ย้อนรอย 30 ปี พ.ร.ก.กู้เงิน-ขยับเพดานหนี้สาธารณะ บทเรียนวิกฤตสู่งบประมาณแผ่นดิน

ในรอบ 30 ปีที่ผ่านมา เศรษฐกิจไทยผ่านร้อนผ่านหนาวมาหลายวิกฤต สิ่งหนึ่งที่เป็น “เครื่องมือพิเศษ” ของรัฐบาลในยามคับขันคือการออก พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน ซึ่งเป็นกฎหมายทางลัดเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตการณ์ที่กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยไม่ต้องรอผ่านกระบวนการงบประมาณรายจ่ายประจำปีตามปกติ 

บทความนี้ ‘ประชาชาติธุรกิจ’ ชวนย้อนรอยและทำความเข้าใจในเรื่อง พ.ร.ก.กู้เงิน และการขยับเพดานหนี้สาธารณะของประเทศไทยไปพร้อมกัน

‘หนี้สาธารณะ’ คืออะไร?

หนี้สาธารณะ (Public Debt) คือ หนี้ที่เกิดจากการกู้ยืมเงินของรัฐบาล หน่วยงานในกำกับดูแลของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และสถาบันการเงินภาครัฐ (ที่รัฐบาลค้ำประกัน) เพื่อนำมาใช้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณ หรือลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ โดยมีสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เป็นหน่วยงานหลักในการกำกับดูแล

ย้อนรอย พ.ร.ก.กู้เงิน และการขยับเพดานหนี้ในรอบ 30 ปี

จากการรวบรวมข้อมูลย้อนหลัง พบว่าประเทศไทยมีการออก พ.ร.ก.กู้เงินฉบับสำคัญ และการปรับเปลี่ยนกรอบวินัยการเงินการคลัง ดังนี้

1.วิกฤตต้มยำกุ้ง (พ.ศ. 2541)

ในยุครัฐบาลของนายชวน หลีกภัย มีการออก พ.ร.ก. กู้เงินรวม 3 ฉบับ เพื่อประคองระบบการเงินที่กำลังล่มสลายภายหลังวิกฤตการณ์การเงินในเอเชียปี 2540 หรือเรียกกันติดปากทั่วไปในประเทศไทยว่า “วิกฤตต้มยำกุ้ง”

• พ.ร.ก. กู้เงิน 2 แสนล้านบาท: เพื่อเสริมสภาพคล่องและฟื้นฟูเศรษฐกิจจากผลกระทบการลอยตัวค่าเงินบาท
• พ.ร.ก. กู้เงิน 5 แสนล้านบาท: เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF)
• พ.ร.ก. กู้เงิน 3 แสนล้านบาท: เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงและป้องกันไม่ให้ธนาคารพาณิชย์ที่เหลืออยู่ต้องล้มละลาย

2. คืนหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ (พ.ศ. 2545)

ในปี 2545 รัฐบาลนายทักษิณ ชินวัตร ออก พ.ร.ก.กู้เงิน วงเงิน 780,000 ล้านบาท เพื่อสะสางหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ต่อจากวิกฤตเดิม และในปี 2546 ประกาศ ใช้หนี้ IMF ก่อนกำหนด ซึ่งเป็นการปิดวงจรหนี้ที่เกิดจากวิกฤตปี 2540 ในส่วนของเงินกู้ระหว่างประเทศ

3. วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ (พ.ศ. 2552)

ภายหลังจากวิกฤตปี 2551 รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ออก พ.ร.ก. กู้เงิน 1 ฉบับ คือ “พ.ร.ก. ไทยเข้มแข็ง” วงเงิน 4 แสนล้านบาท เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจที่ซบเซาจากวิกฤตการเงินโลก (Subprime Crisis) โดยเน้นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทั่วประเทศ

4. มหาอุทกภัย (พ.ศ. 2555)

ภายหลังน้ำท่วมใหญ่ปี 2554 รัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ออก พ.ร.ก. กู้เงิน 2 ฉบับ วงเงินรวม 3.5 แสนล้านบาท เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุนต่างชาติ

5. วิกฤตโควิด-19 (พ.ศ. 2563 – 2564)

ในรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา มีการออก พ.ร.ก. กู้เงินรวม 2 ฉบับ วงเงินรวมสูงถึง 1.5 ล้านล้านบาท เพื่อรับมือกับการแพร่ระบาดครั้งใหญ่

• พ.ร.ก. กู้เงิน 1 ล้านล้านบาท (ปี 2563): เพื่อเยียวยาประชาชนและฟื้นฟูเศรษฐกิจที่หยุดชะงัก
• พ.ร.ก. กู้เงิน 5 แสนล้านบาท (ปี 2564): เพื่อเป็นงบประมาณเพิ่มเติมสำหรับการสาธารณสุขและมาตรการเยียวยาต่อเนื่อง

6. วิกฤตน้ำมันและพลังงาน (พ.ศ. 2569)

