แผนซ้อนแผน พ.ร.บ.ประชามติ ฝ่ายค้านดักคอ รัฐบาลล็อกขึ้นศาลชี้ขาด

รายงานพิเศษ

เรื่องสยองสองบรรทัดในเกมพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. … ที่กำลังเดินหน้าวาระ 2 แต่ถูกขั้นจังหวะเมื่อฝ่ายค้านอาศัยจังหวะ “ทีเผลอ” อาศัยช่วงที่ ส.ส.พรรครัฐบาลพลังประชารัฐ และ ส.ว.อยู่ไม่เต็มสภา

โดย “ชูศักดิ์ ศิรินิล” รองหัวหน้าพรรคเพื่อไทย ในฐานะแปรญัตติเพิ่มมาตรา 9 “เพิ่มสิทธิ” ของรัฐสภาและประชาชน เสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) ให้ทำประชามติได้ ซึ่งฝ่ายค้านกลายเป็นฝ่ายชนะคะแนน

ส่งแรงกระเพื่อมทางการเมืองขยายวงจากรัฐสภาไปถึงทำเนียบรัฐบาล เมื่อฝ่ายรัฐบาล-ส.ว.พ่ายแพ้ในช่วงทีเผลอ กลายเป็นปมให้ ส.ว.ขู่เดินเกมคู่ขนานยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความว่าการแปรญัตติดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ และมีเสียงสะท้อนความต้องการว่า หวังจะ “คว่ำ” ร่างกฎหมายประชามติทิ้งไป

เพราะในร่างกฎหมายเดิมกำหนดอำนาจการ “เซตวาระ” ประชามติจะต้องเกิดจาก “คณะรัฐมนตรี” (ครม.) เท่านั้น ดังนั้น เมื่อ “เพิ่มอำนาจ” ให้รัฐสภาและประชาชนเสนอประชามติได้

จึงทำให้คณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. … ซึ่งประกอบด้วยบุคคล 4 ฝ่าย คือ ตัวแทนคณะรัฐมนตรี ตัวแทนพรรครัฐบาลตัวแทนพรรคฝ่ายค้าน และตัวแทนคณะกรรมการกฤษฎีกา ต้องไปร่างมาตราที่เหลือให้สอดรับกับมาตรา 9 ที่ “ชูศักดิ์” แปรญัตติไว้

และนัดถกนอกรอบในวันที่ 1 เมษายน ก่อนที่จะมีการพิจารณาในวาระที่ 3 ซึ่งกำหนดไว้วันที่ 7-8 เมษายน

เมื่อดุลอำนาจการทำประชามติถูกขยายไปสู่รัฐสภา-ประชาชนย้อนศรปฏิกิริยา ส.ว.ที่บอกว่ามาตรา 9 ของฝ่ายค้านเสี่ยงที่จะขัดรัฐธรรมนูญ และจะคว่ำกฎหมายทั้งฉบับในวาระที่ 3

ฝ่ายค้านเพื่อไทยจึง “ดักคอ” ว่า หาก ส.ว.คว่ำร่าง พ.ร.บ.ประชามติในวาระ 3 คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบด้วยการ “ยุบสภา” หรือไม่ก็ “ลาออก” เพื่อแสดงความรับผิดชอบ

เพราะในอดีตเคยเกิดกรณีที่กฎหมายสำคัญของรัฐบาลที่เสนอให้สภาผู้แทนราษฎรรวมถึงรัฐสภา พิจารณาแต่ถูกตีตกจึงเป็นเหตุให้นายกรัฐมนตรีต้องพิจารณาตัวเองลาออกจากตำแหน่ง

ยางพาราพ่นพิษ พระยาพหลฯ

ครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2477 รัฐบาล พ.อ.พระยาพหลพลพยุหเสนา ต้องลาออกจากเก้าอี้นายกฯเพราะแพ้โหวตกรณีเรื่องสัตยาบันจำกัดยางพาราที่รัฐบาลลงนามกับนานาประเทศ เพื่อให้ผู้ทำสวนยางได้รับประโยชน์และให้ยางมีราคาดีขึ้นต่อที่ประชุมสภา

ปรากฏว่า ส.ส.ส่วนใหญ่เห็นว่าสัตยาบันนี้จะทำให้เกษตรกรชาวสยามเสียเปรียบ แต่เมื่อลงคะแนนโหวตกันฝ่ายรัฐบาลเป็นฝ่ายพ่ายแพ้คะแนน 73 ต่อ 25 จนนายกรัฐมนตรีต้องลาออก

