ตีโจทย์ให้แตก

คอลัมน์ ระดมสมอง

โดย รณดล นุ่มนนท์

ผมคาดไม่ถึงว่าการโยนเหรียญลงไปในน้ำพุเทรวี กลางกรุงโรม เมื่อปลายปีที่แล้ว จะทำให้ผมได้ย้อนกลับมาเยือนศูนย์กลางแห่งอารยธรรมแห่งนี้อีกครั้งหนึ่ง แต่ในครั้งนี้ผมมาในฐานะนักศึกษาด้วยการมาเข้าเรียนในหลักสูตร Regulatory Impact Analysis (RIA) เป็นเวลา 1 สัปดาห์เต็ม ๆ กับ Mr.Scott Jacobs กูรูในด้านนี้ ที่ได้บุกเบิกนำแนวคิด RIA มาใช้ในการออกกฎหมายในสหรัฐ

ผู้เข้าร่วมสัมมนาส่วนใหญ่มาจากภาครัฐในสหภาพยุโรป แอฟริกา ไปจนถึงบราซิล และมอริเชียส จนทำให้ผมทราบว่ามีประเทศกว่า 66 ประเทศ ที่ระบุไว้ชัดเจนว่า การออกกฎหมายใด ๆ ต้องผ่านกระบวนการ RIA เสียก่อน1/ นอกจากนั้นยังมีผู้อบรมจากภาคเอกชน เช่น บริษัทน้ำมันและบริษัทบุหรี่ ที่มีกฎหมายควบคุมอย่างเข้มงวด สร้างข้อคิดให้กับผู้เข้าร่วมสัมมนาตลอดหลักสูตร

ช่วงแรก ๆ ผู้เข้าร่วมสัมมนาหันมามองด้วยความแปลกใจที่มีผมเข้าร่วมสัมมนาด้วย แต่ช่วงระยะหนึ่งผมก็สามารถกลมกลืนไปกับทุก ๆ คนได้ ร่วมสนทนาและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันอย่างเข้มข้น ส่วนหนึ่งน่าจะเป็นเพราะผมรู้จัก Scott ตั้งแต่เขามีส่วนร่วม

ในการปฏิรูปเกณฑ์ปริวรรตเงินตราของแบงก์ชาติเมื่อปีที่แล้วตลอด 1 สัปดาห์ผมได้ยินคำว่า RIA (เรีย) ซ้ำแล้วซ้ำอีก จนทำให้ผมซึมซับประโยชน์ของกระบวนการนี้ เพราะที่ผ่านมาแม้ว่ากฎหมายหรือกฎเกณฑ์อาจจะเป็นแนวทางในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของมนุษย์ให้อยู่ร่วมกันในสังคมได้ เรียกว่า “คิดแนวทางไม่ออก ออกกฎหมาย”

แต่การออกกฎหมายก็ถือเป็นต้นทุนทางสังคมที่ต้องมีการควบคุมให้เป็นไปตามนั้น เช่น ภาระของภาคเอกชนในการส่งข้อมูลให้ทางการ และการแต่งตั้งผู้ควบคุม เป็นต้น

ในขณะเดียวกันเป็นช่องทางให้เกิดจุดรั่วไหล สร้างปัญหาคอร์รัปชั่น และที่สำคัญการออกกฎหมายที่เข้มงวดไปอาจจะเป็นอุปสรรคต่อการเกิดนวัตกรรมใหม่ ๆ

Scott ได้ยกตัวอย่างการออกกฎเกณฑ์กับสถานพักคนชราในสหรัฐ โดยมีการกำหนดมาตรฐานในการดูแลผู้อยู่อาศัยทุกขั้นตอน มีรายละเอียดกว่า 500 หน้า เพื่อให้ลูกหลานได้สบายใจ

ว่าบุพการีของเขาได้รับการดูแลเป็นอย่างดี แต่ด้วยกฎเกณฑ์ที่มีรายละเอียดค่อนข้างมาก จึงจำเป็นต้องมีการควบคุมดูแล

