เข้าใจตรงกัน ชุมนุม VS สลายการชุมนุม แบบไหนคือเป็นไปตาม “หลักสากล”

รุ่งนภา พิมมะศรี : เรื่อง
JORGE SILVA/REUTERS และ สมจิตร ใจชื่น : ภาพ

“การดำเนินการปฏิบัติการในคืนนี้เราได้ดำเนินการตามขั้นตอนที่เป็นสากล เรามีการประกาศแจ้งเตือนให้ออกจากพื้นที่ภายในระยะเวลาที่กำหนด… เจ้าหน้าที่ได้ประกาศซ้ำ ๆ หลายครั้งให้ออกจากพื้นที่ภายในระยะเวลาที่กำหนด หากแต่กลุ่มผู้ชุมนุมเองฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่ เราก็มีขั้นตอนจากเบาไปหาหนัก…” คือคำพูดที่เจ้าหน้าที่ตำรวจบอกกับสังคมหลังจากใช้รถฉีดน้ำแรงดันสูงฉีดน้ำผสมสีและแก๊สน้ำตาใส่ผู้ชุมนุม เพื่อสลายการชุมนุมที่แยกปทุมวัน เมื่อวันที่ 16 ตุลาคม 2563

คำถามที่สังคมสงสัย คือ “หลักสากล” ที่ว่านี้ คือหลักไหน เป็นหลักที่เป็นที่ยอมรับกันในระดับสากลจริงหรือไม่ หลักนั้นให้อำนาจการสลายการชุมนุมไว้อย่างไร การสลายการชุมนุมเมื่อวันที่ 16 ตุลาคม เป็นไปตามหลักสากลจริงหรือไม่ และคำถามอีกด้านหนึ่งที่น่าสนใจพอ ๆ กันก็คือ สิทธิการชุมนุมตามหลักสากล ประชาชนมีสิทธิแค่ไหน กฎหมายให้ความคุ้มครองไว้อย่างไรบ้าง ชุมนุมแบบไหนที่ทำได้ และแบบไหนที่ทำไม่ได้ “ดีไลฟ์-ประชาชาติธุรกิจ” อยากชวนหาคำตอบ เพื่อความเข้าใจที่ตรงกัน

สิทธิการชุมนุม : คุ้มครองเฉพาะที่สงบและปราศจากอาวุธ

กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมือง และสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights-ICCPR) ซึ่งเป็นกติการะหว่างประเทศที่มีผลบังคับทางกฎหมาย ได้ให้ความคุ้มครองสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งหนึ่งในหลาย ๆ สิทธิ-เสรีภาพที่ระบุไว้อย่างชัดเจนก็คือ เสรีภาพทางความคิด เสรีภาพการแสดงออก เสรีภาพในการชุมนุม

ส่วนกฎหมายภายในประเทศไทย มีกำหนดไว้ใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 44 ที่ระบุถึงเสรีภาพในการชุมนุมว่า

“บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ การจำกัดเสรีภาพดังกล่าวจะกระทำไม่ได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อคุ้มครองสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลอื่น”

บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ว่าด้วยเรื่องการชุมนุมสาธารณะก็คือ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 ที่ระบุไว้ว่า “การชุมนุมสาธารณะต้องเป็นไปโดยสงบและปราศจากอาวุธ การใช้สิทธิและเสรีภาพของผู้ชุมนุมในระหว่างการชุมนุมสาธารณะต้องอยู่ภายใต้ขอบเขตการใช้สิทธิและเสรีภาพตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมาย”

โดยสรุปคือ การชุมนุมเป็นเสรีภาพขั้นพื้นฐาน ทั้งตามหลักสิทธิมนุษยชนสากล และตามกฎหมายภายในประเทศ แต่กฎหมายคุ้มครองเฉพาะเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธเท่านั้น เพื่อไม่ให้กระทบต่อสิทธิเสรีภาพและสวัสดิภาพของบุคคลอื่น

นอกจากมีสิทธิ์ที่จะชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธแล้ว ผู้ชุมนุมจะต้องได้รับการคุ้มครองและการดูแลด้วย ตามที่ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 มาตรา 19 ระบุไว้ว่า ให้หัวหน้าสถานีตํารวจแห่งท้องที่ที่มีการชุมนุมสาธารณะ เป็นเจ้าพนักงานดูแลการชุมนุมสาธารณะ ในการอํานวยความสะดวกแก่ประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะอันเป็นสถานที่ชุมนุม, รักษาความปลอดภัย อํานวยความสะดวก หรือบรรเทาเหตุเดือดร้อนรําคาญแก่ผู้อื่น, รักษาความปลอดภัยหรืออํานวยความสะดวกแก่ผู้ชุมนุมในสถานที่ชุมนุม, อํานวยความสะดวกในการจราจรและการขนส่งสาธารณะในบริเวณที่มีการชุมนุมและบริเวณใกล้เคียง เพื่อให้ประชาชนได้รับผลกระทบจากการชุมนุมน้อยที่สุด

หลักสากล : ต้องยึดหลักไหน หลักของใครที่สากลจริง ?

ประชาชนไทยจำนวนมากมีคำถาม และมีข้อกังขาต่อคำอ้างของเจ้าหน้าที่ตำรวจที่ว่า “ทำตามหลักสากล” นั้น ตำรวจยึดเอาหลักไหนมาปฏิบัติกันแน่ เป็นหลักสากลที่ได้รับการยอมรับในสากลจริงหรือไม่

“หลักสากลมันมีได้หลายทาง ถ้าคุณเอาหลักสากลจากประเทศที่เป็นอำนาจนิยมสัก 3-4 ประเทศมาสกัดหลักรวม ๆ กัน คุณก็จะเจอหลักสากลที่มันเป็นอำนาจนิยม แล้วคุณก็อ้างว่าตรงนี้เป็นสากลก็ได้” เป็นคำพูดที่ตรงกับความเคลือบแคลงใจของหลาย ๆ คน

เจ้าของคำพูดดังกล่าวนี้คือ ดร.พัชร์ นิยมศิลป คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งกล่าวไว้ในการพูดคุยหัวข้อ “ห้องเรียนสิทธิมนุษยชนออนไลน์ : มาตรฐานสากล (International Standard) กับเสรีภาพในการชุมนุม” จัดโดย แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย

ดร.พัชร์ให้ข้อมูลเรื่องแหล่งที่มาของหลักสากลว่า หลักสากลที่ตอบสนองต่อสังคมประชาธิปไตยที่เราต้องยึดมีอยู่ 2 แหล่งหลัก ๆ คือ 1.กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมือง และสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights-ICCPR) 2.ศาลสิทธิมนุษยชนยุโรป นอกจาก 2 แหล่งนี้ มีแนวคำพิพากษาจากอีกแหล่งหนึ่งที่พอจะเทียบเคียงนำมาใช้ได้เป็นแหล่งที่ 3 ก็คือ แนวคำพิพากษาในประเทศสหรัฐอเมริกา

หากเจ้าหน้าที่ตำรวจหรือเจ้าหน้าที่รัฐอ้าง “หลักสากล” จากแหล่งอื่น ๆ นอกเหนือจาก 3 แหล่งนี้ ถือว่าไม่ใช่ “หลักสากล” ที่ได้รับการยอมรับจากนานาประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย

การสลายการชุมนุม : สลายได้แม้ชุมนุมโดยสงบ

ขยับมาที่ประเด็นคำถามที่ว่า หลักสากลและกฎหมายที่อิงตามหลักสากลได้กำหนดกฎเกณฑ์ของการสลายการชุมนุมไว้อย่างไร

ทั้งตามหลักสากล และตามกฎหมายในประเทศของไทยเอง การสลายการชุมนุมต้องผ่านการพิจารณาโดยศาล แล้วดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดไว้

ในภาวะปกติที่ไม่มี “ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน” และ/หรือ “ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง” การที่เจ้าหน้าที่จะทำการสลายการชุมนุมต้องผ่านกระบวนการอย่างไรบ้าง ?

