ภาษีที่ดิน กับการสร้างวินัยการใช้เงินขององค์กรปกครองท้องถิ่น

นิพนธ์ พัวพงศกร
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

เมื่อรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ประกาศจะเสนอร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง นักเศรษฐศาสตร์และนักรัฐศาสตร์ส่วนใหญ่ต่างชื่นชมในความกล้าหาญทางการเมืองของพลเอกประยุทธ์ เพราะเราทราบดีว่ารัฐสภาไทยจะไม่กล้าตรากฎหมายเก็บภาษีที่ดินจากคนรวย

ภาษีที่ดินเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่ช่วยให้ท้องถิ่นมีรายได้ของตนสำหรับใช้พัฒนาท้องถิ่นตามความต้องการของประชาชนและชุมชนในพื้นที่ ทำให้ท้องถิ่นสามารถพึ่งตนเองและมีอิสระทางการเงินในระดับหนึ่ง ภาษีที่ดินช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เพิ่มประสิทธิภาพการใช้ที่ดินเพราะภาษีที่ดินสามารถลดการเก็งกำไรจากการถือครองที่ดินทิ้งไว้เฉยๆ โดยไม่ทำประโยชน์ได้ ยิ่งกว่านั้นภาษีที่ดินยังเป็นเครื่องมือการคลังสำคัญที่จะบังคับให้นักการเมืองท้องถิ่น ต้องมีวินัยการใช้เงินและความรับผิด (accountable) ต่อประชาชนผู้เสียภาษี เพราะถ้าขืนถลุงเงิน เช่น เดินทางไปดูงานต่างประเทศ หรือดูงานในประเทศแฝงการเที่ยวโสเภณีเด็ก ก็จะไม่ได้รับเลือกตั้งอีก

แต่น่าเสียดายว่ารัฐบาลกลับใจอ่อน ยอมผ่อนตามกระแสการวิ่งเต้นของคนชั้นกลางบางกลุ่ม โดยเฉพาะนักธุรกิจ ข้าราชการ และคนในเครื่องแบบบางกลุ่มที่ใกล้ชิดกับรัฐบาล มาตรา 43 ในร่างกฎหมายฯจึงกำหนดให้ยกเว้นไม่จัดเก็บภาษีจากผู้ที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยส่วนที่มีมูลค่าไม่เกินห้าสิบล้านบาท
ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (หรือ อปท. ไม่ว่าจะเป็นเทศบาล อบต. กทม. เมืองพัทยา หรือ อปท.อื่น ยกเว้นองค์การบริหารส่วนจังหวัด) มีพันธกิจหรืออำนาจหน้าที่จัดบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นถึง 31 กิจกรรมสำคัญๆ เช่น การบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ บริการด้าสาธารณูปโภค/สาธารณูปการ การจัดการศึกษาและฝึกอาชีพ สิ่งแวดล้อม การท่องเที่ยว สาธารณสุข บำรุงศิลปวัฒนธรรม ตลอดจนการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนและประชาธิปไตย ฯลฯ

แต่ อปท. กลับไม่มีรายได้เพียงพอที่จะให้บริการแก่ประชาชน จึงต้องพึ่งงบประมาณจากรัฐบาลกลางเป็นหลัก ในปี 2559 อปท. มีรายได้ของตนเอง เพียง 70,000 ล้านบาท หรือ 10.7 % ของรายได้ทั้งหมดของท้องถิ่น

การยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาทจะทำให้รายได้ส่วนนี้ของ อปท. ส่วนใหญ่ ลดฮวบลง โดยเฉพาะ อปท.เกือบทั้งหมดในชนบทจะไม่มีรายได้ภาษีจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเลย ทำให้ไม่มีงบที่จะใช้ในการจัดบริการสาธารณะ สาเหตุเพราะนอกจากเกษตรกรส่วนใหญ่จะมีที่ดินเกษตรถือครองเฉลี่ยเพียง 20 ไร่แล้ว ราคาประเมินยังค่อนข้างต่ำ ตัวอย่างเช่น ในอำเภอเมืองนครปฐม ที่ดินเกษตรมีราคาประเมินพียงไร่ละ 8 แสน – 2 ล้านบาท ถ้าราคาประเมินเท่ากับ 1 ล้านบาทต่อไร่ ครัวเรือนเกษตรที่จะเสียภาษีที่ดิน ต้องมีที่ดินไม่ต่ำกว่า 50-62 ไร่ซึ่งมีจำนวนน้อยมากในชนบท ยกเว้นคนที่มีธุรกิจบ่อดินที่จะมีที่ดินจำนวนนับ 100 ไร่ หรือโรงงานอุตสาหกรรมเท่านั้น อปท. ที่จะมีรายได้เพียงพอหรือเพิ่มขึ้นต้องเป็นเขตเทศบาล กรุงเทพมหานคร หรือพัทยาเท่านั้น

