เมื่อ WTO เร่งหาข้อสรุป เจรจาอุดหนุนประมงให้สำเร็จปี’62

คอลัมน์ แตกประเด็น

โดย อรมน ทรัพย์ทวีธรรม กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา เมื่อทรัพยากรธรรมชาติทางทะเลยังอุดมสมบูรณ์ และเทคโนโลยีด้านการประมงอาจจะยังไม่ก้าวหน้าเท่าในปัจจุบัน ทำให้ประเทศต่าง ๆ ทำการประมง จับทรัพยากรสัตว์น้ำทางทะเลโดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องการอนุรักษ์และการพัฒนาที่ยั่งยืนเท่าที่ควร รวมทั้งมีมาตรการอุดหนุนการทำประมงเพื่อให้สามารถจับสัตว์น้ำได้มากขึ้น โดยละเลยผลที่จะเกิดกับทรัพยากรทางทะเลเหล่านี้ว่าอาจร่อยหรอและหมดสิ้นไป

มาตรการอุดหนุนประมงที่หลายประเทศนำมาใช้กัน เช่น (1) จ่ายเงินโดยตรงให้ผู้ประกอบการประมง เช่น ให้เงินชดเชยในฤดูหยุดทำการประมง ให้เงินเพื่อซื้ออุปกรณ์ทำประมง เรือประมง และการพยุงราคา (price suport) สินค้าประมง (2) ยกเว้นภาษี เช่น ภาษีน้ำมันเชื้อเพลิง ภาษีเงินได้ชาวประมง (3) ให้ยืมเงิน/กู้เงินดอกเบี้ยต่ำ เป็นต้น

แม้มาตรการเหล่านี้มุ่งเพิ่มศักยภาพและสร้างแต้มต่อในการทำประมง แต่กลับเร่งให้ทรัพยากรประมงหมดไป ซึ่งหลายประเทศอุดหนุนประมงในวงเงินสูง เช่น จีน อุดหนุนในปี 2552-2557 กว่า 9,800 ล้านเหรียญสหรัฐ รวมทั้งยกเว้นภาษีรายได้บริษัทแปรรูปอาหารทะเล

สหภาพยุโรปอุดหนุนปี 2557-2563 กว่า 7,000 ล้านเหรียญสหรัฐ สหรัฐอุดหนุนปี 2554-2559 กว่า 120 ล้านเหรียญสหรัฐ รวมทั้งยกเว้นภาษีน้ำมันเชื้อเพลิง การอุดหนุนในระดับรัฐ เป็นต้น

เมื่อมีการทำประมงเพิ่มมากขึ้น ทรัพยากรสัตว์น้ำเริ่มร่อยหรอ ชาวประมงท้องถิ่นได้รับผลกระทบ รัฐบาลประเทศต่าง ๆ ได้ตระหนักถึงความสำคัญของการบริหารจัดการทรัพยากรสัตว์น้ำและการจำกัดการอุดหนุนประมง โดยได้ร่วมกับ FAO WTO และ OECD ศึกษาผลกระทบของการอุดหนุนต่อทรัพยากรสัตว์น้ำที่ลดลง รวมทั้งหารือเพื่อแก้ไขปัญหาทรัพยากรสัตว์น้ำที่มีปริมาณลดลง

ในส่วนขององค์การการค้าโลก (WTO) ที่ประชุมรัฐมนตรีองค์การการค้าโลก ครั้งที่ 4 ปี 2544 ณ กรุงโดฮา รัฐกาตาร์ ได้ออกปฏิญญารัฐมนตรีโดฮา (Doha Ministerial Declaration) ที่รวมการเจรจาเพื่อจัดทำกฎระเบียบเรื่องการอุดหนุนประมงไว้ด้วย

จากนั้น ในการประชุมรัฐมนตรีองค์การการค้าโลก ครั้งที่ 6 ปี 2548 ณ เขตบริหารพิเศษฮ่องกง ได้ออกปฏิญญารัฐมนตรีฮ่องกง (Hong Kong Ministerial Declaration) กำหนดให้มีการเจรจาจัดทำกฎระเบียบการอุดหนุนประมง ครอบคลุมถึงการห้ามอุดหนุนประมงบางประเภทที่นำไปสู่การทำประมงเกินศักยภาพ (overcapacity) และการทำประมงเกินขนาด (overfishing) รวมทั้งให้มีการปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่าง (special and differential treatment : S&DT) แก่ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุด ส่งผลให้สมาชิก WTO มีการเจรจาเพื่อจัดทำกฎระเบียบการอุดหนุนประมงต่อเนื่อง