จากการเปิดอ่าน พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 พบสาระสำคัญ (ในมาตรา 21) ว่า กรณีที่การชุมนุมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เจ้าพนักงานร้องขอต่อศาลแพ่ง หรือศาลจังหวัด เพื่อมีคําสั่งให้เลิกการชุมนุม ในระหว่างรอคําสั่งศาล ให้เจ้าพนักงานมีอํานาจกระทําการที่จําเป็นตามแผนหรือแนวทางการดูแลการชุมนุมสาธารณะ ซึ่งแผนหรือแนวทางการดูแลการชุมนุมสาธารณะ ต้องกําหนดให้เจ้าพนักงานหลีกเลี่ยงการใช้กําลัง ในกรณีที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงการใช้กําลังได้ ให้ใช้กําลังและเครื่องมือควบคุมฝูงชนเพียงเท่าที่จําเป็น

(มาตรา 22) หากศาลออกคําสั่งให้ผู้ชุมนุมเลิกการชุมนุมสาธารณะภายในระยะเวลาที่ศาลกําหนด (ผู้ชุมนุมสามารถยื่นอุทธรณ์ต่อศาลอุทธรณ์ หรือศาลอุทธรณ์ภาคได้) เมื่อศาลมีคำสั่งแล้ว เจ้าพนักงานต้องปิดประกาศคําสั่งศาลไว้ในที่ที่ผู้ชุมนุมและประชาชนทั่วไปมองเห็นและรับทราบได้

(มาตรา 23) ในกรณีที่ผู้ชุมนุมไม่เลิกการชุมนุมตามคําสั่งศาลภายในระยะเวลาที่กําหนด ให้เจ้าพนักงานรายงานให้ศาลทราบกับประกาศกําหนดให้พื้นที่บริเวณที่มีการชุมนุมและปริมณฑลของพื้นที่ตามควรแก่กรณีเป็นพื้นที่ควบคุม และประกาศให้ผู้ชุมนุมออกจากพื้นที่ภายในเวลาที่กําหนด และห้ามบุคคลใดเข้าไปในพื้นที่ และให้รายงานรัฐมนตรีเพื่อทราบ

(มาตรา 24) เมื่อพ้นระยะเวลาที่ประกาศให้ผู้ชุมนุมออกจากพื้นที่ควบคุม หากมีผู้ชุมนุมอยู่ในพื้นที่ให้ถือว่าผู้นั้นกระทําความผิดซึ่งหน้า และให้ผู้ควบคุมสถานการณ์ดำเนินการให้มีการเลิกการชุมนุมตามคําสั่งศาล โดยให้ผู้ควบคุมสถานการณ์มีอํานาจ จับผู้ที่อยู่ในพื้นที่ควบคุม, ค้น ยึด อายัด หรือรื้อถอนทรัพย์สินที่ใช้หรือมีไว้เพื่อใช้ในการชุมนุม, กระทําการที่จําเป็นตามแผนหรือแนวทางการดูแลการชุมนุมตามมาตรา 21, มีคำสั่งห้ามมิให้กระทําการใด ๆ เพื่อประโยชน์ในการดําเนินการให้มีการเลิกการชุมนุม

(มาตรา 25) ในกรณีที่ผู้ชุมนุมกระทําการที่มีลักษณะรุนแรงและอาจเป็นอันตรายแก่ชีวิต ร่างกาย จิตใจ หรือทรัพย์สินของผู้อื่นจนเกิดความวุ่นวายขึ้นในบ้านเมือง ให้เจ้าพนักงานมีอํานาจสั่งให้ผู้ชุมนุมยุติการกระทํานั้น หากผู้ชุมนุมไม่ปฏิบัติตามคําสั่ง ให้เจ้าพนักงานมีอํานาจดําเนินการตามมาตรา 23 และมาตรา 24 ในกรณีที่ผู้ชุมนุมไม่เห็นด้วยกับคําสั่งให้ยื่นคําร้องคัดค้านต่อศาล เพื่อพิจารณาภายในเวลาสามสิบวันนับแต่วันที่มีคําสั่ง คําสั่งของศาลตามมาตรานี้ให้อุทธรณ์ต่อศาลอุทธรณ์ หรือศาลอุทธรณ์ภาค และถือว่าคําสั่งศาลอุทธรณ์ หรือศาลอุทธรณ์ภาคให้เป็นที่สุด

แล้วถ้าการชุมนุมนั้นเป็นการชุมนุมอย่างสงบและปราศจากอาวุธ เจ้าหน้าที่สามารถสลายการชุมนุมได้หรือไม่ ?

ดร.พัชร์ นิยมศิลป ให้ข้อมูลไว้ว่า ตามหลักสากลนั้น การสลายการชุมนุมเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ แม้เป็นการชุมนุมที่สงบและปราศจากอาวุธก็ตาม เพราะหากไม่สามารถสลายการชุมนุมได้ อาจทำให้เกิดปัญหาหรือเกิดความวุ่นวายบางอย่างขึ้นมา ยกตัวอย่าง เช่น กรณีกลุ่มพันธมิตรฯ ซึ่งชุมนุมอย่างสงบแล้วปลูกข้าวที่สนามหญ้าทำเนียบรัฐบาล เมื่อปี 2551 อย่างไรก็ตาม การจะสลายการชุมนุมจะต้องผ่านการตัดสินของศาล

ดร.พัชร์ยกตัวอย่างเคสการร้องขอสลายการชุมนุมในฝรั่งเศส มีกรณีคนผิวสีที่อพยพเข้ามาอยู่ในฝรั่งเศสได้ไปรวมตัวกันที่โบสถ์แห่งหนึ่ง แล้วยึดโบสถ์เป็นสถานที่ชุมนุมโดยสงบอยู่เป็นเวลานาน ตำรวจฝรั่งเศสก็ไม่สามารถสลายการชุมนุมได้ จนกระทั่งชุมชนโดยรอบโบสถ์ได้ฟ้องศาลขอให้มีการสลายการชุมนุม โดยเหตุผลว่า การชุมนุมนั้นกระทบต่อชุมชนเพราะไม่สามารถเข้าไปทำพิธีกรรมในโบสถ์ได้ และทำให้เกิดแหล่งเสื่อมโทรมในชุมชน ศาลจึงตัดสินให้ทำการสลายการชุมนุม

สลายการชุมนุม 16 ตุลา 63 : สากลแท้ หรือสากลเทียม

ดร.พัชร์อธิบายเรื่องการใช้กำลังและการสลายการชุมนุมตามหลักสากลยึดตาม “General Comment No.37” ของ ICCPR ว่า การใช้กำลังจะต้องโฟกัสเฉพาะคนที่กฎหมายไม่ได้ให้ความคุ้มครองแล้วเท่านั้น กล่าวคือ ถ้าคือผู้ชุมนุมโดยรวมยังชุมนุมอย่างสงบ แต่มีบางคนบางกลุ่มที่ใช้ความรุนแรงและใช้อาวุธ เจ้าหน้าที่มีสิทธิ์ใช้กำลังกับคนกลุ่มนั้นเท่านั้น ส่วนการใช้กำลังสลายการชุมนุมโดยรวม ต้องพิจารณาว่ามีความจำเป็นหรือไม่ ถ้ามีความจำเป็นแล้ว กำลัง (แรง) ที่ใช้กับผู้ชุมนุมต้องได้สัดส่วน และต้องเปิดทางให้ผู้ชุมนุมสามารถหนีออกจากพื้นที่ได้

“ต้องถามว่าจำเป็นหรือเปล่าก่อน สองคือได้สัดส่วนหรือไม่ คำว่าได้สัดส่วนหรือไม่ต้องดูจากแรงหรือปัญหาที่มีเฉพาะหน้าว่ามันมีปัญหาแค่ไหน แล้วใช้แรงแค่นั้น ถ้าผู้ชุมนุมยังสงบอยู่ คุณต้องเข้าไปอุ้มออกทีละคน”

กรณีการสลายการชุมนุมที่แยกปทุมวัน เมื่อวันที่ 16 ตุลาคม 2563 เป็นไปตามหลักสากลอย่างที่เจ้าหน้าที่ตำรวจบอกหรือไม่ ?

ดร.พัชร์แสดงความเห็นว่า ตามหลักสากลแล้ว รูปการณ์ของการชุมนุมเมื่อวันที่ 16 ตุลาคม ซึ่งผู้ชุมนุมยังชุมนุมอย่างสงบอยู่ เจ้าหน้าที่จะใช้กำลังไม่ได้ เว้นแต่จะเกิดการจลาจล มีการใช้กำลังอย่างรุนแรงในหมู่ผู้ชุมนุม จึงจะเข้าเกณฑ์ที่เจ้าหน้าที่จะใช้รถฉีดน้ำหรือแก๊สน้ำตาได้

ดร.พัชร์แนะด้วยว่า หากเจ้าหน้าที่เข้ามาดันแนวผู้ชุมนุม แล้วผู้ชุมนุมนั่งลงก็จะไม่เกิดแรงดัน เจ้าหน้าที่ก็จะใช้กำลังดันไม่ได้ หากต้องการสลายการชุมนุมต้องอุ้มผู้ชุมนุมออกทีละคน