น่าเสียดายว่ามหาดไทยไม่มีสถิติจำนวนบุคคลที่มีที่ดินและบ้านมูลค่าเกิน 50 ล้านบาท แต่การประมาณการจากสถิติของสำนักงานสถิติฯพบว่า ครัวเรือนทั่วประเทศที่มีที่ดินมูลค่าตั้งแต่ 50 ล้านบาท มีเพียง 15,700 ครัวเรือน(จาก 21.3 ล้านครัวเรือน) และครัวเรือนที่บ้านมีมูลค่าสูงกว่า 50 ล้านบาท มีเพียง 5,000 ครัวเรือน นั่นหมายความว่าครัวเรือนกว่า 99 % ไม่ต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ฉะนั้นกฎหมายภาษีที่ดินฯฉบับนี้ก็แทบไม่มีประโยชน์

ครัวเรือนทั่วประเทศที่มีที่ดินมูลค่าตั้งแต่ 50 ล้านบาท มีเพียง 15,700 ครัวเรือน (จาก 21.3 ล้านครัวเรือน) และครัวเรือนที่บ้านมีมูลค่าสูงกว่า 50 ล้านบาท มีเพียง 5,000 ครัวเรือน นั่นหมายความว่าครัวเรือนกว่า 99 % ไม่ต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ฉะนั้นกฎหมายภาษีที่ดินฯฉบับนี้ก็แทบไม่มีประโยชน์

เมื่อไม่มีรายได้จากภาษีที่ดิน อปท. ก็ต้องพึ่งเงินที่รัฐบาลแบ่งให้กับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลมากขึ้น ในปี 2558 งบประมาณ 2 ก้อนนี้รวมกันเท่ากับร้อยละ 50.6 ของรายได้ท้องถิ่น การพึ่งเงินจากรัฐบาลส่วนกลางมากขึ้นจะก่อให้เกิดผลกระทบทางลบต่อการพัฒนาท้องถิ่นหลายประการ

ประการแรก อปท. ส่วนใหญ่คงต้องตัดทอนการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนในท้องถิ่น ยกเว้นว่ารัฐบาลกลางจะแบ่งเงินรายได้จำนวนมากขึ้นให้แก่ อปท. แต่การพึ่งงบประมาณจากรัฐบาลกลางมากขึ้น นอกจากจะทำให้ อปท. ไม่อาจกำหนดทิศทางการพัฒนาของตนแล้ว โครงการพัฒนาต่างๆยังต้องขึ้นกับข้าราชการในส่วนกลางและนักการเมืองระดับชาติ ซึ่งมิได้เข้าใจความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่น ยิ่งกว่านั้นการพึ่งงบอุดหนุนจากรัฐบาลกลางยังก่อให้เกิดปัญหาทุจริต “เงินทอน” จากนักการเมืองระดับชาติ พูดง่ายๆ คือ นักการเมืองท้องถิ่นที่ต้องการเงินมาพัฒนาพื้นที่ของตนต้องยอมอยู่ในอุปถัมภ์ของพรรครัฐบาลประชาธิปไตยไทยก็จะยังคงอยู่ในวังวนของการเมืองอุปถัมภ์ โดยหัวหน้าพรรคการเมืองไม่กี่คน

ประการที่สอง การยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งก่อสร้างมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท จะทำลายแรงจูงใจของ อปท. ในการหารายได้มาใช้พัฒนาท้องถิ่น แม้ว่า อปท. ยังจัดเก็บภาษีได้น้อย แต่สถิติรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง บ่งบอกว่า อปท. มีความพยายามจัดเก็บภาษีมากกว่าที่ อปท. ได้รับจากรัฐบาลกลาง ระหว่างปี 2545-2559 รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 10% ขณะที่รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้ท้องถิ่นและเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางเพิ่มชึ้นเพียงปีละ 7.6%

