่า การกำกับค่าธรรมเนียมที่มองเห็นได้ชัดเพียงอย่างเดียวอาจเป็นเพียงการรักษา “อาการ” ไม่ใช่การรักษาโรค หากต้นเหตุของปัญหาอยู่ที่การพึ่งพา การผูกติดกับระบบ ผลกระทบของเครือข่าย การควบคุมข้อมูล หรือการไม่มีทางเลือกที่ใช้ได้จริง การกำหนดเพดานค่าธรรมเนียมก็อาจช่วยบรรเทาภาระชั่วคราวโดยไม่ฟื้นฟูระบบนิเวศการแข่งขัน และอาจทำให้แรงจูงใจทางการค้าในการหารายได้ของแพลตฟอร์มถูกย้ายไปสู่ค่าบริการอื่นหรือกลไกการควบคุมของแพลตฟอร์มที่อาจมีโปร่งใสน้อยกว่า

และจากประสบการณ์ของหลายประเทศทั่วโลกข้างต้นก็แสดงให้เห็นว่า ไม่มีรูปแบบการกำกับดูแลใดที่ใช้ได้กับทุกกรณี ดังนั้น การกำกับเรื่องค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มจึงเป็นนโยบายด้านการแข่งขันที่ต้องมองให้ไกลกว่าตัวเลขค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มที่ปรากฏ โดยต้องพิจารณาถึงโครงสร้างของแพลตฟอร์มทั้งระบบ แรงจูงใจหรือผลกระทบที่ไม่ได้ตั้งใจให้เกิดขึ้นจากมาตรการกำกับดูแล รวมไปถึงช่องทางของอำนาจตลาดและอำนาจต่อรองทั้งหมดที่อาจถูกนำมาใช้

ดังนั้น หัวใจสำคัญจึงอาจสรุปได้ว่า “ เรื่องค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มควรมองให้ไกลกว่าการควบคุมค่าธรรมเนียม เพราะการกำหนดเพดานอาจเป็นเพียงยาที่ช่วยบรรเทาอาการระยะสั้น แต่อาจก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการแข่งขันของระบบนิเวศดิจิทัลในระยะยาว

ดังนั้น จึงควรแก้ที่ต้นเหตุไม่ใช่ควบคุมค่าธรรมเนียมเพียงเพื่อบรรเทาอาการ”  เพราะการจำกัดค่าธรรมเนียมประเภทหนึ่งไม่ได้ทำให้แรงจูงใจทางเศรษฐกิจหายไป หากการกำกับดูแลมิได้แก้ไขสภาพการแข่งขันที่ทำให้ค่าธรรมเนียมนั้นเกิดขึ้น ต้นทุนดังกล่าวอาจกลับมาปรากฏในรูปของค่าบริการอื่น เงื่อนไขสัญญารูปแบบใหม่ หรือกลไกการกำกับดูแลอีกชั้นหนึ่งภายในแพลตฟอร์มได้อยู่ดี …

____________________________

ผู้เขียน

คม วชิรวราการ

ทนายความหุ้นส่วนและหัวหน้าแผนกกฎหมายการแข่งขันทางการค้า

[email protected]

ปิยาพัชร ทับอินทร์

ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการแข่งขันทางการค้า

[email protected]

ชื่นกมล วิริยะ

ทนายความ

[email protected]

เกี่ยวกับเรา (Kudun and Partners)

กลุ่มงานกฎหมายการแข่งขันทางการค้า (C-AT Practice)

กลุ่มปฏิบัติงานด้านกฎหมายการแข่งขันทางการค้าของบริษัท กุดั่น แอนด์ พาร์ทเนอร์ส ให้คำปรึกษาแก่บริษัทชั้นนำ บริษัทข้ามชาติ และผู้ประกอบธุรกิจด้านเทคโนโลยี ครอบคลุมการปฏิบัติตามกฎหมายการแข่งขันทางการค้า การควบรวมธุรกิจ และการกำกับดูแลแพลตฟอร์มดิจิทัล โดยผสานความเชี่ยวชาญด้านกฎหมาย เศรษฐศาสตร์การแข่งขัน และการบังคับใช้กฎหมาย เพื่อมอบแนวทางที่เหมาะสมกับเป้าหมายทางธุรกิจของลูกค้า

ข้อสงวนสิทธิ์ (Disclaimer)

บทความนี้จัดทำขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการให้ข้อมูลทั่วไปเท่านั้น มิใช่การให้คำแนะนำทางกฎหมายเฉพาะเจาะจง หากท่านต้องการคำปรึกษาเพิ่มเติมเกี่ยวกับความเสี่ยงและการปฏิบัติตามกฎหมายการแข่งขันทางการค้า สามารถติดต่อทีม Competition & Anti-trust (C-AT) Practice ของ Kudun & Partners ได้โดยตรง