จอมพล ป. แพ้ย้ายเมืองหลวง

ครั้งที่ 2 เกิดขึ้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2487 ในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งเวลานั้นเป็นช่วงที่สงครามโลกครั้งที่ 2 กำลังเดือด เนื่องจากเมืองหลวงอย่างเมืองบางกอกขณะนั้นถูกฝ่ายพันธมิตรทิ้งระเบิดอย่างหนัก

และสถานการณ์ของฝ่ายอักษะอยู่ในเกมจะพ่ายแพ้สงครามในบั้นปลาย จอมพล ป. จึงใช้อำนาจฝ่ายบริหารตรา “พระราชกำหนดจัดตั้งเมืองเพชรบูรณ์เป็นเมืองหลวง” ซึ่งรัฐบาลมองว่า จ.เพชรบูรณ์ มีความเหมาะสมที่จะเป็นเมืองหลวงแห่งใหม่

แต่ปรากฏว่าเมื่อมีการลงมติในรัฐสภาฝ่ายรัฐบาลกลับแพ้โหวต 36 ต่อ 48 จากนั้น 2 วันต่อมารัฐบาลต้องพ่ายแพ้ครั้งที่ 2 เมื่อเสนอพระราชกำหนดพุทธมณฑลบุรี ที่จะสร้างเขตมณฑลทางพระพุทธศาสนาใน จ.สระบุรี เข้าสู่สภา

แต่แพ้คะแนนไปด้วย 41 ต่อ 43 ทำให้จอมพล ป.ต้องตัดสินใจยื่น “ใบลาออก” จากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

“ควง” พ่ายเกม “ปรีดี”

ครั้งที่ 3 เมื่อวันที่ 18 มีนาคม 2489 รัฐบาลควง อภัยวงศ์ กรณีแพ้การลงมติร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองค่าใช้จ่ายของประชาชนในภาวะคับขัน พ.ศ. 2548 ซึ่งเป็นร่างที่เสนอโดยนายทองอินทร์ ภูริพัฒน์ ส.ส.อุบลราชธานี ซึ่งเป็นแกนหลักสายนายปรีดี พนมยงค์ แต่กลายเป็นว่ารัฐบาลไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายดังกล่าว

แต่ที่ประชุมสภากลับโหวตเห็นชอบให้รับหลักการร่างกฎหมายด้วยคะแนน 65 ต่อ 63 เสียง รัฐมนตรีทั้งคณะจึงได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่ง

เสนีย์แพ้โหวตแถลงนโยบาย

และครั้งที่ 4 เกิดขึ้นในวันที่ 6 มีนาคม 2518 เป็นผลสืบเนื่องจากการเลือกตั้งครั้ง 26 มกราคม 2518 อันเป็นการเลือกตั้งทั่วไปครั้งที่ 10 ไม่มีพรรคใดได้เสียงในสภาเกินครึ่ง

ทั้งนี้ ม.ร.ว.เสนีย์ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ได้เป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาลร่วมกับพรรคเกษตรสังคม ซึ่งรวมเสียงได้เพียง 91 เสียง แต่พรรคการเมืองอื่นได้รวมตัวในชื่อกลุ่ม “สหพรรค” มีเสียงถึง 123 เสียง และมีพรรคที่วางตัวเป็นกลางอีก 55 เสียง

พอถึงวันแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ม.ร.ว.เสนีย์ก็แพ้โหวต โดยได้รับเสียงสนับสนุนเพียง 111 เสียง ไม่ไว้วางใจ 152 เสียง ถูกคว่ำกลางสภาเมื่อ 15 มีนาคม 2518 “ม.ร.ว.เสนีย์” ได้เป็นนายกฯเพียง 1 เดือนเท่านั้น

และแสดงความรับผิดชอบด้วยการลาออก และสละสิทธิการตั้งรัฐบาล

เกม “สมคบคิด”

จุดชี้ชะตาอีกชอตที่กำลังจะเกิดขึ้น อยู่ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. … จะเขียนมาตั้งแต่มาตรา 10-67 บนข้อแม้ว่าจะต้องให้สอดคล้องกับมาตรา 9 ที่ “ชูศักดิ์” และฝ่ายค้านได้ชนะการแปรญัตติ

