เฉลย…เหตุใดธนาคารกรุงไทยส่อหลุดสถานะ “รัฐวิสาหกิจ” พ้นกำกับของคลัง

เปิดบันทึกกฤษฎีกา (คณะพิเศษ)  วินิจฉัย 3 ปมข้อหารือด่วน สถานะแบงก์กรุงไทยส่อพ้น “รัฐวิสาหกิจ” ตามผู้ถือหุ้นใหญ่ “กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ” ส่วนการกำกับดูแลต้องทำภายใต้กฎหมายบริษัทมหาชนจำกัดเท่านั้น

ผู้สื่อข่าวรายงานว่า คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้มีการพิจารณาข้อหารือของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ที่ได้ทำหนังสือ “ด่วนที่สุด” เมื่อวันที่ 7 ต.ค.2563 ขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกา วินิจฉัยใน ใน 3 ประเด็น ดังต่อไปนี้

ประเด็นที่ 1

ถาม : กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ และธนาคารกรุงไทย ซึ่งกองทุนเพื่อการฟื้นพฟูฯ ถือหุ้นมากกว่า 50% มีสถานภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐ ประเภทอื่นตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 หรือไม่

ตอบ : คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้วินิจฉัยในประเด็นนี้ว่า ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ ได้บัญญัติบทนิยามคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” หมายถึง หน่วยงาน 3 ประเภท ได้แก่
(1) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล กิจการของรัฐซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งขึ้น หรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ
(2) บริษัทจำกัดหรืบริษัทมหาชนจำกัดที่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตาม (1) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกิน 50%
(3) บริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดที่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตาม (1) หรือ (2) หรือที่รัฐวิสาหกิตาม (1) และ (2) หรือที่รัฐวิสาหกิจตาม (2) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกิน 50%

กรณีกองทุนเพื่อการพื้นฟูฯ จัดตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2485 จึงมีประเด็นพิจารณาความเป็นรัฐวิสาหกิจเฉพาะตาม (1) ของบทนิยามคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ว่า กองทุนเพื่อการพื้นฟูฯ เป็นองค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล หรือเป็นกิจการของรัฐซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งขึ้น หรือเป็นหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ หรือไม่

ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยมีการพิจารณาขอบเขตและความหมายขององค์กรทั้ง 3 ประเภทข้างต้นไว้แล้ว โดยกรณีองค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล หมายความถึงเฉพาะองค์การที่ได้มีพระราชกฤษฎีกา (พ.ร.ฎ.) จัดตั้งขึ้นตามมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.ว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2896 กรณีกิจการของรัฐซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งขึ้น ลักษณะของกิจการของรัฐดังกล่าวต้องเป็นกิจการที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายพิเศษหรือทุนของกิจการ ประกอบด้วยเงินงบประมาณของแผ่นดินและทรัพย์สินของแผ่นดิน และกรณีหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของนั้น หมายถึงหน่วยงานในรูปแบบอื่นใดที่ประกอบธุรกิจโดยรัฐบาลเป็นเจ้าของหน่วยงานนั้น

เมื่อพิจารณาตาม พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทยฯ กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จัดตั้งขึ้นตามมาตรา 29 ตรี เป็นกองทุนที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลในธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มีวัตถุประสงค์เพื่อฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงและเสถียรภาพ และมีหน้าที่ และอำนาจในการชำระคืนต้นงินกู้และการชำระดอกเบี้ยเงินกู้ตามมาตรา 4 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555 รวมทั้งดำเนินการตามแผนการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินตามมาตรา 43/2 แห่ง พ.ร.บ.ธปท.ฯ

โดยเงินของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ประกอบด้วย (1) เงินและทรัพย์สินตามมาตรา 29 จัตวา (2) เงินที่จัดสรรให้จากเงินสำรองของธนาคารแห่งประเทศไทยตามมาตรา 29 สัตตะ และ (3) เงินที่สถาบันการเงินนำส่งให้แก่กองทุนตามมาตรา 43/5 เมื่อกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ได้ดำเนินการตามแผนการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน เมื่อพิจารณากรณีการจัดตั้ง วัตถุประสงค์ และลักษณะการดำเนินกิจการของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ แล้ว

