จดหมายแห่งอนาคต (12) ทำไมโครงการรถไฟ “ไฮสปีด” อาจเดินหน้าแบบ “สโลโมชั่น”

โดย สันติธาร เสถียรไทย [email protected]

ถึงลูกรัก

ในตอนที่ผ่านมา พ่อเล่าให้ฟังว่าโครงการขนาดยักษ์ของจีนที่ชื่อ หนึ่งแถบหนึ่งทาง (BRI) ที่จีนกำลังผลักดันอยู่นั้น อาจต้องพบกับปัญหาอุปสรรคหลายข้อ โดยเฉพาะการต่อต้านจากแชมป์เก่าอย่างสหรัฐอเมริกา และยักษ์ใหญ่ในแต่ละภูมิภาค เช่น อินเดีย และญี่ปุ่น แต่ลูกอ่านแล้วอาจสงสัยว่า เอ๊ะ… แล้วประเทศที่เป็นเจ้าถิ่นจริง ๆ ที่จีนเข้าไปลงทุนสร้างรถไฟความเร็วสูง ท่าเรือ และถนนล่ะ เขาไม่มีการต่อต้านกันเลยหรือ ?

คำตอบก็คือ แน่นอน เจ้าถิ่นที่อาจเป็นเพียงประเทศขนาดเล็ก ๆ นี่แหละ อาจมีความสำคัญถึงขนาดกุมชะตาของแผนถนนสายไหมของจีนได้เลยทีเดียว และพ่อคิดว่า จีนจะต้องปรับตัวและทำความเข้าใจเกี่ยวกับข้อจำกัดและกระแสการเมืองในแต่ละประเทศอีกมาก ถ้าอยากให้เส้นทางสายไหมใหม่นี้เดินหน้าไปได้อย่างราบรื่น

อย่างเช่นในวันที่พ่อเขียนจดหมายนี้ โครงการรถไฟความเร็วสูงที่จีนผลักดันและเป็นเสมือน “ตัวเอก” ของ BRI นั้นได้ถูกพับยกเลิกไปแล้วถึง 5 โครงการ มูลค่ารวมประมาณ 5 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ ในขณะที่ผลักดันสำเร็จไปเพียงหนึ่งโครงการ คือ รถไฟเชื่อมระหว่างกรุงอังการากับนครอิสตันบูลในตุรกีอุปสรรคจากประเทศเจ้าถิ่น

มีอะไรบ้าง

เรื่องแรก คือ ข้อจำกัดทางด้านการเงินของประเทศเล็ก ๆ พร้อมกับคำถามถึงเรื่องความคุ้มค่าในการลงทุนทำรถไฟความเร็วสูง ยกตัวอย่าง เช่น ในกรณีของรถไฟความเร็วสูงของลาวที่เชื่อมจีน-เวียงจันทน์ ประเด็นก็คือรถไฟความเร็วสูงจำนวนมากทั่วโลก และแม้แต่ในจีนเองนั้น มักจะประสบปัญหาขาดทุน

ดังนั้น แม้แต่รัฐวิสาหกิจการรถไฟของจีน (China Railway Corporation) เอง ก็ยังต้องระวังที่จะมาเป็นผู้ลงทุนในโครงการด้วยตัวเอง แต่โครงการรถไฟความเร็วสูงจีน-เวียงจันทน์นี้จีนต้องการให้รัฐบาลลาวลงทุน โดยที่จีนให้กู้และสนับสนุนด้านการเงินจากธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าของจีนแก่ลาว

แต่ปัญหาก็คือ แม้โครงการอาจจะดูเล็กมากสำหรับจีน แต่เป็นโครงการลงทุนที่ใหญ่มหาศาลสำหรับลาว ถึงขั้นว่าหนี้ของลาวอาจต้องเพิ่มถึงขนาด 50% ของ GDP ลาว จากโครงการเดียว

เรื่องที่สอง คือ ความหวาดระแวงและความกลัวที่มีต่ออิทธิพลของจีนภายในประเทศที่มีเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ในประเทศขนาดเล็ก ซึ่งส่วนหนึ่งก็เป็นเรื่องธรรมดาที่เกิดขึ้น เพราะการต้องดีลกับมหาอำนาจเจ้าใหญ่ และหากรีบร้อนผลักดัน หรือตกลงโครงการขนาดใหญ่โดยไม่ดูความสมเหตุสมผลทางเศรษฐกิจ อาจเกิดปัญหาตามมาภายหลัง