ล่าสุด ในรัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล มีการเตรียมออก พ.ร.ก. กู้เงินวงเงิน 5 แสนล้านบาท เพื่อแก้ปัญหาวิกฤตราคาพลังงานที่พุ่งสูงขึ้นจากผลกระทบของสงครามในต่างประเทศ โดยนโยบายนี้อาจต้องควบคู่ไปกับการ ขยายเพดานหนี้สาธารณะ ของประเทศด้วย

การขยาย ‘เพดานหนี้สาธารณะ’ ครั้งประวัติศาสตร์

ตามกรอบวินัยการเงินการคลัง เดิมประเทศไทยกำหนดเพดานหนี้สาธารณะไว้ที่ไม่เกิน 60% ของ GDP อย่างไรก็ตาม ในปี 2564 ช่วงวิกฤตโควิด-19 คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐได้มีมติเห็นชอบให้ขยายเพดานหนี้สาธารณะเพิ่มเป็น ไม่เกิน 70% ของ GDP เพื่อรองรับการกู้เงินมาฟื้นฟูประเทศ ซึ่งถือเป็นการขยับเพดานครั้งสำคัญที่สุดในรอบหลายสิบปี

ล่าสุด รัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล ได้พิจารณาแนวทางขยายเพดานเป็น 75% เพื่อเพิ่ม “พื้นที่ว่างทางการคลัง” สำหรับรับมือกับวิกฤตเศรษฐกิจและพลังงานที่อาจเกิดขึ้น รวมถึงความเป็นไปได้ในการออก พ.ร.ก. กู้เงินฉุกเฉินวงเงิน 5 แสนล้านบาท เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยนายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้เข้าชี้แจงแนวทางนี้กับสถาบันจัดอันดับเครดิตระดับโลกทั้ง 3 แห่ง ได้แก่ Moody’s, Fitch Ratings และ S&P ระหว่างการประชุม IMF-World Bank Spring Meetings 2026 ณ สหรัฐอเมริกา เพื่อยืนยันว่ายังคงรักษาวินัยการเงินการคลังในระดับที่เหมาะสม

ส่องสถานะหนี้ของไทยปัจจุบัน (ข้อมูลจาก สบน.)

อ้างอิงข้อมูลจาก สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ณ สิ้นเดือนล่าสุด สถานะหนี้สาธารณะของไทยยังคงอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลัง (70% ของ GDP) โดยหนี้ส่วนใหญ่กว่า 90% เป็นหนี้ในประเทศเพื่อลดความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยน

พ.ร.ก.กู้เงิน กระทบ ‘เครดิตเรตติ้ง’ แค่ไหน?

สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือระดับโลก (เช่น Moody’s, S&P, Fitch Ratings) ไม่ได้พิจารณาเพียง “ปริมาณหนี้” ที่เพิ่มขึ้นจากการออก พ.ร.ก.กู้เงิน เท่านั้น แต่จะพิจารณาจากปัจจัยประกอบ ดังนี้:

1. วัตถุประสงค์การใช้เงิน: หากกู้มาเพื่อการบริโภคหรือเยียวยาเพียงอย่างเดียว อาจถูกมองว่าเป็นภาระทางการคลัง แต่หากกู้มาเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่สร้างรายได้ในอนาคต จะส่งผลบวกต่อเรตติ้ง

2. ความสามารถในการชำระหนี้: รายได้ของรัฐบาลและการเติบโตของ GDP

3. วินัยทางการคลัง: แผนการลดสัดส่วนหนี้ในระยะปานกลาง

ทั้งนี้ การกู้เงินผ่าน พ.ร.ก. หากมีความจำเป็นเร่งด่วนและใช้อย่างมีประสิทธิภาพ มักไม่ส่งผลกระทบต่อเครดิตเรตติ้งในทันที แต่หากระดับหนี้สูงขึ้นต่อเนื่องโดยไม่มีแผนการจัดเก็บรายได้ที่ชัดเจน อาจนำไปสู่การปรับลดแนวโน้ม (Outlook) หรืออันดับความน่าเชื่อถือได้

จับตากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกู้เงินในปัจจุบัน

จากการวิเคราะห์สถานการณ์ล่าสุดและอ้างอิงข้อมูลก่อนหน้านี้ที่ ประชาชาติธุรกิจ ได้รวบรวมไว้พบว่า การจะดำเนินนโยบายที่ต้องใช้เม็ดเงินจำนวนมาก รัฐบาลจำเป็นต้องพิจารณาข้อกฎหมายสำคัญ 4 ฉบับ ได้แก่

1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 (โดยเฉพาะมาตราที่เกี่ยวกับวินัยการเงินการคลัง)
2. พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 (กำหนดกรอบเพดานหนี้และสัดส่วนงบชำระหนี้)
3. พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561
4. พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

ดังนั้น การดำเนินงานใดๆ ในการออก พ.ร.ก.กู้เงิน หรือขยายเพดานหนี้ จึงต้องผ่านการตีความและปฏิบัติให้สอดคล้องกับกฎหมายเหล่านี้อย่างเคร่งครัด เพื่อรักษาเสถียรภาพและความเชื่อมั่นของประเทศในสายตานักลงทุนทั่วโลก