“วิรไท” อดีตผู้ว่าแบงก์ชาติ เปิด 3 องค์ประกอบ “ปฏิรูปอย่างไรให้ไทยวัฒนา”

“วิรไท” อดีตผู้ว่าธปท. เปิด 3 องค์ประกอบ “ปฏิรูปอย่างไรให้ไทยวัฒนา” ชี้ต้องกำหนดเป้าหมายของการปฏิรูป-ทิศทาง-การนำแผนปฏิรูปให้เกิดผลได้จริง โดยยึด 8 ประเด็นสำคัญ ย้ำต้องเร่งปฏิรูปหลังโควิด-19 ทำโลกเปลี่ยนแปลงสู่บริบทใหม่-มีความผันผวน เร่งสร้างภูมิคุ้มกัน-เพิ่มผลิตภาพ-ลดความเหลื่อมล้ำ

ดร.วิรไท สันติประภพ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้กล่าวปาฐกถาเกียรติยศ ศาสตราจารย์นายแพทย์กษาน จาติกวนิช ครั้งที่ 11 เนื่องในงานครบรอบ 52 ปีวันพระราชทานนาม 133 ปีมหาวิทยาลัยมหิดล เมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2564 ภายใต้หัวข้อ “ปฏิรูปอย่างไรให้ไทยวัฒนา” ว่า สถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ได้ตอกย้ำสิ่งที่เราพูดกันมานานว่าโลกใหม่จะไม่เหมือนเดิม และเราจะอยู่แบบเดิมไม่ได้

นอกจากนี้ การเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตจะรวดเร็วและรุนแรงกว่าเดิมมาก การเปลี่ยนแปลงจะไม่ได้จำกัดอยู่เพียงด้านใดด้านหนึ่งเท่านั้น จะเกิดขึ้นในหลายมิติ เชื่อมโยง ซับซ้อน และส่งผลกระทบซึ่งกันและกันอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีแบบทวีคูณ สภาวะโลกร้อนที่ยากจะควบคุมได้และจะส่งผลกระทบกว้างไกลมาก

การเกิดขึ้นของโรคอุบัติใหม่ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร การเปลี่ยนแปลงด้านภูมิรัฐศาสตร์โลก ตลอดจนการเปลี่ยนแปลงด้านทัศนคติและวิถีชีวิตจะที่ส่งผลให้ความเข้าใจกันของคนระหว่างรุ่น ระหว่างกลุ่มในสังคมถ่างขึ้นเรื่อย ๆ ในขณะที่สังคมต้องการความร่วมมือร่วมใจของผู้คนหลากหลายกลุ่มเพื่อจัดการความท้าทายใหม่ ๆ ร่วมกัน

“ทำให้ผมนึกถึงคำว่า “ปฏิรูป” เพราะเป็นคำที่เราใช้กันบ่อยมากในสังคมไทย เมื่อเราไม่พอใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือเห็นว่าต้องเปลี่ยนแปลง ก็จะพูดว่าต้อง “ปฏิรูป” เราฝากความหวังสูงมากไว้กับการ “ปฏิรูป” จนเชื่อกันว่าการ “ปฏิรูป” มีมนต์วิเศษหรือมีปาฏิหาริย์ที่จะช่วยแก้ปัญหาต่าง ๆ ได้

ถ้าเราเปิดพจนานุกรมดู จะพบว่า “ปฏิรูป” หมายถึง สมควร เหมาะสม หรือทำให้สมควร ทำให้เหมาะสม เป็นคำกลาง ๆ เรียบง่าย แต่มีความหมายที่กว้างไกล คือจะต้องพิจารณาว่าอะไรคือสิ่งที่สมควรและเหมาะสม และต้องประกอบด้วยการกระทำที่มีเป้าหมาย เพื่อให้เกิดสภาวะที่สมควรและเหมาะสมกับความท้าทายที่เรากำลังเผชิญอยู่”

ทั้งนี้ การปฏิรูปบางเรื่องได้เริ่มต้นวางรากฐานที่สำคัญไว้ มีการเปลี่ยนแปลงดีในระดับหนึ่ง แต่จะต้องใช้เวลาและผลักดันต่อเนื่องเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในวงกว้างอย่างแท้จริง เช่น การพัฒนาชนบทเชิงพื้นที่ตามศาสตร์ของพระราชา การปฏิรูปกฎเกณฑ์กฎหมายที่ล้าสมัยในภาคการเงิน การแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือน การให้การคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินอย่างเป็นธรรม และการใช้ข้อมูล big data ในการทำนโยบายเศรษฐกิจเพื่อให้นโยบายมีเป้าหมายชัดเจน ตั้งอยู่บนข้อมูลที่เป็นประจักษ์พยาน (evidence based) มากกว่าตั้งอยู่บนความเชื่อหรือความรู้สึก (sentiment based)

