การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ : ภารกิจที่ท้าทาย (1)

คอลัมน์ ดุลยธรรม

โดย อนุสรณ์ ธรรมใจ [email protected]

เกิดเป็นประเด็นร้อนถกเถียงวิพากษ์วิจารณ์กันมากพอสมควร สำหรับกฎหมาย “รัฐวิสาหกิจฉบับใหม่” ซึ่งต้องถือเป็นเรื่องปกติและต้องรับฟังกันเอาไว้ ผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับกฎหมายฉบับนี้ส่วนใหญ่จะพุ่งประเด็นว่ากฎหมายนี้อาจเป็นเครื่องมือใน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และมักถูกมองเป็น ด้านลบ เป็นด้านหลัก

ขณะนี้ความจำเป็นในอนาคต ยังมีความจำเป็นในการแปรรูปอยู่ และหากแปรรูปให้ดีและเพื่อประโยชน์สาธารณะ ย่อมเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูป แนวทางการจัดตั้ง บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติภายใต้ พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจฉบับใหม่ ขึ้นมาเป็น “โฮลดิ้ง” ทำหน้าที่เป็นเจ้าของบริหารงานและถือหุ้นรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ฯ ว่าเป็นนโยบายที่น่าจะทำให้ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจดีขึ้น ปฏิรูปเพื่อให้บริการสาธารณะดีขึ้น ลดภาระการคลัง สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการจัดการบริการสาธารณะที่มีคุณภาพมากขึ้น เพิ่มธรรมาภิบาลและความโปร่งใส ลดการแทรกแซงโดยผู้มีอำนาจเพื่อผลประโยชน์ในทางมิชอบ หรือเบี่ยงเบนไปจากพันธกิจหลักขององค์กรนั้น ๆ รัฐวิสาหกิจจะถูกตรวจสอบเพื่อให้การบริหารงานมีความโปร่งใสมากขึ้น

หลักการของกฎหมายดีและมีความชัดเจนในตัวเอง แต่ทำไมกฎหมายนี้จึงถูกตั้งข้อสงสัยโดยกลุ่มคนจำนวนหนึ่ง ?

อาจเป็นเพราะกระบวนการการออกกฎหมายที่ขาดการมีส่วนร่วมหรือไม่ หรือความเชื่อมั่นที่สั่นคลอนต่อผู้ออกกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ข้อสังเกตและข้อวิพากษ์วิจารณ์เป็นสิ่งที่ต้องนำมาพิจารณาและปรับแก้ไขร่างกฎหมายต่อไป โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ ที่จะมีทรัพย์สินดูแลถึง 3.068 ล้านล้านบาท

เท่าที่ทราบกฎหมายฉบับนี้มีการผลักดันโดยเทคโนแครตใน “สคร.” หรือสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจมานานแล้ว คราวนี้เพียงแต่เอามาปัดฝุ่นและเสนอการจัดตั้ง “บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ” เพิ่มเติมเข้ามา

กฎหมายรัฐวิสาหกิจใหม่ไม่น่าจะมีเป้าหมายหลัก เพื่อการแปรรูปหรือเป็นการออกกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจอำพรางแบบยกเข่งแต่อย่างใด มุ่งไปที่การยกระดับประสิทธิภาพมากกว่า ส่วนแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจะใช้วิธีการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนหรือแปรรูป ก็ไม่ใช่เรื่องที่ต้องปิดทางเลือกทางนโยบายในอนาคต เพราะการแปรรูปที่ดีอาจนำมาสู่การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนได้

หากเราปฏิเสธการแปรรูปหรือการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนอย่างสิ้นเชิง การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ระบบรางและเส้นทางคมนาคมต่าง ๆ ที่ทำอยู่เวลานี้ ภายใต้ระบบ PPP และให้เอกชนมีส่วนร่วม หรือให้ร่วมทุน หรือให้สัมปทานต่าง ๆ ก็ไม่สามารถทำได้ ทั้งผลิตไฟฟ้า น้ำประปา หรือการบริการทางด้านโทรคมนาคม ส่งพัสดุภัณฑ์ เป็นต้น

ผมมีความเชื่อในเบื้องต้นว่า อะไรก็ตามที่เอกชนทำได้ดีกว่า มีประสิทธิภาพกว่า รัฐไม่ต้องไปทำแข่ง รัฐไปทำในสิ่งที่เอกชนทำได้ไม่ดีและไม่มีแรงจูงใจ เพื่อประโยชน์สาธารณะและสังคม หากบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติสามารถบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพ จะช่วยลดภาระทางการคลังและบริการประชาชนได้ดียิ่งขึ้น หากทำงานไม่ได้ผล ก็ต้องเปลี่ยนคนเปลี่ยนกรรมการ หรือปรับโครงสร้างกันใหม่อีกที

หากจัดการได้ดี รัฐวิสาหกิจบางแห่งสามารถมีเงินทุนในการลงทุนโครงการต่าง ๆ ได้ด้วยตัวเอง โดยที่รัฐบาลไม่ต้องค้ำประกันเงินกู้หรือกู้เงินให้ อย่างไรก็ตาม การใช้ “บริษัทโฮลดิ้ง” มาถือหุ้นรัฐวิสาหกิจถือว่าเป็นการแปรรูปอย่างหนึ่ง เนื่องจากบรรษัทแห่งชาติจะเข้ามาถือหุ้นแทนกระทรวงการคลัง แม้กระทรวงการคลังถือหุ้นในบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ แต่กรรมการบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติwและผู้บริหารไม่ใช่ข้าราชการ การแทรกแซงโดยผู้มีอำนาจทางการเมืองจะลดลง โดยกรรมการและผู้บริหารต้องเป็นนักบริหารมืออาชีพและโปร่งใส หากสามารถสรรหาผู้ที่มีความรู้ความสามารถ มีความโปร่งใสมาบริหารได้ จึงจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรัฐวิสาหกิจในทางที่ดีขึ้น

บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาตินี้ สามารถเข้าไปถือหุ้นรัฐวิสาหกิจทุกแห่งที่ได้แปลงสภาพด้วยกระบวนการ corporatization (โดยหลายรัฐบาลที่ผ่านมา) การดำเนินการดังกล่าวถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูป โดยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รัฐวิสาหกิจไทยต้องดำเนินงานให้สามารถตอบสนองต่อพันธกิจและเป้าหมายของรัฐอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้ การบริหารรัฐวิสาหกิจของไทยให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ มีความเข้มแข็ง และให้การดำเนินงานขององค์กรรัฐวิสาหกิจสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป มีความจำเป็นต้องปรับโครงสร้างการกำกับดูแลและบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจเสียใหม่ เพื่อให้องค์กรรัฐวิสาหกิจสามารถให้บริการที่ได้มาตรฐาน แข่งขันได้ และตอบสนองกับความต้องการของประชาชนได้เป็นอย่างดี

ส่วนรัฐวิสาหกิจไหนที่ไม่สามารถแข่งขันได้ ขาดทุนจำนวนมากจากความไร้ประสิทธิภาพและการทุจริตคอร์รัปชั่น และเอกชนสามารถดำเนินการผลิตสินค้าหรือให้บริการได้ดีกว่ามาก ก็ควรยุบรัฐวิสาหกิจแห่งนั้นเพื่อประโยชน์ของประเทศโดยรวม แต่รัฐบาลต้องมีมาตรการดูแลผลกระทบจากการยุบหน่วยงาน โดยเฉพาะบรรดาพนักงานทั้งหลาย นอกจากนี้ รัฐวิสาหกิจหลายแห่ง มีการทำงานซ้ำซ้อนกันมาก ควรมีการควบรวมกิจการกัน โดยใช้กลไกบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติดำเนินการได้ เช่น ให้บริการโทรคมนาคม 2 แห่งสามารถควบรวมกิจการกันได้ กิจการบางอย่างที่รัฐไม่จำเป็นต้องทำและหมดความจำเป็นแล้ว เป็นต้น