จนท้ายสุด สถานพักคนชราเหล่านั้นต้องใช้เวลาในการกรอกข้อมูลเพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องตรวจสอบ แทนที่จะใช้เวลาในการดูแลผู้ที่อยู่อาศัย ในขณะที่ผู้ปฏิบัติไม่สามารถปฏิบัติได้ทุกขั้นตอน เป็นบทเรียนที่ทำให้ออสเตรเลียตัดสินใจออกเป็นหลักปฏิบัติที่สำคัญเพียง 31 ข้อ เพื่อให้เป็นหลักเกณฑ์ที่ง่ายในทางปฏิบัติ

RIA ถือเป็นกระบวนการที่ช่วยให้เกิดความมั่นใจว่าการออกกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ได้ผ่านกระบวนการพิจารณาอย่างรอบคอบและรอบด้าน

ตั้งแต่การตั้งโจทย์ที่ชัดเจน ว่าปัญหาคืออะไร เพื่อให้เข้าใจถึงสาเหตุที่แท้จริง การหาแนวทางเลือกที่ช่วยแก้ไข พร้อมทั้งมีตัววัดเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพของแต่ละทางเลือก (evidence- based) โดยคำนึงถึงผลกระทบในทุก ๆ มิติ

โดยให้มีการรับฟังความเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งนี้ กระบวนการ RIA จะมีลักษณะต่อเนื่อง เพราะต้องมีการประเมินถึงประสิทธิผลของการออกกฎหมายดังกล่าว ว่าบรรลุวัตถุประสงค์หรือไม่

เพื่อพิจารณาทบทวนหรือปรับปรุงต่อไป2/ ขั้นตอน RIA ที่ถือเป็นหัวใจสำคัญที่สุดคงหนีไม่พ้นขั้นตอนแรกที่ต้อง “ตีโจทย์ให้แตก” ทั้งนี้ Scott ได้ยกตัวอย่างกรณีการออกกฎหมายของรัฐแคลิฟอร์เนีย ที่ห้ามผู้ขับขี่ยานพาหนะใช้โทรศัพท์มือถือในระหว่างการขับขี่ เพราะมีข้อมูลที่เชื่อถือได้ว่า “อุบัติเหตุจราจรที่เกิดขึ้นส่วนหนึ่งเป็นเพราะมีการใช้โทรศัพท์มือถือในระหว่างการขับขี่” แต่ภายหลังการออกกฎหมาย

ดังกล่าวพบว่า สถิติของการเกิดอุบัติเหตุไม่ได้ลดลง เพราะพบว่าสาเหตุของอุบัติเหตุส่วนหนึ่งมาจากการพูดคุยโทรศัพท์ไร้สาย

ในขณะที่กระทรวงสาธารณสุขของสหรัฐได้ระบุว่า “เด็กอายุต่ำกว่า 5 ปี ได้รับสารพิษจากการทานยาเกินขนาด เพราะขวดยาเหล่านั้นสามารถเปิดได้โดยง่าย” จนนำมาสู่การออกกฎหมายให้ฝาขวดยามีลักษณะที่เด็กเล็กไม่สามารถเปิดได้

แต่เมื่อกฎหมายนี้มีผลบังคับใช้ พบว่าเด็กเล็กยังได้รับสารพิษจากการทานยาเกินขนาด ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเด็กเล็กยังสามารถหยิบยาทานจากการวางไว้ทั่วไปในบ้าน โดยไม่จำเป็นต้องเปิดจากขวดยา

จากสองตัวอย่างข้างต้นจะเห็นได้ว่าการตั้งโจทย์ที่ไม่ตรงจุดนำมาสู่ทางเลือกที่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่แท้จริง ท้ายสุดพวกเรามีความเห็นอย่างไรต่อการตั้งโจทย์ว่า “เด็กทารกที่โดยสารเครื่องบินไม่มีที่นั่งส่วนตัวที่มีสายรัดเข็มขัด เป็นสาเหตุที่ทำให้เกิดอุบัติเหตุกับทารกเหล่านั้น”

แหล่งที่มา : 1/ รายละเอียดของการนำ RIA มาใช้ในแต่ละประเทศสามารถค้นหาได้จาก website :

http://regulatoryreform.com/ 2/ คู่มือการประเมินผลกระทบของหลักเกณฑ์ (Regulatory Impact Assessment) จัดทำโดยกลุ่มงานยุทธศาสตร์องค์กร ธนาคารแห่งประเทศไทย ตุลาคม 2561