บางประเทศได้หันไปมองกรณีของศรีลังกา ที่ได้เงินกู้และการลงทุนจากจีนในปริมาณมาก มาสร้างโครงการขนาดใหญ่ เช่น ท่าเรือ และเขตเศรษฐกิจพิเศษที่กรุงโคลอมโบ และเมืองฮัมบันโตตา ทางตอนใต้ของประเทศศรีลังกา ที่เป็นจุดยุทธศาสตร์เส้นทางเดินเรือสำคัญในมหาสมุทรอินเดีย แล้วเห็นว่าศรีลังกากลายเป็นว่าต้องตกอยู่ในสภาวะที่มีหนี้สินสูงล้นพ้นตัว (หนี้รัฐบาลอยู่ที่เกือบ 80% ของ GDP) มีหนี้ต่างประเทศสูง แต่เงินสำรองต่างประเทศต่ำ จนต้องขอกู้เงินจาก IMF ในปีที่ผ่านมา

ส่วนหนึ่งมาจากการที่ศรีลังกาไปสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่จำเป็นและไม่มีประโยชน์ต่อประเทศมากเท่าที่คาดไว้ จนสุดท้ายก็กลายเป็นปัจจัยความไม่มั่นคงทางการเมือง ที่เกิดขึ้นจากการประท้วงต่อต้านจีนของชาวศรีลังกาที่รุนแรง ทำให้โครงการต่าง ๆ ต้องชะงัก

ตอนพ่อไปคุยเรื่องเศรษฐกิจกับบริษัทก่อสร้างขนาดใหญ่ในมาเลเซีย เขายังเล่าให้พ่อฟังว่า อีกปัจจัยหนึ่งที่คนกลัวก็คือ การที่บริษัทจีนที่ทำโครงการโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้จะนำเข้ามาทั้งคนและวัสดุก่อสร้างจากประเทศจีน ทำให้ทั้งบริษัทก่อสร้างและวัสดุรวมไปถึงคนงานในประเทศนั้นไม่ได้รับประโยชน์ ทำให้มีเสียงต่อต้านทั้งในระดับประเทศและจากกลุ่มธุรกิจในประเทศ มิหนำซ้ำยังมีบางกรณีที่เมื่อก่อสร้างเสร็จแล้ว คนจีนส่วนหนึ่งก็ไม่ยอมเดินทางกลับไปยังจีน แต่มาตั้งรกรากอยู่ในประเทศเลย

อุปสรรคที่สาม คือ จีนอาจจะยังไม่ชินกับการที่รัฐบาลกลางในประเทศอื่น ๆ นั้น ไม่ได้มีอำนาจเด็ดขาดแบบในจีน แม้ว่ารัฐบาลประเทศนั้น ๆ อาจตอบตกลงกับจีนเรียบร้อยทุกอย่างแล้ว แต่ก็ไม่ใช่ว่าโครงการต่าง ๆ จะเดินหน้าได้ทันที

ยกตัวอย่างของรถไฟความเร็วสูงเชื่อมกรุงจาการ์ตากับเมืองบันดุงในประเทศอินโดนีเซีย ที่มีพิธีเปิดโครงการไปแล้วตั้งแต่ต้นปี ค.ศ. 2016 ซึ่ง ประธานาธิบดีโจโค วิโดโด ไปเปิดด้วยตนเอง แต่จนปัจจุบันยังติดปัญหาเดินหน้าไม่ได้ เพราะรัฐบาลกลางไม่สามารถซื้อที่ดินได้ครบ แม้ว่าจะได้ไฟเขียวจากเบื้องบนแล้วก็ตาม ซึ่งปัญหานี้เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นบ่อยมากในอินโดนีเซีย

ช้า ๆ ได้พร้าเล่มงาม ?

ประเด็นสุดท้ายที่พ่อว่าน่าสนใจที่สุด คือ เรื่องของความสามารถในการต่อรองของประเทศเจ้าถิ่นเล็ก ๆ เหล่านี้ต่อยักษ์ใหญ่อย่างจีนที่อาจจะมีมากกว่าที่หลายคนคิด อย่างที่พ่อเล่าให้ลูกฟังในฉบับที่แล้วว่า พอยักษ์อย่างจีนผลักดัน BRI ยักษ์อื่นในภูมิภาคอย่างญี่ปุ่นก็เริ่มขยับตัวแรงขึ้นเช่นกัน เพื่อไม่ให้ตัวเองเสีย “บารมี” ที่สร้างเสริมมาในภูมิภาคเอเชีย โดยเฉพาะอาเซียน

การแข่งขัน “แย่งกัน” ลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานของยักษ์ใหญ่นี้อาจเป็นประโยชน์ต่อประเทศเจ้าถิ่น ที่ปกติอาจไม่ได้มีอำนาจต่อรองมากนัก