อย่างไรก็ดี ถ้าจะปฏิรูปเรื่องใด ๆ ก็ตามให้เกิดผลสำเร็จ จะต้องมีองค์ประกอบอย่างน้อย 3 ด้านที่เราต้องตั้งหลักให้ถูก ถ้าเราสามารถบริหารจัดการสามองค์ประกอบนี้ได้ดี โอกาสที่การปฏิรูปจะเกิดผลสำเร็จก็จะมีสูง ในทางตรงกันข้าม ถ้าเราบริหารจัดการด้านใดด้านหนึ่งหนึ่งไม่ดี หรือมองข้ามบางประเด็นไป โอกาสที่การปฏิรูปจะไม่เกิดผลอย่างที่ตั้งใจก็จะสูงมาก องค์ประกอบ 3 ด้านนี้ ได้แก่ (1) เป้าหมายของการปฏิรูป (2) ทิศทางของการปฏิรูป และ (3) การนำแผนปฏิรูปไปปฏิบัติให้เกิดผลได้จริง

ถ้าพูดถึงการปฏิรูปในระดับประเทศแล้ว เป้าหมายของการปฏิรูปจะต้องทำให้ “ไทยวัฒนา” ขึ้น ดังนั้น ทุกครั้งที่เรากำหนดเป้าหมายของการปฏิรูปแต่ละเรื่อง เราจะต้องตั้งคำถามแรกว่าเราคาดหวังให้สังคมไทยและคนไทยแต่ละคนได้ประโยชน์อย่างไรบ้าง

จากประสบการณ์ไม่แน่เสมอไปที่การปฏิรูปเรื่องสำคัญของเราเอาประโยชน์ของสังคมและประชาชนเป็นศูนย์กลาง ส่งผลให้เป้าหมายของการปฏิรูปติดอยู่กับกับกรอบเป้าหมายของหน่วยงานเป็นหลัก และแผนการปฏิรูปหลายเรื่องจึงถูกครอบงำโดยมุมมองและเป้าหมายของหน่วยงานเจ้าของเรื่องเป็นหลัก

“การปฏิรูปหลายเรื่องถ้าจะให้เกิดประโยชน์ต่อสังคมและประชาชนอย่างจริงจังแล้ว อาจจะมีผลให้กรอบอำนาจหน้าที่และจำนวนบุคลากรของหน่วยงานที่รับผิดชอบลดลง ดังนั้นผลประโยชน์ของสังคมและประชาชนกับผลประโยชน์ของหน่วยงานที่เป็นผู้จัดทำแผนปฏิรูปจึงอาจขัดแย้งกันได้

ในทางตรงกันข้ามการปฏิรูปหลายเรื่อง กลับทำให้หน่วยงานราชการมีขนาดใหญ่ขึ้น มีจำนวนมากขึ้น มีอำนาจหน้าที่เพิ่มขึ้น สร้างภาระด้านงบประมาณ ไม่สอดคล้องกับบริบทของโลกอนาคต และที่สำคัญหน่วยงานที่มีขนาดใหญ่ขึ้น จำนวนมากขึ้น จะเป็นอุปสรรคทำให้การเปลี่ยนแปลงในอนาคตเกิดขึ้นได้ยากอีกด้วย”

การกำหนดเป้าหมายของการปฏิรูปโดยมองไปในอนาคตอย่างน้อยอีก 5-10 ปีข้างหน้าเป็นหลักนั้นจะท้าทายมากขึ้นในสังคมที่โครงสร้างประชากรกำลังเปลี่ยนไปสู่สังคมสูงอายุ เพราะทั้งฐานเสียงของประชาชน นักการเมืองที่กำหนดนโยบาย และบุคลากรภาครัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบการปฏิรูปเรื่องต่าง ๆ มีแนวโน้มเป็นผู้สูงอายุมากขึ้น ยากที่จะเข้าใจบริบทของโลกใหม่ที่จะต่างไปจากเดิมมาก โดยธรรมชาติผู้สูงอายุมักจะไม่ชอบการเปลี่ยนแปลงและอยากรักษาสถานะแบบเดิมไว้ การปฏิรูปที่มุ่งตอบโจทย์สำหรับอนาคตจะยิ่งยากขึ้นอีก

ดังนั้น เป้าหมายของการปฏิรูปที่พึงประสงค์นั้น จะต้องเอาประโยชน์ของประชาชนและสังคมเป็นตัวตั้ง จะต้องมุ่งตอบโจทย์ของอนาคตอย่างน้อยในอีก 5-10 ปีข้างหน้า และจะต้องมุ่งสร้าง dynamic momentum ที่จะสนับสนุนการเปลี่ยนแปลงในอนาคตให้เกิดขึ้นได้ง่ายและต่อเนื่อง เพราะโลกจะเปลี่ยนแปลงรวดเร็ว และรุนแรงกว่าเดิมมาก

โดย 2.ทิศทางการปฏิรูป ถ้าจะให้สังคมไทยวัฒนา มีความก้าวหน้า มีความมั่นคง และชีวิตคนไทยแต่ละคนมีความปลอดภัย มีความเจริญ และมีความสุขแล้ว จะต้องให้ความสำคัญกับ 3 มิติต่อไปนี้ คือ ต้องทำให้ผลิตภาพของประชาชนและสังคมไทยสูงขึ้น ต้องลดปัญหาความเหลื่อมล้ำ และต้องสร้างภูมิคุ้มกันให้ดีขึ้นทั้งในระดับสังคมและประชาชน ถ้าจะสรุปด้วยคำสั้น ๆ 3 คำก็คือ productivity inclusivity และ immunity ต้องดีขึ้น เราสามารถใช้สามคำนี้ตรวจสอบการปฏิรูปทุกเรื่องได้ว่ากำลังเดินไปในทิศทางที่เหมาะสมหรือไม่

มิติแรก คือ productivity หรือผลิตภาพ เรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่มากของประเทศไทย เพราะในขณะที่หลายประเทศคู่แข่งของเรามีผลิตภาพสูงขึ้นเรื่อย ๆ ผลิตภาพหลายด้านของเรากลับอยู่ในระดับต่ำต่อเนื่องมานาน ซึ่งผลิตภาพจะมีผลโดยตรงต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

ถ้าเศรษฐกิจไทยโดยรวมมีผลิตภาพต่ำ ความสามารถในการหารายได้ของคนไทยก็จะอยู่ในระดับต่ำ ในขณะที่ค่าครองชีพของคนไทยสูงขึ้นเรื่อย ๆ ส่วนหนึ่งก็เป็นเพราะเรามีต้นทุนสูงจากบริการสาธารณะที่มีผลิตภาพต่ำ ผลิตภาพต่ำเป็นทั้งต้นทุนทางตรงและต้นทุนแฝงที่กระทบกับคุณภาพชีวิตของเราทุกคน

โครงสร้างประชากรไทยที่เข้าสู่สังคมสูงอายุเร็วจะยิ่งทำให้มิติด้านผลิตภาพสำคัญมากขึ้น โดยในอีก 10 ปีข้างหน้า จะเป็นสังคมสูงอายุเต็มที่ (super-aged society) คือมีประชากรอายุ 65 ปีขึ้นไปมากกว่า 20% ของประชากรทั้งประเทศ แปลว่าคนไทยในวัยทำงานแต่ละคนจะต้องหารายได้เพิ่มขึ้น

เพราะมีภาระต้องเลี้ยงดูผู้สูงอายุที่มีจำนวนเพิ่มขึ้น และภาระทางอ้อมที่ต้องดูแลผู้สูงอายุของประเทศด้วยการจ่ายภาษีเพิ่มขึ้น เพราะรัฐบาลต้องนำงบประมาณไปดูแลผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นทุกปี ถ้าพิจารณาอัตราการพึ่งพิงแล้วพบว่า ในปี พ.ศ. 2583 คนไทยวัยทำงาน 1 คนจะต้องดูแลผู้สูงอายุและเด็ก 0.9 คน เพิ่มขึ้นจาก 0.6 คนในปี 2563

“ถ้าเราเห็นตรงกันว่าทุกเรื่องที่เราปฏิรูปจะต้องยกระดับผลิตภาพให้สูงขึ้นแล้ว ผมเชื่อว่าจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้มาก แต่ต้องเริ่มจากวิธีคิดที่จะต้องเปลี่ยนจากการตั้งเป้าหมายที่เน้นปริมาณ มาเป็นเป้าหมายที่เน้นคุณภาพและการสร้างมูลค่าเพิ่มแทน เราควรจะเลิกตั้งเป้าหมายที่จะเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับหนึ่งของโลก หรือจะต้องเพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยวต่างชาติทุกปี

แต่เราควรจะตั้งเป้าที่จะเป็นผู้ผลิตสินค้าเกษตรที่มีมูลค่าสูง เช่น เกษตรปลอดภัย หรือเกษตรอินทรีย์ และเน้นที่จะดึงดูดนักท่องเที่ยวกลุ่มคุณภาพสูง มีอำนาจซื้อสูง ที่จะไม่สร้างผลข้างเคียงเชิงลบให้กับทรัพยากรหรือสิ่งแวดล้อมของเรามากอย่างที่ผ่านมา”