จะเห็นได้ว่ากองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงิน ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติการณ์ทางการเงินและสร้างความมั่นคงและเสถียรภาพให้กับระบบสถบันการเงิน โดยมิได้มีลักษณะเป็นการประกอบวิสาหกิจหรือกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจอื่น ๆ

กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จึงไม่เป็นองค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรของรัฐบาล ไม่เป็นกิจการของรัฐซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งขึ้น และไม่เป็นหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ 

ประกอบกับกองทุนเพื่อการพื้นฟูฯ ได้ตั้งขึ้นใน ธปท. เป็นงานฝ่ายหนึ่งของ ธปท. เมื่อมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ.ธปท. พ.ศ.2485 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.ธปท. (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 ได้กำหนดให้ ธปท. มีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายอื่น

กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จึงมีสถานภาพเช่นเดียวกับ ธปท. ดังนั้น กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จึงไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตาม (1) แห่งบทนิยามคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561

ในประเด็นว่า กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จะเข้าลักษณะเป็นหน่วยงานของรัฐประเภทอื่นตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ได้หรือไม่ นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เห็นว่า การพิจารณาการเป็น “หน่วยงานของรัฐ” ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ต้องพิจารณาประกอบกับบทนิยามคำว่า “หน่วยรับงบประมาณ” ด้วย เนื่องจากการเป็นหน่วยงานของรัฐเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นของหน่วยงานที่จะเป็นหน่วยรับงบประมาณตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561

ดังนั้น การพิจารณาการเป็นหน่วยงานของรัฐ จึงต้องเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ในการขอรับหรือได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเท่านั้น และโดยที่ในการดำเนินกิจการกองทุนเพื่อการพื้นฟูฯ ที่มาของเงินกองทุนเป็นเงินและทรัพย์สินที่ได้รับจากการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของกองทุนฯ และเงินที่ได้รับจัดสรรจากเงินสำรองของ ธปท. โดยไม่มีบทบัญญัติกำหนดให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ได้รับเงินงบประมาณรายจ่าย หรือเงินอุดหนุนจากงบประมาณแต่อย่างใด

กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จึงไม่เป็นหน่วยรับงบประมาณ และไม่อยู่ในความหมายของ “หน่วยงานของรัฐ” ไม่ว่าประเภทใดตามบทนิยามในมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561

สำหรับปัญหาเกี่ยวกับสถานะของธนาคารกรุงไทย ว่าจะเป็น “รัฐวิสาหกิจ” ตามบทนิยามในมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 หรือไม่ นั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ธนาคารกรุงไทย เป็นบริษัทมหาชนจำกัดที่ได้จัดตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.บริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. 2535 โดยมีกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ถือหุ้น จำนวน 7,696,248,833 หุ้น คิดเป็น 55.07% ของหุ้นทั้งหมด เมื่อกองทุนเพื่อการพื้นฟูฯ ไม่เป็นส่วนราชการ และได้พิจารณาข้างต้นแล้วว่า กองทุนเพื่อการพื้นฟูฯ ไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตาม (1) ของบทนิยามคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ในมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ

แม้ว่ากองทุนเพื่อการพื้นฟูฯ ถือหุ้นในธนาคารกรุงไทย เกิน 50% ของทุนทั้งหมด ก็ไม่ทำให้ธนาคารกรุงไทย เข้าลักษณะเป็นบริษัทหรือบริษัทมหาชนจำกัดที่เป็นรัฐวิสาหกิจตาม (2) และ (3) ของบทนิยามคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ในมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.วิธีการงานประมาณ พ.ศ. 2561

อนึ่ง คำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ปรากฎอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ การพิจารณาว่า หน่วยงานใดเป็นรัฐวิสาหกิจหรือไม่ จึงต้องพิจารณาตามที่กฎหมายแต่ละฉบับกำหนด ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิศษ) ข้างต้น จึงเป็นการพิจารณาความเป็นรัฐวิสาหกิจตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 เท่านั้น

ประเด็นที่ 2

ถาม : กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ และธนาคารกรุงไทย อยู่ภายใต้บังคับแห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 หรือไม่ อย่างไร เนื่องจากสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (สำนักงาน ป.ป.ช.) แจ้งว่า กรรมการจัดการกองทุนไม่ถือเป็นกรรมการของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ จึงไม่มีหน้าที่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินต่อ คณะกรรมการ ป.ป.ช.