ร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (มาตรา 28) เปิดโอกาสให้ อปท. สามารถกำหนดอัตราภาษีที่แตกต่างจากอัตราตามพระราชกฤษฎีกาได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราที่กฎหมายกำหนด และมาตรา 44 รัฐบาลสามารถตราพระกฤษฎีกา ลดภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบางประเภทเพื่อให้เหมาะสมกับสภาพความจำเป็นทางเศรษฐกิจ หรือสังคมหรือ เหตุการณ์หรือกิจการ หรือสภาพแห่งท้องถิ่นได้

อำนาจดังกล่าวย่อมทำให้ อปท. มีแรงจูงใจที่จะกำหนดอัตราภาษีที่เงินและสิ่งก่อสร้างที่สอดคล้องกับสภาพทางเศรษฐกิจสังคม และความจำเป็นของการใช้เงินในการพัฒนาท้องถิ่น บาง อปท.อาจกำหนดอัตราภาษีให้ต่ำหน่อย บาง อปท.ที่มีความจำเป็นก็อาจกำหนดอัตราภาษีสูงขึ้น แต่ถ้าหากมีการยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีคุณค่าต่ำกว่า 50 ล้านบาท จำนวนผู้อยู่ในข่ายต้องเสียภาษีจะมีจำนวนไม่กี่คน ดังนั้นอำนาจตามมาตรดังกล่าวจึงไม่เป็นประโยชน์ต่อการดำเนินนโยบายการคลังและการพัฒนาท้องถิ่นของ อปท. ยกเว้นว่า อปท. จะมีความจำเป็นต้องหารายได้เพิ่มและกล้าขึ้นภาษีที่เก็บจากคนรวยไม่กี่คนใน อปท. ที่มีฐานภาษีเกิน 50 ล้านบาท

ผลเสียหายสำคัญประการสุดท้าย คือ การยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท จะทำลายบทบาทการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาท้องถิ่น และการส่งเสริมประชาธิปไตยตามกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 (มาตรา 16)

หากประชาชนทุกคนที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไม่ว่าจะมีมูลค่าเท่าไรก็ตาม มีส่วนเสียภาษีให้แก่ อปท. สิ่งที่จะเกิดขึ้น คือ ประชาชนในท้องถิ่นจะมีแรงจูงใจคอยเฝ้าติดตามว่าผู้บริหารท้องถิ่นเอาเงินภาษีของตนไปใช้ประโยชน์สำหรับคนในท้องถิ่นส่วนใหญ่ หรือใช้ประโยชน์ส่วนตัวและพรรคพวก ผลที่ตามมา คือ ผู้บริหารท้องถิ่นที่นำเงินภาษีไปใช้ส่วนตัว หรือใช้ในโครงการที่ไม่เกิดประโยชน์ต่อส่วนร่วมก็จะไม่ได้รับเลือกตั้ง บรรดานักการเมืองท้องถิ่นจะต้องเริ่มคิดโครงการพัฒนาที่เป็นประโยชน์ส่วนร่วมต่อท้องถิ่น

เมื่อประชาชนส่วนใหญ่มีส่วนติดตามการใช้จ่ายของนักการเมือง อย่างใกล้ชิดเพื่อรักษาผลประโยชน์จากภาษีที่ตนเสีย ในการเลือกตั้งระดับชาติ ประชาชนก็จะเรียนรู้ว่านโยบายหาเสียงของพรรคการเมือง นโยบายใดเป็นนโยบายที่ดี คุ้มกับเงินภาษีของตน นโยบายใดเป็นประชานิยมที่จะก่อความเสียหายต่อส่วนรวม
ภาษีที่ดิน จึงเป็นภาษีที่ฝึกให้คนไทยคอยสอดส่องการใช้เงินของนักการเมืองอย่างใกล้ชิด เป็นภาษีที่ป้องกันมิให้นักการเมืองใช้นโยบายประชานิยมแบบขาดความรับผิดชอบทางการคลังมาหาเสียง เป็นเครื่องมือสร้างวินัยการเงินการคลังให้กับพรรครัฐบาล ดีกว่าการตรากฎหมายห้ามพรรคการเมืองใช้นโยบายประชานิยมหาเสียง