เช่นเดียวกัน ต้นทุนการใช้ชีวิตของคนไทยจะไม่ลดลง ถ้าเราไม่เร่งยกระดับผลิตภาพของบริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ เช่น ระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ นอกจากจะช่วยลดต้นทุนการใช้ชีวิตของเราแล้ว ยังช่วยส่งผลให้เกิดการต่อยอดธุรกิจใหม่ ๆ ในโลก digital อีกด้วย

ไม่ว่าจะเป็นธุรกิจ e-commerce หรือ food delivery รวมทั้งช่วยลดการรั่วไหลในกระบวนการรับจ่ายเงินของภาครัฐที่แต่เดิมใช้เงินสด และไม่จำเป็นต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมากเพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานใหม่เสมอไป แต่อาจจะทำได้ด้วยการปรับวิธีการบริหารจัดการ เพิ่มความโปร่งใสให้สามารถตรวจสอบได้โดยง่าย และที่สำคัญยกเลิกกฎเกณฑ์ กติกา กระบวนการทำงานที่ซ้ำซ้อน ล้าสมัย และเป็นอุปสรรคต่อการทำงานในโลกยุคใหม่

มิติที่สอง คือ inclusivity หรือการลดความเหลื่อมล้ำ การสร้างโอกาสให้คนตัวเล็กตัวน้อยในสังคมได้รับประโยชน์เพิ่มขึ้นจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การปฏิรูปทุกเรื่องควรมีผลที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคม หรืออย่างน้อยจะต้องแน่ใจว่าไม่ส่งผลให้คนตัวเล็กตัวน้อยในสังคมเสียเปรียบเพิ่มขึ้น

เช่น ในโลกปัจจุบันที่เทคโนโลยีกำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว คนตัวใหญ่หรือธุรกิจขนาดใหญ่ที่เข้าถึงเทคโนโลยีสมัยใหม่ได้เร็ว จะสามารถปรับตัว สร้างรายได้ และขยายธุรกิจได้เร็วด้วย ในขณะที่ธุรกิจแบบดั้งเดิมจะล้มหายตายจากเร็วขึ้น ซึ่งกำลังเกิดขึ้นกับธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อมจำนวนมาก

“ในวันนี้ไม่ว่าเราจะดูเครื่องชี้วัดใด ๆ ก็ตาม จะพบว่าปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยรุนแรงขึ้น ทั้งความเหลื่อมล้ำด้านสินทรัพย์ ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ และที่สำคัญมากคือ ความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสในการแข่งขัน และโอกาสที่จะพัฒนาคุณภาพชีวิตและฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมให้สูงขึ้น ถ้าเราปล่อยให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำรุนแรงขึ้นเรื่อย ๆ หนีไม่พ้นที่สังคมเราจะเปราะบางและแตกแยกมากขึ้น ซึ่งจะสร้างปัญหาอื่น ๆ ตามมาอีกมาก”

มิติที่สาม คือ immunity การสร้างภูมิคุ้มกันหรือสร้างความทนทานต่อเหตุการณ์ต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้น ผมมักจะพูดว่าโลกที่เราอยู่มีลักษณะเป็น VUCA มากขึ้นเรื่อย ๆ หมายถึงโลกที่ V-Volatile ผันผวนสูง U-Uncertain มีความไม่แน่นอนสูง C-Complex มีความซับซ้อนสูง และ A-Ambiguous คลุมเครือ ผลกระทบต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นไม่ชัดเจน ไม่เป็นไปอย่างที่เราคุ้นชิน

สถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 เป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นความสำคัญของเรื่องนี้ได้ดีที่สุด คนที่จะสามารถทนทานต่อการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ได้นั้น จะต้องมีภูมิคุ้มกันที่ดี ทั้งภูมิคุ้มกันด้านสุขภาพ ภูมิคุ้มกันด้านการเงิน มีกลไกของสังคมที่จะช่วยดูแลรักษาถ้าเกิดเจ็บป่วยขึ้น และที่สำคัญต้องมีภูมิคุ้มกันด้านจิตใจที่เข้มแข็งด้วย โดยหลักการบริหารองค์กรสมัยใหม่ที่ให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการองค์กรอย่างยั่งยืน ให้สามารถทนทานต่อการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ได้ดี (resilience) และให้องค์กรสามารถปรับตัวได้อย่างคล่องตัวทันการณ์ (agility)