ซึ่งตัวแทนคณะกรรมการกฤษฎีกาได้รับไปปรับปรุงแก้ไข และจะมีการพิจารณาในวันที่ 1 เมษายน แหล่งข่าววงใน กมธ.ซีกฝ่ายค้าน เปิดเผยว่า มีความพยายามที่จะให้ร่าง พ.ร.บ.ประชามติ ขัดรัฐธรรมนูญ คล้ายกับทฤษฎี “สมคบคิด”

“สมชัย ศรีสุทธิยากร” รองประธาน กมธ. คนที่ 7 และเป็นอดีตคณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่เคยลงมือจัดประชามติ 7 สิงหาคม 2559 มาแล้วมองว่า มาตรา 9 ที่ฝ่ายค้านชนะแปรญัตติไม่มีผลให้ขัดรัฐธรรมนูญ

เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนทุกเรื่องในโลกนี้ไว้ เขียนแต่เรื่องใหญ่ ๆ กฎหมายที่รองจากรัฐธรรมนูญก็มาเขียนเรื่องย่อย ๆ เพิ่มเติมใส่ลงไปได้ ดังนั้น ถ้าบอกว่ารัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนแล้วกฎหมายย่อยจะมาเขียนไม่ได้ เท่ากับว่ากฎหมายทุกฉบับผิดหมด เพราะกฎหมายย่อยเขียนเรื่องที่รัฐธรรมนูญไม่เขียนทั้งสิ้น

และที่ ส.ว.ไม่สามารถยื่นศาลรัฐธรรมนูญก่อนที่วาระ 3 จะมีการลงมติได้ แต่ ส.ว.มีกระบวนการที่จะยื่นตามรัฐธรรมนูญได้หลังจากที่กฎหมายเสร็จ ผ่านวาระ 3 ทั้งนี้ การตีปลาหน้าไซที่บอกว่ากฎหมายยังทำไม่เสร็จเลยแล้วบอกว่าขัดรัฐธรรมนูญ เป็นการพูดที่เร็วเกินไป

ส.ว.มีตัวแทนอยู่ใน กมธ.และเป็นเสียงข้างมากใน กมธ.ด้วย และยังเป็นประธาน กมธ.แล้วเหตุใดทำให้ตัวร่างกฎหมายขัดรัฐธรรมนูญ จึงเป็นหน้าที่ที่จะทำให้ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ เพราะ กมธ.มี 3 ฝ่าย ส.ว. คณะรัฐมนตรี และ ส.ส. ซึ่ง ส.ว.บวกคณะรัฐมนตรีก็เป็นเสียงถึง 2 ใน 3 แล้ว และในเสียงของ ส.ส.ก็แบ่งออกเป็นฝ่ายรัฐบาลฝ่ายค้าน ซึ่งองค์ประกอบเป็นฝ่ายรัฐบาลรวมกันถึง 3 ใน 4 ดังนั้น ถ้าร่างกฎหมายแล้วขัดรัฐธรรมนูญเท่ากับว่าจงใจร่างให้มันเสียหาย

“วันที่ 1-2 เมษายนจะมีการปรับร่างมาตรา 10-67 ปรับตามมาตรา 9 และระมัดระวังอย่าให้ถ้อยคำขัดรัฐธรรมนูญ ซึ่งการระมัดระวังดังกล่าวเป็นหน้าที่ของ กมธ.ที่ประกอบด้วยเสียงของรัฐบาลเป็นฝ่ายข้างมาก ถ้าทำแล้วขัดรัฐธรรมนูญแสดงว่าไม่มีฝีมือ”

ฟันเปรี้ยงขัดรัฐธรรมนูญ

ฝ่าย “สมชาย แสวงการ” ส.ว.กล่าวว่า เนื้อหามาตรา 9 ร่าง พ.ร.บ.ประชามติที่ที่ประชุมรัฐสภามีมติให้แก้ไขเนื้อหา โดยเพิ่มอำนาจรัฐสภาและภาคประชาชนสามารถส่งเรื่องให้ ครม.จัดทำประชามติได้ จากเดิมให้เป็นดุลพินิจของ ครม.ฝ่ายเดียวนั้น

อาจขัดกับมาตรา 166 ของรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นการเพิ่มอำนาจให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเหนือฝ่ายบริหาร ยิ่งถ้าให้ต้องทำประชามติทุกเรื่องตามที่ภาคประชาชนเข้าชื่อเสนอมา ก็อาจยิ่งมีปัญหา