ภาษีที่ดิน จึงเป็นภาษีที่ฝึกให้คนไทยคอยสอดส่องการใช้เงินของนักการเมืองอย่างใกล้ชิด เป็นภาษีที่ป้องกันมิให้นักการเมืองใช้นโยบายประชานิยมแบบขาดความรับผิดชอบทางการคลังมาหาเสียง เป็นเครื่องมือสร้างวินัยการเงินการคลังให้กับพรรครัฐบาล ดีกว่าการตรากฎหมายห้ามพรรคการเมืองใช้นโยบายประชานิยมหาเสียง

คำถามสุดท้าย คือ ใครควรเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ผมขอเสนอให้สมาชิกของ สนช. ใช้แนวคิดเรื่อง ทุกคนที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ต้องเสียภาษี “เสียน้อย หรือเสียมาก ก็ต้องเสียภาษี” เพราะคนที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต้องใช้บริการสาธาณูโภค/สาธารณูปการ ถนนหนทาง บริการเก็บขยะ ฯลฯ ซึ่งล้วนแต่ต้องใช้เงินภาษี ท่านที่วิ่งเต้นขอยกเว้นไม่ให้รัฐบาลเก็บภาษีสำหรับที่ดินมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท ท่านไม่ละอายใจหรืออย่างไร ท่านต้องการบริการสาธารณูปโภค/สาธารณูปการ แต่ท่านไม่ยอมเสียภาษีทางตรงที่จะนำมาจัดหาบริการเหล่านี้

ผมขอยกตัวอย่าง ประชาชนใน อบต. โพรงมะเดื่อที่มีที่ดินเกษตร 20 ไร่ เสียภาษีปีละ 110 บาท แต่เขาก็มีส่วนเสียภาษีให้ อบต.

ข้อเสนอของผม คือ ทุกคนที่มีที่ดิน และสิ่งปลูกสร้างที่อยู่อาศัยตั้งแต่ 1 ล้านบาทขึ้นไป ต้องเสียภาษีบ้าง เช่น ถ้ามูลค่าที่ดินรวมกับบ้านที่อยู่อาศัยมีมูลค่า 1-20 ล้านบาท ขอให้เสียภาษ๊ปีละ 50 บาทต่อมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง 1 ล้านบาท ถ้ามูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของท่านมีมูลค่า 20 ล้านบาท ท่านก็เสียภาษีปีละ 1,000 บาท เท่านั้น

ส่วนผู้มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างรวมกันมูลค่า 20.01-50 ล้านบาท ขอให้เสียภาษี 100 บาทต่อมูลค่าที่ดิน-สิ่งปลูกสร้าง 1 ล้านบาท ดังนั้นถ้าที่ดินและบ้านของท่านมีมูลค่า 50 ล้านบาท ท่านก็เสียภาษีเพียง 100 บาท x 50 = 5,000 บาทต่อปี

ถ้าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีมูลค่าเกิน 50 ล้านบาท ก็ให้เสียภาษีในอัตราที่กำหนดในร่างกฎหมายที่กำลังพิจารณา

แต่ผมมีข้อสังเกตว่าในปีแรกที่มีการประกาศใช้กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ผมไม่อยากให้รัฐบาลเก็บภาษีจนเกิดรายได้เพิ่มขึ้นจำนวนมาก เพราะรายได้จากภาษีนี้ย่อมเป็นภาระต่อประชาชนและภาคธุรกิจ ทางที่ดี คือ ในปีแรกที่เริ่มบังคับใช้กฎหมาย รัฐบาลควรมีเป้าหมายว่ารายได้รวมจากภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะต้องไม่เพิ่มขึ้นจาก รายได้รวมในปี 2560 เกินกว่า 3%-3.5% ที่เป็นอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ แล้วจึงค่อยๆปรับฐานภาษีขึ้นไปในเวลา 5 ปีแรก แต่อัตราการปรับฐานภาษีนี้ต้องเป็นอัตราที่กำหนดตายตัวในพระราชบัญญัติ มิใช่ปล่อยให้รัฐบาลในอนาคตเป็นผู้กำหนด

ผมหวังว่า ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา และสมาชิก สนช. ทุกท่านจะมีความกล้าหาญ เรียกร้องให้ทุกคนที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างร่วมกัน เสียภาษีตามหน้าที่ของพลเมือง “เสียน้อย เสียมาก ไม่ว่ากัน แต่ขอให้ร่วมกันเสีย” ครับ