ดร.เศรษฐพุฒิ ผู้ว่าแบงก์ชาติชำแหละ 3 จุดอ่อนเศรษฐกิจไทย

ดร.เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ ผู้ว่าการแบงก์ชาติ ชำแหละ 3 จุดอ่อนฉุดรั้งเศรษฐกิจไทยยุคโควิด พร้อมข้อเสนอแนะ 7 แนวทางเพิ่มขีดความสามารถประเทศเพื่อสร้างภูมิคุ้มกัน

เก็บตกงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2564 ของธนาคารแห่งประเทศไทย หัวข้อ “สร้างภูมิคุ้มกัน ผลักดันเศรษฐกิจไทย” เมื่อ 30 กันยายน 2564 ดร.เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กล่าวว่าปีนี้เป็นปีที่ท้าทาย ไม่เพียงแต่เรากําลังเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจที่รุนแรงจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 แต่ประเทศไทยยังอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่ต้องปรับตัวเพื่อรับมือกับความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ในบริบทโลกใหม่ที่ไม่เหมือนเดิม ทั้งพัฒนาการทางเทคโนโลยีอย่างก้าวกระโดด การเข้าสู่สังคมสูงวัย การปรับเปลี่ยนของภูมิรัฐศาสตร์โลก และการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ

เศรษฐกิจไทยเปราะบางมาก

และความท้าทายต่าง ๆ เหล่านี้ เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว รุนแรง และซํ้าเติมความเปราะบางต่าง ๆ ที่สั่งสมอยู่ในเศรษฐกิจและสังคมไทยมานาน หากประเทศไทยจะก้าวต่อไปในอนาคตอย่างมั่นคง ยั่งยืนและมีเสถียรภาพภายใต้ความเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอน หรือที่เรียกว่า มี resiliency จำเป็นต้องมี “ภูมิคุ้มกัน”

ในอดีตที่ผ่านมา เสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจมักถูกกล่าวถึงในมิติของความยั่งยืนทางการคลัง ความมั่นคง ของระบบสถาบันการเงิน และความเข้มแข็งของดุลการชําระเงิน ซึ่งถือได้ว่าประเทศไทยมีเสถียรภาพในมิติต่าง ๆ เหล่านี้ในระดับที่ค่อนข้างดี

ดร.เศรษฐพุฒิกล่าวว่า ภายใต้เศรษฐกิจมหภาคที่ดูมั่นคง เศรษฐกิจไทยกลับไม่ resilient และมีความเปราะบางมาก วิกฤตโควิด-19 ได้ตอกยํ้าว่า นิยามของคําว่า “เสถียรภาพ” จะต้องเปลี่ยนแปลงไป ต้องมองในมุมที่กว้างขึ้น และครอบคลุมถึงปัจจัยอื่น ๆ นอกเหนือจากปัจจัยทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัจจัยด้านสังคม และปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อม ที่นับวันจะมีความสําคัญและเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันมากขึ้นเรื่อย ๆ

ชำแหละ 3 จุดอ่อนฉุดเศรษฐกิจไทย

ดร.เศรษฐพุฒิกล่าวว่า ในบริบทโลกใหม่ที่มีการเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอนสูง เศรษฐกิจไทยจะ resilient ได้ ต้องมีลักษณะที่สําคัญอย่างน้อย 3 ประการ คือ (1) ความสามารถในการหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ (ability to avoid shocks) (2) ความสามารถในการรับมือกับผลกระทบที่เกิดขึ้น (ability to withstand shocks) และ (3) ความสามารถในการฟื้นตัวจากผลกระทบดังกล่าว (ability to recover from shocks)

แต่ปัจจุบันเรามีขีดจํากัดในทุกด้าน ซึ่งทําให้เศรษฐกิจไทยไม่ resilient ต่อความท้าทายต่าง ๆ

ประการที่หนึ่ง เศรษฐกิจไทยมีความสามารถในการหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่ค่อนข้างจำกัด โครงสร้างเศรษฐกิจไทยไม่มีการกระจายความเสี่ยงที่เพียงพอ มีการพึ่งพาต่างประเทศที่สูงในแทบทุกมิติ ทั้งการส่งออก การท่องเที่ยว และเทคโนโลยี รวมถึงการพึ่งพาแรงงานต่างชาติที่มากขึ้นเรื่อย ๆ จากภาวะสังคมสูงวัย เศรษฐกิจไทยจึงหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจและการเมืองโลกได้ยาก

climate change ซ้ำเติมเศรษฐกิจไทย

นอกจากนี้เศรษฐกิจไทยยังเผชิญกับความเสี่ยงในด้านอื่น ๆ อาทิ ความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศ หรือ climate change ที่กำลังเผชิญและมีความรุนแรงอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน อุณหภูมิพื้นผิวโลกมีแนวโน้มที่จะสูงขึ้นถึงแม้ว่าประชาคมโลกจะมีความพยายามในการลดก๊าซเรือนกระจกลงบ้างแล้วก็ตาม สำหรับประเทศไทยดัชนีความเสี่ยง Global Climate Risk Index 2021 ของ German Watch ได้จัดให้ประเทศไทยอยู่ในอันดับที่ 9 จากกว่า 180 ประเทศทั่วโลก

สภาพอากาศสุดขั้ว อุณหภูมิที่สูงขึ้น และความผันผวนของปริมาณนํ้าฝนจาก climate change ได้ซ้ำเติม ความเปราะบางของระบบเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคเกษตร ซึ่งเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความสําคัญสูง ในโครงสร้างเศรษฐกิจไทย มีการจ้างงานจํานวนมาก เป็นต้นนํ้าของอุตสาหกรรมต่อเนื่องที่สําคัญ และยังเป็นแหล่งความมั่นคงทางอาหาร (food security) ของประเทศ

นอกจากนี้ ความพยายามในการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก โดยเฉพาะในประเทศพัฒนาแล้ว ทําให้มีการเปลี่ยนแปลงมาตรฐานสินค้า นโยบายการลงทุน และนโยบายการค้าระหว่างประเทศ เช่น การออกแผนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของยุโรป (European Green Deal) รวมถึงการออกมาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism : CBAM) ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการผลิตและส่งออกสินค้าของไทยอย่างรวดเร็ว ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดจากการที่มาตรการ CBAM จะเริ่มมีผลบังคับใช้ในปี 2023 นี้แล้ว

ไทยมีเศรษฐกิจ “นอกระบบ” ใหญ่มาก

ประการที่สอง เศรษฐกิจไทยยังมีขีดความสามารถที่จำกัดในการรับมือกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ซึ่งเป็นผลจาก 2 ปัจจัย คือ (1) การเข้าถึงแหล่งเงินทุน ที่ช่วยให้ครัวเรือนและธุรกิจมีสภาพคล่อง หรือสายป่านที่ยาวเพียงพอ ให้อยู่รอดจนผ่านพ้นวิกฤต และ (2) ความสามารถในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลง เช่น การปรับเปลี่ยน อาชีพของแรงงาน และการปรับเปลี่ยนวิถีการผลิตและการตลาดของธุรกิจ

ดร.เศรษฐพุฒิกล่าวว่า เศรษฐกิจไทยมีความสามารถในการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่ค่อนข้างจํากัด เนื่องจากโครงสร้างเศรษฐกิจไทยมีความเหลื่อมล้ำที่สูงและมีภาคเศรษฐกิจนอกระบบ (informal sector) ที่ใหญ่ ซึ่งกลุ่มเปราะบางในระบบเศรษฐกิจ เช่น ครัวเรือนยากจน แรงงานที่เพิ่งเรียนจบ (first jobbers) แรงงานอิสระ ที่ไม่ได้รับค่าจ้าง หรือได้ค่าจ้างเป็นรายวัน และธุรกิจ SMEs ที่มีจํานวนมากและมักอยู่นอกระบบ ไม่สามารถรับมือและปรับตัวต่อวิกฤตและการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ได้

กลุ่มเปราะบางเหล่านี้มักมีสายป่านทางการเงินที่สั้นเนื่องจาก (1) มีเงินออมที่ไม่เพียงพอ (2) กู้ยืมเงินได้ยาก (3) ไม่สามารถพึ่งพาความช่วยเหลือจากเครือข่ายทางสังคม เช่น ญาติพี่น้องหรือเพื่อนฝูงใน ยามวิกฤตได้เหมือนในยามปกติ เนื่องจากคนอื่น ๆ อาจประสบปัญหาทางการเงินเช่นกัน และ (4) ไม่ได้รับการชดเชย ช่วยเหลือ และเยียวยาจากภาครัฐอย่างรวดเร็วและเพียงพอ เนื่องจากอยู่นอกระบบ ยิ่งไปกว่านี้ กลุ่มเปราะบางเหล่านี้มีข้อจํากัดด้านทักษะและเทคโนโลยีที่จําเป็นสําหรับการปรับตัว

ความสมานฉันท์ในสังคมลดลง

นอกจากนี้ความสามารถในการรับมือกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ยังขึ้นกับปัจจัยทางสังคม โดยเฉพาะ “ความสมานฉันท์” ซึ่งช่วยเสริมสร้างความสามารถผ่านกลไกใน 2 ระดับ คือ หนึ่ง ในระดับชุมชน ความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกันเป็น รากฐานของเครือข่ายทางสังคม (social networks) ระหว่างคนในครอบครัวและมิตรสหาย ซึ่งงานวิจัยในหลายประเทศทั่วโลก รวมถึงประเทศไทยพบว่า เครือข่ายทางสังคมมีบทบาทในการช่วยครัวเรือนและธุรกิจรับมือกับผลกระทบต่าง ๆ ผ่านการช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ในหลายด้านทั้งเงินทุน แรงงาน และการถ่ายทอดเทคโนโลยี

สอง ในระดับประเทศ สังคมที่ผู้คนยอมรับและเคารพความแตกต่างของกันและกัน เชื่อใจกัน และสามารถประนีประนอมกันได้บนพื้นฐานของเหตุผล จะสามารถสร้างฉันทามติ (consensus) ในการดำเนินนโยบายสาธารณะ การสร้างโครงสร้างพื้นฐานของประเทศเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงและภัยพิบัติต่าง ๆ และการออกมาตรการทางเศรษฐกิจและสังคมที่ช่วยเยียวยาผู้ประสบภัยอันเป็นกลไกสําคัญในการทําให้ประเทศ resilient ต่อความท้าทายต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น

สําหรับประเทศไทย ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ความแตกต่างทางความคิดในสังคมไทยนําไปสู่ความขัดแย้งที่ฝังลึก มีการแบ่งฝักแบ่งฝ่าย ความสมานฉันท์ในสังคมไทยลดต่ำลง สอดคล้องกับผลการวิเคราะห์ข้อมูลจาก World Values Survey ตั้งแต่ปี 2008 จนถึงปัจจุบันพบว่า ดัชนีวัดความไว้เนื้อเชื่อใจกันของคนในสังคมไทยลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งความไม่ไว้เนื้อเชื่อใจนั้น ได้บั่นทอนกลไกในการสร้าง resiliency ของระบบเศรษฐกิจไทย

ขีดจำกัดในการฟื้นตัว

ผู้ว่าการ ธปท.กล่าวว่า ประการสุดท้าย เศรษฐกิจไทยยังมีขีดความสามารถในการฟื้นตัวจากผลกระทบต่าง ๆ ที่จำกัด การที่ครัวเรือนและธุรกิจในกลุ่มเปราะบางมักได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่ค่อนข้างรุนแรง โดยเฉพาะรายได้ที่ขาดหายไปก่อให้เกิด “แผลเป็น” ทางเศรษฐกิจ (economic scars) ที่ทำให้การฟื้นตัวของครัวเรือนและธุรกิจเหล่านี้ใช้เวลานาน และเหนี่ยวรั้งการฟื้นตัวของระบบเศรษฐกิจโดยรวม

แผลเป็นทางเศรษฐกิจที่สําคัญ ได้แก่ สินทรัพย์ของครัวเรือนและธุรกิจ รวมถึงทักษะของแรงงานที่ลดลง ขณะที่หนี้สินพอกพูนขึ้นจนเกิดภาวะหนี้สินล้นพ้นตัว (debt overhang) ซึ่งทําให้ครัวเรือนและธุรกิจมีความสามารถในการบริโภคและการลงทุนที่ตํ่า การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจจึงไม่สามารถเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วได้

นอกจากนี้การที่กลุ่มเปราะบางได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงมากกว่ากลุ่มอื่น ๆ ยิ่งซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำ และตอกย้ำความร้าวฉานในสังคมให้ลึกลง

สําหรับประเทศไทย สถานการณ์ความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจ (economic inequality) และความไม่เป็นธรรมทางสังคม (social injustice) ที่สูงและน่ากังวลตั้งแต่ก่อนวิกฤตโควิด-19 มีแนวโน้มที่จะรุนแรงมากขึ้นจากการฟื้นตัวที่ไม่เท่าเทียมกัน (K-shaped recovery) โดยกลุ่มเปราะบางได้รับผลกระทบจากวิกฤตสาธารณสุขและวิกฤตเศรษฐกิจมากกว่า และมีความสามารถในการฟื้นตัวที่น้อยกว่ากลุ่มอื่น ๆ ในสังคม ความเสี่ยงที่ความตึงเครียดทางสังคมมีแนวโน้มที่เพิ่มสูงขึ้นในอนาคต

ผู้ว่าการ ธปท.เสนอ 7 แนวทางแก้ปัญหา

พร้อมกันนี้ ดร.เศรษฐพุฒิได้เสนอ 7 แนวทาง เพื่อทำให้เศรษฐกิจไทย resilient ต่อความท้าทายต่าง ๆ ในอนาคตประกอบด้วย 1.ต้องมีการบริหารความเสี่ยงภาพรวมของประเทศที่ดี ต้องมีการบูรณาการของข้อมูลและองค์ความรู้ และมีการวิเคราะห์ฉากทัศน์ (scenario analysis) ที่มีการพิจารณาถึงสถานการณ์ที่แม้มีโอกาสเกิดขึ้นตํ่า แต่สร้างความเสียหายที่สูงด้วย โดยทุกภาคส่วนในสังคมต้องร่วมมือกันเพื่อให้ข้อมูล องค์ความรู้ และมุมมองสมบูรณ์ครบถ้วนรอบด้าน โดยภาครัฐอาจทําหน้าที่ประสานงาน หรือจัดหาแพลตฟอร์มในการดําเนินการ

2.ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศให้พร้อมรับความท้าทายในอนาคต เช่น การปรับเปลี่ยนไปสู่เศรษฐกิจสีเขียวที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และ resilient ต่อสถานการณ์ climate change รวมถึงความท้าทายในด้านอื่น ๆ ทั้งเทคโนโลยีที่พัฒนาไปอย่างก้าวกระโดด สังคมที่สูงวัย และภูมิรัฐศาสตร์โลกที่เปลี่ยนไป โดยภาครัฐมีบทบาทในการออกนโยบายเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ธุรกิจและครัวเรือนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการผลิตและบริโภคไปในทิศทางที่มั่นคงและยั่งยืน

ลดพึ่งพาอุตสาหกรรมใดมากเกิน

3.ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยทั้งในเชิงอุตสาหกรรมและในเชิงพื้นที่เพื่อกระจายความเสี่ยงให้ดีขึ้นลดการพึ่งพาภาคอุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนึ่งมากเกินไป และเพิ่มการกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาค โดยเน้นบทบาทของภาคเอกชนเป็นหลัก ส่วนภาครัฐมีบทบาทในการชี้ทิศทางและสร้างแรงจูงใจให้ภาคเอกชนลงทุนในกิจกรรมและพื้นที่เป้าหมาย รวมถึงจัดหาโครงสร้างพื้นฐานที่จําเป็น

4.ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ยังอยู่นอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ (formalization) มากขึ้น เพื่อสร้างความเป็นธรรมในระบบเศรษฐกิจ และให้แรงงานและธุรกิจต่าง ๆ สามารถได้รับความช่วยเหลือทันท่วงทีในยามวิกฤต โดยภาครัฐมีบทบาทสําคัญในการสร้างแรงจูงใจ ให้แรงงานและธุรกิจนอกระบบเข้าสู่ระบบ

5.ลดความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมในสังคม โดยเฉพาะความเหลื่อมลํ้าเชิงโอกาส ทั้งการเข้าถึงความจําเป็นขั้นพื้นฐาน การศึกษา การประกอบอาชีพ การแข่งขันทางธุรกิจ และกระบวนการยุติธรรม ซึ่งภาครัฐมีบทบาทสําคัญทั้งในการกํากับดูแลไม่ให้มีการเอารัดเอาเปรียบ รวมถึงไม่สร้างและบังคับใช้กฎเกณฑ์ที่ไม่เป็นธรรมในสังคม

6.สร้างโครงข่ายความคุ้มครอง (safety nets) ในทุกระดับเพื่อให้ครัวเรือนและธุรกิจอยู่รอดได้ในยามวิกฤต ตั้งแต่ความสามารถในการช่วยเหลือและพึ่งพาตนเอง เครือข่ายทางสังคม เครือข่ายระหว่างผู้ผลิตในห่วงโซ่อุปทาน (supply chains) และระบบการเงินที่มีประสิทธิภาพ โดยเน้นบทบาทการดําเนินการของภาคเอกชน เพื่อสร้างความยั่งยืนของระบบ ส่วนความช่วยเหลือเยียวยาโดยตรงจากภาครัฐที่ก่อให้เกิดภาระทางการคลัง ในอนาคต และปัญหา moral hazard ควรจํากัดอยู่ในเฉพาะสถานการณ์ที่กลไกตลาดทํางานไม่ได้

7.ลดการเกิดแผลเป็นทางเศรษฐกิจในยามวิกฤต เพื่อให้ครัวเรือนและธุรกิจสามารถฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็ว เช่น สร้างสายป่านที่ยาวพอ ให้ธุรกิจดําเนินอยู่ได้และจ้างงานต่อเนื่อง ฝึกทักษะแรงงานเพื่อรองรับกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่จะเปลี่ยนไปหลังวิกฤต สร้างกระบวนการปรับโครงสร้างหนี้ กระบวนการไกล่เกลี่ยหนี้ และกระบวนการล้มละลายที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม

อย่างไรก็ตามแนวทางดังกล่าวต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกภาคส่วน ทั้งภาคเอกชน ภาคประชาสังคม และภาครัฐในการส่งเสริมให้เศรษฐกิจไทย resilient ต่อความท้าทายต่าง ๆ