กลับไปดูที่ตัวอย่างรถไฟความเร็วสูงในอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นกรณีสำคัญที่จีนกับญี่ปุ่นแข่งกันอย่างเข้มข้นในการจะมาเป็นผู้สร้างในช่วงแรก ทุกคนคาดว่าจะให้ญี่ปุ่นเป็นคนสร้างโดยมีรัฐบาลอินโดนีเซียค้ำประกันเงินกู้ที่ใช้ในการก่อสร้าง ต่อมามีการพลิกโผเมื่อประธานาธิบดีของอินโดนีเซียประกาศยกเลิกโครงการ เพราะมองว่าแพงเกินไป และอยากให้โครงการอยู่ในรูปแบบความร่วมมือระหว่างธุรกิจมากกว่าระหว่างรัฐบาล (พูดง่าย ๆ คือรัฐบาลไม่อยากต้องกู้หรือค้ำประกันเอง) ไป ๆ มา ๆ ในที่สุดทางจีนจึงให้แพ็กเกจที่อินโดนีเซียต้องการ คือ รัฐบาลกลางอินโดนีเซียไม่ต้องเข้ามากู้ หรือแม้แต่ค้ำประกันหนี้ในโครงการนี้ โดยการลงทุนจะมาจากรัฐวิสาหกิจของทั้งสองประเทศที่ได้รับเงินกู้จากธนาคารเพื่อการพัฒนาของจีน

แน่นอนว่าไม่ใช่ทุกประเทศจะมีอำนาจต่อรองเท่ากับอินโดนีเซีย แต่กรณีนี้ก็เป็นบทเรียนที่ดีที่ชี้ให้เห็นว่า หากใช้เวลาในการเจรจาและวางยุทธศาสตร์ดี ๆ ให้หลายเจ้ามาเข้าแข่งกัน เจ้าถิ่นก็อาจมีอำนาจในการต่อรองมากกว่าที่คิด และจะนำมาซึ่งข้อตกลงและโครงการที่ดีกับประเทศมากกว่า ยิ่งประเทศไทยของเราอยู่ในจุดภูมิยุทธศาสตร์ที่สำคัญ ยิ่งอาจมีข้อต่อรองได้มากขึ้นอีกด้วย

ด้วยเหตุทั้งหลาย พ่อจึงคิดว่าโครงการเส้นทางสายไหมใหม่ที่มีรถไฟความเร็วสูงเป็นตัวเอกตัวหนึ่งนั้น อาจต้องเผชิญอุปสรรคในหลายระดับ กว่าจะกลายมาเป็นคลื่นนำโลกาภิวัตน์ยุคใหม่ได้ แต่ในขณะเดียวกัน พ่อก็มองว่าบางครั้งการที่เดินไปข้างหน้าช้าลงอีกหน่อย แต่ระมัดระวังมากขึ้น วางแผนดีขึ้น ก็อาจไม่ใช่เรื่องแย่เสมอไป

เพราะการประเมินผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่อาจได้รับในแต่ละโครงการทั้งทางตรง ทั้งทางอ้อม (เช่น การพัฒนาเมือง อุตสาหกรรมใหม่ อสังหาริมทรัพย์ การถ่ายทอดความรู้ รวมถึงการพัฒนาศักยภาพทางธุรกิจและการหารายได้ให้แก่ประชาชนที่อาศัยตามแนวเส้นทางรถไฟ ฯลฯ) เป็นเรื่องที่ทำยากและยังผิดพลาดง่าย

ในขณะเดียวกัน หากแม้ตัดสินใจว่าคุ้มค่าทางเศรษฐกิจโดยรวมแล้ว การมียุทธศาสตร์เจรจาที่ดี ก็อาจทำให้ได้สิ่งที่ดีกว่า อย่างที่ประเทศไทยเรามีสุภาษิตแต่โบราณว่า “ช้า ๆ ได้พร้าเล่มงาม” โดยเฉพาะสำหรับโครงการใหญ่ ๆ หากรีบทำไปโดยไม่ศึกษาและวางแผนให้คุ้มค่า แล้วมีปัญหาทีหลัง ย่อมจะทำให้เสียประโยชน์ทั้งทางประเทศเจ้าถิ่นและทางจีน

เช่นเดียวกันกับในอดีต พอมองย้อนกลับไปเมื่อตอนวิกฤตต้มยำกุ้งที่ผ่านมาแล้ว 20 ปี ยังมีคำถามคาใจอยู่ว่า หากประเทศต่าง ๆ ในเอเชียเปิดเสรีการเงินช้าลงอีกหน่อย เปิดแบบระมัดระวังขึ้นหน่อย ก็อาจไม่ต้องเผชิญกับวิกฤตที่รุนแรงขนาดนั้นหรือไม่

พ่อก็หวังว่าเราคงไม่ต้องถามคำถามแบบเดียวกันในอีก 20 ปีข้างหน้า สำหรับเรื่องโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ต่าง ๆ ในภูมิภาคนี้