อย่างไรก็ดี สมาชิก WTO ซึ่งมีท่าทีที่หลากหลายและระดับการพัฒนาเศรษฐกิจที่ต่างกัน ทำให้การเจรจาไม่คืบหน้าและหยุดชะงักไปในช่วงปี 2555-2558 ต่อมาปี 2558 สหประชาชาติได้จัดทำเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) โดยข้อที่ 14.6 ได้เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกห้ามการอุดหนุนประมงที่นำไปสู่การจับสัตว์น้ำมากเกินไป (overfishing) รวมทั้งยกเลิก/และกำจัดการอุดหนุนที่จะนำไปสู่การทำประมงที่ผิดกฎหมาย การทำประมงที่ขาดการรายงาน และการทำประมงที่ขาดการควบคุม (IUU fishing) ภายในปี 2563

จุดประกายถึงความสำคัญของการจัดทำความตกลงเรื่องการอุดหนุนประมงขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง ส่งผลให้ในการประชุมรัฐมนตรีองค์การการค้าโลก ครั้งที่ 11 เมื่อเดือนธันวาคม 2560 ณ กรุงบัวโนสไอเรส อาร์เจนตินา ที่ประชุมมีมติให้ประเทศสมาชิก WTO เร่งเจรจาจัดทำความตกลงเรื่องการอุดหนุนประมงให้แล้วเสร็จภายในปี 2562 เพื่อให้สามารถบรรลุเป้าหมาย SDGs

อย่างไรก็ดี การยกเลิกและลดการอุดหนุนประมงเป็นเรื่องท้าทาย เนื่องจากสมาชิก WTO 164 ประเทศนั้น ประเทศที่มีระดับการพัฒนาน้อยกว่ายังต้องการความยืดหยุ่นในการออกนโยบายและกำหนดกฎระเบียบต่าง ๆ เกี่ยวกับการอุดหนุนประมง ขณะที่ประเทศพัฒนาแล้วอาจกังวลต่อศักยภาพการทำประมงของประเทศกำลังพัฒนาขนาดใหญ่ จึงอยากจำกัดขอบเขตของสิทธิพิเศษที่ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุดจะได้รับให้น้อยที่สุด

ไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่เคยเปิดกว้างทำประมงโดยไม่มีการบริหารจัดการทรัพยากรสัตว์น้ำ จนกระทั่งได้รับใบเหลือง เนื่องจากไม่ให้ความร่วมมือในการแก้ไขปัญหา IUU fishing จากสหภาพยุโรป ซึ่งเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่ทำให้ไทยหันมาให้ความสำคัญและปรับปรุงการบริหารจัดการทรัพยากรสัตว์น้ำให้มีความยั่งยืนจนได้รับการปลดใบเหลืองดังกล่าวเมื่อ 8 มกราคม 2562

นอกจากนี้ ไทยยังให้ความสำคัญกับการอนุรักษ์ทรัพยากรสัตว์น้ำเพื่อบรรลุเป้าหมาย SDGs ข้อที่ 14.6 และเห็นว่าทุกประเทศควรให้ความสำคัญกับการบริหารทรัพยากรสัตว์น้ำให้มีความยั่งยืน

ปัจจุบันการเจรจาเรื่องการอุดหนุนประมงภายใต้ WTO มีข้อเสนอเพื่อพยายามจัดการปัญหาในด้านการทำประมงที่เกินศักยภาพ (overcapacity) และการทำประมงที่เกินขนาด (overfishing) แบ่งเป็น 2 กลุ่มหลัก ๆ ได้แก่ (1) ข้อเสนอที่มีแนวคิดเกี่ยวกับการกำหนดเพดานอุดหนุนประมง มีประเทศที่เห็นด้วย เช่น สหรัฐ ออสเตรเลีย จีน ฟิลิปปินส์ บราซิล มอนเตเนโกร และเกาหลีใต้ เพราะมีข้อดีคือทำให้การอุดหนุนในภาพรวมลดลง

โดยรัฐบาลประเทศต่าง ๆ สามารถอุดหนุนตามที่ต้องการตราบเท่าที่ไม่เกินเพดานการอุดหนุน แต่มีข้อเสียเพราะนับรวมการอุดหนุนบางประเภทที่เป็นประโยชน์ต่อทรัพยากรสัตว์น้ำ ทำให้ขาดความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบาย และให้การอุดหนุนที่จำเป็นได้อย่างจำกัด ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคกับประเทศที่ยังมีการพัฒนาอุตสาหกรรมประมงในระดับต่ำ โดยไทยยังคงระมัดระวังท่าทีต่อข้อเสนอที่มีแนวคิดในลักษณะนี้ เนื่องจากมีแนวทางเกินกว่า SDGs ข้อที่ 14.6 ที่ห้ามการอุดหนุนประมงบางรายการที่เป็นอันตรายต่อสัตว์น้ำ ไม่ใช่ห้ามการอุดหนุนในภาพรวมทั้งหมด

และ (2) ข้อเสนอที่ใช้การบริหารจัดการทรัพยากรสัตว์น้ำมาเป็นเกณฑ์ในการให้การอุดหนุนของนิวซีแลนด์และไอซ์แลนด์ ที่ห้ามให้การอุดหนุนที่ลดต้นทุนและการจัดการสำหรับการทำประมงเมื่อมีการจับสัตว์น้ำมากจนเกินกว่าระดับสูงสุดที่สามารถจับได้ในแต่ละพื้นที่ มิเช่นนั้น สัตว์น้ำจะเติบโตขึ้นมาทดแทนไม่ทัน

แต่ถ้าประเทศสมาชิกมีการบริหารจัดการที่ดีเพื่อไม่ให้ทรัพยากรสัตว์น้ำถูกจับมากจนเกินเกณฑ์ที่เหมาะสม และควบคุมดูแลให้ปริมาณสัตว์น้ำมีความยั่งยืน ก็สามารถให้การอุดหนุนได้อยู่ ซึ่งมีหลายประเทศเห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าว เช่น อินเดีย กลุ่มประเทศในภูมิภาคแอฟริกา แคริบเบียน และแปซิฟิก กลุ่มประเทศในภูมิภาคละตินอเมริกา ญี่ปุ่น รวมทั้งไทย ที่เห็นว่าข้อเสนอดังกล่าวมีข้อดีคือให้ความยืดหยุ่น (มี policy space)

สำหรับประเทศที่มีการบริหารจัดการทรัพยากรประมงที่ดี สามารถให้การอุดหนุนได้ตามความจำเป็นโดยไม่ต้องถูกจำกัดด้วยเพดานการอุดหนุน ซึ่งจะทำให้เกิดความยั่งยืนของปริมาณทรัพยากรสัตว์น้ำตามเป้าหมาย SDGs ข้อที่ 14.6

อย่างไรก็ดี ข้อเสนอต่าง ๆ มีรายละเอียดด้านเทคนิคที่ต้องหารือกันอีกมาก เพื่อพยายามทำความเข้าใจในบริบทที่แตกต่างกันของแต่ละประเทศสมาชิก และหาจุดที่สามารถเห็นชอบร่วมกัน

ดังนั้น ในชั้นนี้จึงคงต้องติดตามความคืบหน้าและพัฒนาการของการเจรจาเพื่อลดเลิกการอุดหนุนประมงในเวทีองค์การการค้าโลกอย่างใกล้ชิดว่าที่สมาชิก WTO ตั้งเป้าที่จะสรุปผลการเจรจาอุดหนุนประมงให้ได้ภายในปี 2562 จะสามารถนำไปสู่การจัดทำความตกลงเรื่องการอุดหนุนประมงที่มีประสิทธิภาพเกิดความยั่งยืนทางทรัพยากรสัตว์น้ำ โดยคำนึงถึงความสามารถในการยังชีพของชาวประมง และให้การค้าสามารถดำเนินการควบคู่กันไปได้อย่างสมดุลแค่ไหนอย่างไร