“กำลังรอดูว่าผลการแก้ไขเนื้อหามาตรา 9 ของ กมธ.วิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประชามติ จะไปกระทบกับเนื้อหามาตราอื่น ๆ เช่น มาตรา 10-11 และมาตราอื่น ๆ ถ้าแก้แล้วมีเนื้อหาไม่ขัดรัฐธรรมนูญก็อาจไม่ต้องยื่นตีความ แต่ถ้าแก้แล้วมีเนื้อหาไปขัดต่อรัฐธรรมนูญก็จำเป็น”

“อุดม รัฐอมฤต” อดีตโฆษกคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ผู้ที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยขอ “ความเห็น” ก่อนวินิจฉัยว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับต้องถามประชาชนเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก่อน

รัฐธรรมนูญให้ ครม.มีอำนาจในการถามประชาชน กระบวนการใครเป็นคนริเริ่มทำได้ทั้งนั้น แต่ความสำคัญอยู่ที่ ครม.เอาด้วยหรือไม่ เพราะอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดเป็นอำนาจ ครม.ไม่ใช่อำนาจประชาชน ประชาชนเป็นคนตอบว่าเอาด้วยไหม ถ้า ครม.ไม่ริเริ่ม เขาไม่ถามประชามติ จะไปบังคับให้เขาถามได้อย่างไร เหมือนโดยทั่ว ๆ ไป กรณีอื่น ๆ ที่ประชาชนไปเรียกร้องให้ทำนู่นทำนี่จะไปบังคับได้อย่างไร

ในความเห็นส่วนตัวหากไปตรากฎหมายก็ถือว่าขัดรัฐธรรมนูญ เพราะอำนาจประชาชนมีสิทธิริเริ่มในการเสนอกฎหมาย แต่การไปบังคับให้ ครม.ต้องทำ เพราะว่าประชาชนเข้าชื่อกันแล้ว คิดว่าบังคับไม่ได้ เป็นการไปเขียนที่บังคับการใช้ดุลพินิจของ ครม.ไม่ได้ เช่น อยู่ ๆ เข้าชื่อแล้วบังคับให้ ครม.เสนอกฎหมายก็ทำไม่ได้ ก็เป็นแค่การเข้าชื่อเสนอกฎหมายไป หรือข้อเรียกร้องในการเดินขบวนก็ไปบังคับรัฐบาลไม่ได้ ไม่ว่าจะเขียนกฎหมายอย่างไร กฎหมายได้แค่มีเสรีภาพในการกระทำ แต่จะเขียนบังคับให้คนทำตามไปขัดที่รัฐธรรมนูญกำหนดไม่ได้

“การเขียนกฎหมายแล้วไม่มีผลทางกฎหมายจะเขียนทำไม เช่น หากเข้าชื่อให้ ครม.ทำประชามติ แล้ว ครม.คิดว่ายังไม่มีเหตุให้ทำ ไม่ใช่สิทธิที่ได้รับการรับรองในทางรัฐธรรมนูญ” อุดมกล่าว

“ไพบูลย์ นิติตะวัน” ส.ส.บัญชีรายชื่อ รองหัวหน้าพรรคพลังประชารัฐ นักกฎหมายจอมแท็กติกคนสำคัญของรัฐบาล เผยแนวโน้มว่า ร่าง พ.ร.บ.ประชามติจะผ่านวาระที่ 3 แต่เชื่อว่าขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 166 ระบุว่า ในกรณีที่มีเหตุอันสมควร “คณะรัฐมนตรี” จะขอให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องใดอันมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือเรื่องที่เกี่ยวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคลใดก็ได้

“หากผ่านวาระที่ 3 ไม่มีใครยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ ผมจะล่ารายชื่อ ส.ส.ให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความเรื่องนี้เอง” ไพบูลย์กล่าว

กฎหมายประชามติพลิกไปพลิกมา สุดท้ายศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้ตัดสินชี้ชะตาประเทศ…อีกครั้ง

แต่ถ้าบังเอิญศาลรัฐธรรมนูญไฟเขียวก็จะเข้าสู่แผนการของ “วิษณุ เครืองาม” รองนายกรัฐมนตรี ที่ประกาศแก้ไขทันทีภายใน 7 วันนับแต่กฎหมายประชามติบังคับใช้