แต่ถ้าเราดูในระดับจุลภาคจะพบว่ามีจุดที่น่าเป็นห่วงหลายจุด ครัวเรือนไทยมีภูมิคุ้มกันด้านการเงินต่ำ หนี้ครัวเรือนของเราอยู่ในระดับสูงเป็นอันดับต้น ๆ ของโลกเมื่อเทียบกับประเทศอื่นที่มีรายได้ต่อหัวอยู่ใกล้เคียงกัน การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ได้ส่งผลให้สถานการณ์หนี้ครัวเรือนแย่ลงไปอีก โดยเฉพาะครัวเรือนที่มีรายได้น้อย และครัวเรือนที่อยู่ในภาคบริการ ธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อมจำนวนมากก็มีสถานะการเงินเปราะบาง ความสามารถในการแข่งขันลดลงตั้งแต่ก่อนเกิดการแพร่ระบาดของเชื้อไว้รัสโควิด-19 และได้รับผลกระทบจากการระบาดรุนแรงมากในอนาคตได้ จำเป็นอย่างยิ่งที่เราจะต้องช่วยกันเร่งสร้าง resilience และ agility ให้กับกลุ่มครัวเรือนและ SMEs โดยเร็ว

และ 3.วิธีนำแผนปฏิรูปไปปฏิบัติให้เกิดผลได้จริง จะต้องคำนึงถึงอย่างน้อย 8 ประเด็นสำคัญ คือ 1) ต้องสร้างการตระหนักรู้ถึงความจำเป็นที่ต้องเปลี่ยนเพื่อให้เกิด sense of urgency 2) ต้องแก้ปัญหา risk reward structure ในภาครัฐเพื่อให้ผู้บริหารกล้าที่จะบริหารความเสี่ยงแทนหลีกเลี่ยงความเสี่ยง 3) ต้องทำให้ภาคประชาสังคมและประชาชนที่จะได้รับประโยชน์จากปฏิรูปสามารถทัดทานแรงต้านจากผู้เสียประโยชน์ที่กระจุกตัวสูง

และ 4) ต้องสร้างการเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นตลอด value chain ข้ามหน่วยงาน ไม่ได้ถูกจำกัดโดยกรอบกฎหมายหรือกรอบอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเท่านั้น รวมทั้งส่งเสริมให้ใช้ regulatory sandbox ในระหว่างแก้ไขกฎหมายซึ่งใช้เวลานาน 5) ต้องยึดหลัก digital first หรือใช้เทคโนโลยี digital เป็นเครื่องมือหลักในการทำงาน 6) ต้องสร้างกลไกที่เปิดโอกาสให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถในภาคธุรกิจ ภาคประชาสังคม และสถาบันการศึกษาเข้ามาร่วมคิดร่วมทำงานกับหน่วยงานภาครัฐในลักษณะที่เป็นพันธมิตร

โดย 7) ต้องผสมผสานคนหลากหลายรุ่นในการออกแบบและขับเคลื่อนการปฏิรูป โดยเฉพาะผลักดันให้คนรุ่นอายุ 40 ปีหรือน้อยกว่าเป็น change agent หลักที่จะสร้างการเปลี่ยนแปลงได้อย่างมีพลัง และที่สำคัญ 8) ต้องชัดเจนว่าจะลดและเลิกทำเรื่องอะไรบ้าง เพื่อที่จะได้มีทรัพยากรเพียงพอสำหรับเรื่องใหม่ที่สำคัญสำหรับอนาคต

คำว่า “ปฏิรูป” จะเป็นมนต์วิเศษช่วยสร้างการเปลี่ยนแปลงให้เกิดผลสำเร็จได้จริงหรือไม่ ขึ้นอยู่กับพวกเราทุกคนที่จะต้องช่วยกันทบทวนและปรับปรุงกระบวนการปฏิรูปที่เราใช้อยู่ ถ้าจะให้เศรษฐกิจและสังคมไทยมั่นคงก้าวหน้า และชีวิตของคนไทยแต่ละคนมีความปลอดภัย มีความเจริญและมีความสุขแล้ว การปฏิรูปเป็นสิ่งที่เราหลีกเลี่ยงไม่ได้ เราจำเป็นต้องเร่งเปลี่ยนแปลงหลายอย่างให้สมควร ให้เหมาะสมกับบริบทของโลกใหม่ การปฏิรูปเพื่อให้ไทยวัฒนาได้จริงนั้น อาจจะต้องเริ่มที่ “การปฏิรูปกระบวนการปฏิรูป” ที่เราคุ้นชินและใช้อยู่ในปัจจุบัน