ต่อมาเมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกประกาศกำหนดตำแหน่งที่ต้องห้ามดำเนินกิจการ ที่มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 126 และมาตรา 127 แห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ ซึ่งรวมถึงตำแหน่งกรรมการของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณด้วย สำนักงาน ป.ป.ช. จึงมีหนังสือแจ้งให้กรรมการจัดการกองทุนปฏิบัติตามประกาศดังกล่าว

ตอบ : กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ และธนาคารกรุงไทย อยู่ภายใต้บังคับแห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 หรือไม่ อย่างไร นั้น เห็นว่า โดยที่ข้อหารือของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ เป็นประเด็นเกี่ยวกับการบังคับใช้ หรือการปฏิบัติตามประกาศของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อกำหนดผู้ดำรงตำแหน่งที่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินตามมาตรา 28 (3) และมาตรา 102 แห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ และการกำหนดตำแหน่งเจ้าพนักงานของรัฐที่อยู่ภายใต้บังคับต้องห้ามมิให้ดำเนินกิจการในขณะอยู่ในตำแหน่งตามมาตรา 126 วรรคหนึ่ง

รวมทั้งการกำหนดผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงที่ต้องห้ามดำเนินกิจการภายใน 2 ปีนับแต่วันที่พ้นจากตำแหน่ง
ตามมาตรา 127 ซึ่งอยู่ในอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการพิจารณา คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) จึงไม่พิจารณาให้ความเห็นในประเด็นนี้

• “กรุงไทย”พ้นสถานะรัฐวิสาหกิจ ปลดล็อกข้อจำกัดแต่งตั้ง”บอร์ด-เอ็มดี”

• เปิดอาณาจักรแสนล้าน “เครือไทย โฮลดิ้ง” เจ้าสัวเจริญ ในมือ “ฐากร ปิยะพันธ์”

ประเด็นที่ 3

ถาม : หากสถานภาพของกองทุนเพื่อการพื้นฟูฯ หรือธนาคารกรุงไทย เปลี่ยนแปลงจากที่คณะกรมการกฤษฎีกามีคำวินิจฉัย ว่าเป็นรัฐวิสาหกิจ กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จะมอบอำนาจหรือมอบฉันทะให้กระทรวงการคลังใช้สิทธิออกเสียงในที่ประชุมผู้ถือหุ้นของธนาคารกรุงไทย แทนกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ตามที่กระทรวงการคลังร้องขอ และกระทรวงการคลังจะกำกับดูแลธนาคารกรุงไทยได้หรือไม่ เพียงใด

ตอบ : เห็นว่า เมื่อกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2485 และมีกฎระเบียบที่คณะกรรมการจัดการกองทุนกำหนดขึ้น การมอบอำนาจหรือการมอบฉันทะให้กระทรวงการคลัง เป็นผู้รับมอบย่อมจะต้องเป็นไปตามที่คณะกรรมการจัดการกองทุนกำหนด อีกทั้งเมื่อธนาคารกรุงไทย เป็นบริษัทมหาชนจำกัดซึ่งตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ.บริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. 2535 จึงอยู่ในบังคับที่ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ดังกล่าว

กรณีการมอบฉันทะของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ในฐานะผู้ถือหุ้นของธนาคารกรุงไทย ให้กระทรวงการคลังใช้สิทธิออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุมผู้ถือหุ้นของธนาคารกรุงไทย แทนกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ย่อมต้องดำเนินการให้เป็นตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.ดังกล่าวและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องด้วย

ส่วนปัญหาว่ากระทรวงการคลังจะกำกับดูแลธนาคารกรุงไทยได้หรือไม่นั้น เมื่อธนาคารกรุงไทย เป็นบริษัทมหาชนจำกัดการดำเนินกิจการและการกำกับดูแลธนาคารกรุงไทย ย่อมต้องดำเนินการผ่านกลไกคณะกรรมการบริษัท และ ที่ประชุมผู้ถือหุ้นตามที่บัญญัติไว้ใกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัด