BOT Policy Repositioning ธปท.ปรับตัว เมื่อโลกเปลี่ยน

คอลัมน์ : ระดมสมอง
ผู้เขียน : ดร.ณรัณ โพธิ์พัฒนชัย นักกฎหมาย สนง.คณะกรรมการกฤษฎีกา
เฟซบุ๊ก : Narun on Fintech Law

เมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2565 ที่ผ่านมา ธนาคารแห่งประเทศไทยจัดงาน “ภูมิทัศน์ใหม่ภาคการเงินไทย เพื่อเศรษฐกิจดิจิทัลและการเติบโตอย่างยั่งยืน” เพื่อเปิดตัวเอกสารรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับทิศทางการดำเนินนโยบายทางการเงินของธนาคาร เพื่อกำหนดนโยบายได้อย่างครอบคลุม เป็นธรรม รองรับอนาคต และเป็นประโยชน์ส่วนรวมมากที่สุด

งานนี้ถือเป็นงานสำคัญมากรับปีใหม่และตรุษจีน เพราะท่านผู้ว่าการเศรษฐพุฒินำทีมแถลงไขเอง ผมเห็นว่าเป็นโอกาสดีที่เราจะได้ทราบแนวทางการทำงานของธนาคารแห่งประเทศไทยหรือแบงก์ชาติในยุคท่านผู้ว่าการคนใหม่ เลยขอสรุปใจความสำคัญของงาน พร้อมทั้งชวนวิเคราะห์ต่อยอดเพื่อให้เห็นถึงโอกาสและความท้าทายของระบบการเงินไทยในบริบทการเงินในโลกอนาคตดังนี้ครับ

เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในโลกการเงิน ที่ขับเคลื่อนด้วยนวัตกรรมและเทคโนโลยีที่พัฒนาและเกิดขึ้นอย่างก้าวกระโดด แบงก์ชาติเห็นว่าการกำหนดนโยบายสำหรับอนาคตต้องประกอบด้วยหัวใจหลัก 3 ประการ ได้แก่ ดิจิทัล (digital) ยั่งยืน (sustainable) และยืดหยุ่นปรับตัวได้ง่าย (resilient)

ประการแรก ภาคการเงินไทยต้องพร้อมในการรับมือกับโลกดิจิทัลด้วยการสนับสนุนการแข่งขัน พัฒนาระบบสาธารณูปโภคดิจิทัลพื้นฐานที่ทุกคนเข้าถึงได้อย่างเป็นธรรมและเปิดกว้าง ไม่ผูกขาดและสร้างกลไกเชื่อมโยงข้อมูลเพื่อพัฒนาต่อยอดบริการทางการเงินที่อำนวยประโยชน์สูงสุดแก่ผู้ใช้บริการ

ประการที่สอง นโยบายทางการเงินในอนาคตต้องมีความยั่งยืน ลดการสั่งการในลักษณะ top-down จากผู้กำกับไปสู่ผู้อยู่ภายใต้กำกับ แต่ใช้มาตรการกระตุ้นเพื่อให้เปลี่ยนพฤติกรรมที่สอดคล้องกับทิศทางของการพัฒนาประเทศ และประการสุดท้าย นโยบายทางการเงินสมัยใหม่ต้องเสริมสร้างความยืดหยุ่นให้แก่ภาคการเงิน กล่าวคือ ไม่เน้นความใหญ่โตของสถาบันการเงิน (ปัญหา too big to fail) แต่เมื่อเจอวิกฤตแล้วต้องลุกและเรียนรู้ปรับตัวได้เร็ว

ด้วยหลักการทั้ง 3 แบงก์ชาติมองต่อไปว่า แนวทางการกำกับดูแลต้องพัฒนาไปเป็นความกำกับดูแลตามความเสี่ยง กิจกรรมทางการเงินหรือผลิตภัณฑ์ทางการเงินใดมีความเสี่ยงมาก ก็ควรอยู่ภายใต้มาตรการที่มีความเข้มข้นในการกำกับดูแลสูง หากกิจกรรมหรือผลิตภัณฑ์ทางการเงินใดมีความเสี่ยงต่ำ ก็ไม่จำเป็นต้องอยู่ภายใต้มาตรการกำกับดูแลที่เข้มข้นนัก นอกจากนั้น เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นและคล่องตัว