“การใช้น้ำแรงดันสูงมันเป็นการใช้กำลังแบบไม่เลือกปฏิบัติ ตามหลักกำหนดว่าการใช้กำลังจะต้องโฟกัสไปที่คนที่กฎหมายไม่ได้ให้ความคุ้มครองแล้ว การใช้กำลังจะต้องใช้เฉพาะกับคนผู้ชุมนุมที่กำลังใช้ความรุนแรงเท่านั้น แต่การใช้น้ำผสมสารเคมีฉีดโดยไม่เลือกปฏิบัติเลย ไม่เลือกว่าคนไหนใช้กำลังหรือไม่ใช้กำลัง มันโดนหมด ทั้งเด็ก ทั้งสื่อมวลชน แบบนี้เป็นการใช้กำลังที่ไม่ได้สัดส่วน มันขัดหลักสากล”

ส่วนที่เจ้าหน้าที่ตำรวจแจงว่า “เป็นการใช้กำลังจากเบาไปหาหนัก” ดร.พัชร์แย้งว่า คำว่า “เบาไปหาหนัก” นั้นถูกเพียงบางส่วน แต่หลักความได้สัดส่วน คือ ใช้กำลังน้อยที่สุดเท่าที่ปฏิบัติการจะประสบความสำเร็จ และจะต้องเตือนก่อนเป็นเวลาที่นานพอที่ผู้ชุมนุมจะสามารถปฏิบัติตามคำสั่งได้ ในวันที่ 16 ตุลาคม ซึ่งเตือนล่วงหน้าเพียง 5 นาที สำหรับผู้ชุมนุมหลายพันคนนั้นถือว่าเป็นระยะเวลาที่ไม่เพียงพอที่ผู้ชุมนุมจะออกจากพื้นที่ได้ทัน

“เมื่อวันที่ 16 ตุลา มันมีปัญหาซับซ้อน คือเป็นการสลายตามประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง พอมีประกาศตัวนี้ กลไกต่าง ๆ ที่ดีไซน์ไว้ใน พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 มันไม่ได้ใช้”

จึงย้อนกลับไปสู่คำถามที่ว่า “ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง” นั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

อาจารย์พัชร์บอกว่า การจะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรงได้ ต้องมีเงื่อนไขที่ 1 คือ เกิดความวุ่นวายมาก ๆ ในลักษณะที่ใช้กลไกโดยปกติจัดการไม่ได้ แล้วต้องการอำนาจพิเศษ

“ต้องย้อนกลับไปดูเงื่อนไขของมันว่า มันเกิดเหตุฉุกเฉินที่จัดการไม่ได้หรือไม่ ซึ่งมองจากสายตาของคนที่ศึกษาเรื่องการชุมนุมสาธารณะ ผมว่าไม่มี”

เงื่อนไขที่ 2 คือ ถ้าเกิดการจลาจลขึ้นแล้ว เจ้าหน้าที่ตำรวจหรือเจ้าหน้าที่รัฐสามารถจัดการควบคุมสถานการณ์ได้หรือไม่ พูดง่าย ๆ คือ “เอาอยู่หรือเปล่า” ดร.พัชร์พิจารณาเงื่อนไขนี้ว่า พิจารณา ณ เวลาที่ออกประกาศ คือเวลา 04.00 น. วันที่ 15 ตุลาคม 2563 ณ เวลานั้นในพื้นที่ชุมนุมมีผู้ชุมนุมเป็นจำนวนน้อยกว่าจำนวนเจ้าหน้าที่ตำรวจ จึงเป็นไปไม่ได้ที่เจ้าหน้าที่ตำรวจจะควบคุมสถานการณ์ไม่ได้

โดยสรุปคือ การออกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง เมื่อวันที่ 15 ตุลาคมนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ถึงแม้รัฐบาลได้ยกเลิกประกาศไปแล้ว แต่ผลของการ “ยกเลิก” ก็ไม่เท่ากับการ “เพิกถอน” หากใครถูกจับดำเนินคดี ถูกตั้งข้อหา หรือกำลังจะถูกตั้งข้อหาย้อนกลับไปในช่วงเวลาที่มีประกาศ ก็ยังมีความผิดตามประกาศนั้นอยู่ จึงมีความพยายามของนักกฎหมายสิทธิมนุษยชนที่จะต่อสู้คดีในศาล เพื่อให้มีการเพิกถอนประกาศฉบับนี้ให้ได้