นอกจากนี้ ยังมีรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาด้วยเหตุผลทางการเมืองในอดีต แต่ในปัจจุบันไม่มีเหตุผลในการดำรงอยู่แล้ว เพราะเอกชนสามารถทำได้ดีกว่า ก็ควรพิจารณาในการแปรสภาพเสียใหม่

หลักการสำคัญของกฎหมายรัฐวิสาหกิจใหม่ คือ พัฒนาระบบประเมินผลที่เชื่อมโยงกับแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจอย่างเป็นระบบ มีกลไก “บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ” เพื่อทำหน้าที่ผู้ถือหุ้นเชิงรุกในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ

อย่างไรก็ตาม เห็นว่าหลักการสำคัญ เครื่องมือและกลไกในกฎหมายฉบับใหม่ไม่เพียงพอต่อการทำให้เกิดการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจอย่างแท้จริง และยังไม่สามารถทำให้รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญในการบริหารจัดการความถดถอยลงของเงินคงคลัง และหนี้สาธารณะที่เพิ่มมากขึ้นตามลำดับ จนอาจเกิดความเสี่ยงต่อการเกิดวิกฤตการณ์ทางการคลังในอนาคตได้ จึงขอเสนอแนวทางเพิ่มเติมในกฎหมายหรือมีมาตรการ ดังนี้

1.กำหนดให้รัฐวิสาหกิจถอนตัวจากกิจการที่เอกชนดำเนินงานได้ดีกว่า มีประสิทธิภาพมากกว่า และต้องไม่ไปแข่งขันเอกชน สนับสนุนแนวทางเสรีนิยม เพื่อลดภาระทางการคลังและการสิ้นเปลืองงบประมาณและสูญเปล่าเงินภาษีประชาชน 2.รัฐยังคงกิจการที่เกี่ยวกับยุทธศาสตร์แห่งชาติที่มีข้อผูกพันทางสังคม และต้องให้บริการประชาชนและมีความจำเป็นต่อคุณภาพชีวิตประชาชนโดยไม่ให้ผลตอบแทนเชิงพาณิชย์

3.ต้องมีการแบ่งแยกหน้าที่ชัดเจน คือ การกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ (เป็นหน้าที่ของรัฐบาล) การกำกับดูแล (หน้าที่ขององค์กรกำกับดูแล) การประกอบกิจการให้บริการ (เป็นหน้าที่ของรัฐวิสาหกิจ และ เอกชนที่มารับสัมปทาน) 4.ให้มีการแก้ไขกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ

5.กำหนดบทบาทและความรับผิดชอบของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจให้ชัดเจน และบูรณาการกัน ไม่ซ้ำซ้อน 6.รัฐบาลควรเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการรัฐวิสาหกิจ โดยทำให้เกิดการปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันมากขึ้น เพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้ใช้บริการ

กิจการรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ เป็นกิจการผูกขาดที่มีผู้ให้บริการรายเดียวหรือน้อยราย หากเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าดำเนินกิจการแทน โดยไม่ปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันก่อน อาจเกิดภาวะการโอนย้ายการผูกขาดโดยรัฐ มาเป็นการผูกขาดโดยเอกชนรายใหญ่แทน ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจโดยรวมและคุณภาพชีวิตประชาชน

ฉะนั้น แนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่เหมาะสมจึงต้องทำให้เกิดความมั่นใจว่ามีผู้ให้บริการเอกชนมากพอที่จะก่อให้เกิดการแข่งขัน และต้องมีหน่วยงานกำกับดูแลที่เข้มแข็งไม่ให้ค้ากำไรเกินควร และไม่เอาเปรียบผู้ใช้บริการ