แบงก์ชาติเสนอดัง ๆ ว่า ต่อไปนี้จะลดการใช้มาตรการกำกับแบบลงรายละเอียด หรือ prescriptive regulation ดีหรือไม่ โดยจะหันไปใช้การวางหลักการกว้าง ๆ แล้วให้ภาคเอกชนหาวิธีปฏิบัติที่เหมาะสมกับบริบทของตนเอาเอง (principle-based regulation) นอกจากนั้น หากเป็นกิจกรรมใหม่ที่ไม่ทราบความเสี่ยงหรือมีความไม่แน่นอนสูง (uncertainty) ก็ควรมีราวกั้น (guard rail) เพื่อป้องกันผลกระทบที่อาจจะตามมาอย่างคาดไม่ถึง และแน่นอนสิ่งที่ทางแบงก์ชาติเป็นกังวลมากที่สุดในขณะนี้คงหนีไม่พ้นเรื่อง “สินทรัพย์ดิจิทัล” โดยเฉพาะการใช้สินทรัพย์ดิจิทัลเป็นเครื่องมือหรือสื่อกลางเพื่อให้บริการชำระเงิน ซึ่งระบบการชำระเงินเป็นเสมือนเส้นเลือดใหญ่หล่อเลี้ยงระบบเศรษฐกิจของประเทศ

นอกจากผมจะเห็นด้วยกับ “broad message” ของงานแล้ว ยังขอชูป้ายไฟสนับสนุนแนวทางการขอความคิดเห็นและการเผยแพร่เอกสารที่เป็น “living document” หรือการสื่อสารด้วยการโยนหินถามทางในลักษณะรายงานเพื่อถามความคิดเห็น (consultation paper) ที่สามารถนำมาปรับปรุงแก้ไขได้ตลอดเวลา ไม่ตายตัว หวังว่าจะเป็นแนวทางให้หน่วยงานของรัฐอื่น ๆ นำไปปรับใช้เพื่อสร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและภาคเอกชนในการกำหนดนโยบายสำคัญ ๆ ของประเทศต่อไป

เอาล่ะ ชมมามาก ขออนุญาตมีข้อสังเกตจากมุมมองของนักกฎหมายในบางประเด็นที่นำเสนอโดยท่านผู้ว่าการและทีมงาน เผื่อจะเป็นประโยชน์ในการพัฒนาแนวทางทำงานต่อไปไม่มากก็น้อยครับ

ข้อแรก เรื่องแนวทางการกำกับดูแลกิจกรรมหรือผลิตภัณฑ์ทางการเงินประเภทใหม่ที่มีความไม่แน่นอนสูง หรือประเมินความเสี่ยงไม่ได้ด้วยมาตรการตั้ง “guard rail” (ซึ่งผมคิดว่าคงหมายถึงการตั้งการ์ดป้องกัน หรือห้ามกระทำการทั้งหมด หรือบางส่วนที่ยังไม่ทราบถึงผลลัพธ์ที่อาจเกิดขึ้น) อาจไม่ใช่ทางออกที่ดีที่สุดสำหรับทุกเรื่อง เพราะการตั้งการ์ดอาจไม่สามารถสกัดกิจกรรมหรือผลิตภัณฑ์ทางการเงินใหม่ ๆ เหล่านี้ได้ โดยเฉพาะหากมีเทคโนโลยีทางการเงินที่สามารถช่วยหลบเลี่ยงกฎระเบียบและการกำกับดูแล

ตัวอย่างเช่น บริการชำระเงินด้วยสินทรัพย์ดิจิทัลเกิดขึ้นแล้วในโลก Metaverse โดยไม่จำเป็นต้องขออนุญาตหรืออยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ ธปท. ดังนั้น หากจะใช้มาตรการ guard rail หรือการห้ามในลักษณะนี้ควรเป็นมาตรการชั่วคราวเท่านั้น และควรใช้ควบคู่กับกลไกอื่นที่จะช่วยให้ทั้งผู้กำกับดูแลและภาคเอกชนเรียนรู้เกี่ยวกับนวัตกรรมและเทคโนโลยีใหม่ ๆ เหล่านี้ไปพร้อม ๆ กัน เช่น การออกแบบการทดลองทางการกำกับดูแลที่เหมาะสม (regulatory sandbox) เป็นต้น

ข้อที่สอง การกำกับดูแลแบบวางหลักการ หรือ principle-based regulation ฟังดูดีครับ แต่จากประสบการณ์ทำวิจัยในเรื่องนี้ และจากการคุยกับผู้ประกอบการ ภาคธุรกิจอาจไม่ชอบเท่าไหร่นะครับ เพราะเขาไม่รู้จะต้องทำตัวอย่างไร เหมือนเป็นนักเรียนต้องเข้าห้องสอบ แต่ครูบอกว่าไม่มีโจทย์นะ ให้ไปคิดโจทย์และตอบกันเอง แต่ถ้าคิดโจทย์และคำตอบไม่ตรงใจครู โดนทำโทษ !

ภาคธุรกิจชอบความแน่นอนครับ บอกมาเลยว่าให้เขาทำอะไร ทำอย่างไร และใช้เวลาแค่ไหน ผู้ประกอบการดี ๆ ทุกรายยินดีปฏิบัติตาม เรื่องนี้ก็เป็นโจทย์ใหญ่ด้านการกำกับดูแลเหมือนกันว่าแบงก์ชาติจะทำอย่างไรในการกำหนดมาตรการกำกับดูแลที่ยืดหยุ่น และในขณะเดียวกัน ก็ให้ความแน่นอนกับภาคเอกชนเพื่อวางแผนธุรกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ

อนึ่ง ประเทศที่เรียกได้ว่าเป็นต้นกำเนิดของหลักการกำกับดูแลแบบวางหลัก คือ ประเทศอังกฤษ โดยหน่วยงานกำกับดูแลทางการเงินในขณะนั้น (Financial Services Authority-FSA) เริ่มมีการนำแนวทางนี้มาใช้เมื่อปี 2550 (ค.ศ. 2007) ก่อนวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ไม่นาน และได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นหนึ่งในสาเหตุของวิกฤตการเงินโลก ในปัจจุบัน ทั้งธนาคารกลางอังกฤษและหน่วยงานกำกับดูแลอื่น ๆ ก็ยังถกเถียงกันเป็นวงกว้างว่าควรจะใช้แนวทางการกำกับดูแลในรูปแบบไหนดี ดังนั้น เรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ที่ควรก้าวเดินอย่างระมัดระวังให้มากครับ

ข้อสุดท้าย จากที่ฟังท่านผู้ว่าการและทีมงาน เห็นว่าแบงก์ชาติจะมีการทำ regulatory guillotine หรือการยกเลิกกฎระเบียบด้วย ซึ่งดีมาก แต่ยังมีคำถามคาใจเกี่ยวกับแนวทางปฏิบัติ ซึ่งผมยัง
ไม่แน่ใจว่าจะดำเนินการในเรื่องนี้อย่างไร

เพราะถ้าการทำ regulatory guillotine แปลว่ายกเลิกกฎเก่าเฉย ๆ โดยไม่มีการกำหนดทิศทาง หลักเกณฑ์ หรือการออกกฎใหม่มาทดแทน อาจก่อให้เกิดปัญหาได้มากกว่าปัญหาที่ต้องการแก้ อย่าลืมว่าภาคธุรกิจเขาพัฒนาเติบโตขึ้นบนโครงสร้างการกำกับดูแล (regulatory skeleton) ที่ ธปท.เป็นคนวางไว้ การไปเอาโครงสร้างพวกนี้ออกต้องทำอย่างเป็นระบบ มีหลักการ และมีการสื่อสารล่วงหน้า เพื่อไม่ให้เกิด regulatory shock ได้

กล่าวโดยสรุป ผมเชื่อว่าน้อยคนที่จะไม่เห็นด้วยกับแนวทางที่แบงก์ชาติเสนอมาข้างต้น หากจะมีความเห็นต่างก็คงเป็นในเรื่องรายละเอียด เป็นกระพี้ไม่ใช่แก่นสารของเรื่องครับ แต่ต้องบอกตรงนี้เลยว่า งานยากงานหินยังไม่เริ่ม โจทย์ใหญ่ยักษ์คือจะถ่ายทอดหลักการหรือแนวคิดเหล่านี้ออกมาเป็นการปฏิบัติจริงที่เห็นผลได้อย่างไร งานช้างแบบนี้ไม่แล้วเสร็จในเร็ววันแน่นอน

ท่านผู้อ่านท่านใดที่สนใจศึกษาเพิ่มเติมสามารถตามอ่านเอกสารโดยละเอียดได้จากเว็บไซต์ของธนาคารแห่งประเทศไทย เข้าใจว่าเปิดรับความคิดเห็นจนถึงสิ้นเดือนกุมภาพันธ์นี้ครับ