สุรศักดิ์ มธ. ชงวิธีสกัดผู้รับเหมาทิ้งงานรัฐ ชี้แก้ ‘พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ’ ยังไม่พอ

นักวิชาการธรรมศาสตร์ชี้รัฐแก้ พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ สกัดปัญหาผู้รับเหมาทิ้งงานเป็นเรื่องดี แต่ช่วยได้ไม่มาก คุมเข้มคัดเลือกคู่สัญญา-เลิกใช้ราคาต่ำสุดเกณฑ์เดียว ลดความเสี่ยงได้บ้างแต่ยังไม่พอ แนะรัฐตรวจสอบสภาพคล่องผู้รับเหมา พร้อมแก้กฎหมายลำดับรอง สร้างระบบรองรับ

ดร.สุรศักดิ์ บุญญานุกูลกิจ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) เปิดเผยว่า ถือเป็นเรื่องดีที่รัฐบาลเดินหน้าแก้ไข พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ซึ่งแม้จะยังไม่มีรายละเอียดในการแก้ไข แต่จากวัตถุประสงค์ที่นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรี เปิดเผยออกมา โดยเฉพาะการคุมเข้มการคัดเลือกคู่สัญญาของรัฐ จากเดิมที่ใช้การยึดเกณฑ์ราคาต่ำที่สุด เปลี่ยนเป็นพิจารณาจากประโยชน์ของราชการ ความสามารถการปฏิบัติงาน รวมถึงผลงานในอดีต ซึ่งถ้าทำให้เกณฑ์นี้มีความชัดเจนขึ้นจะช่วยลดความเสี่ยงในการเกิดปัญหาผู้รับเหมาทิ้งงาน และการก่อสร้างล่าช้าเกินกว่าระยะเวลาที่กำหนดได้

ทั้งนี้ เนื่องจากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่เป็นโครงการก่อสร้างที่มีมูลค่าสูงที่มักเจอปัญหาผู้รับเหมาทิ้งงาน และการก่อสร้างล่าช้านั้น หนึ่งในสาเหตุสำคัญเกิดจากกระบวนการคัดเลือกคู่สัญญาที่ยังไม่รัดกุม หรือมีประสิทธิภาพเพียงพอ เพราะเดิม พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ จะระบุเพียงหลักการกว้าง ๆ ไว้ ทำให้ทุกหน่วยงานปฏิบัติตามแนวทางที่กรมบัญชีกลางกำหนดไว้เหมือนกันหมด และเน้นเลือกผู้รับเหมาที่มีคุณสมบัติเบื้องต้นเท่านั้น ซึ่งอาจไม่มีการตรวจสอบความสามารถทางการเงินของผู้รับเหมา หรือปริมาณงานของรัฐที่ผู้รับเหมาเป็นคู่สัญญาด้วยในช่วงเวลาเดียวกัน อันเป็นเรื่องสำคัญที่อาจทำให้เกิดปัญหาในภายหลังได้

“หนึ่งในสาเหตุที่ทำให้ผู้รับเหมาทิ้งงานคือ การขาดขาดสภาพคล่อง เพราะรัฐจ่ายเงินเป็นงวด ผู้รับเหมาเลยต้องสำรองจ่ายไปก่อนบางส่วน และต้องมีศักยภาพทางการเงินพอสมควร ซึ่งผู้รับเหมาหลายรายก็จะแก้ปัญหาด้วยการวิ่งรับหลายโครงการ ทั้งของรัฐและเอกชน เพื่อหมุนเวียนเงิน แต่ถ้าหมุนไม่ทันก็ทำให้ทำงานไม่ได้ สิ่งเหล่านี้จะย้อนกลับไปคือ รัฐมีการตรวจสอบศักยภาพทางการเงินไหมว่าผู้รับเหมาสามารถทำได้ตามสัญญา หรือในช่วงเวลาเดียวกันเป็นคู่สัญญากับรัฐมากน้อยขนาดไหน” ดร.สุรศักดิ์ กล่าว

นอกจากนี้ เมื่อถึงขั้นตอนเสนอราคา แม้ พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ จะไม่ได้กำหนดให้ต้องพิจารณาจากราคาต่ำที่สุดเป็นหลัก อีกทั้งยังเปิดช่องให้ใช้เกณฑ์อื่นในการประกอบการคัดเลือกได้ด้วย แต่เพราะระเบียบของกระทรวงการคลัง และระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจ้างที่มีอยู่จำนวนมากได้กำหนดเงื่อนไขไว้หลายเรื่อง จนส่งผลให้ในทางปฏิบัติหน่วยงานภาครัฐเลือกใช้เกณฑ์ราคาต่ำที่สุด เนื่องจากเป็นเกณฑ์ที่ง่ายที่สุด สะดวกที่สุด และปลอดภัยที่สุดสำหรับเจ้าหน้าที่

“การเลือกใช้เกณฑ์ราคาต่ำสุดทำให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องเสี่ยงกับการถูกฟ้องร้องมากเกินไป เพราะเป็นการจำกัดการใช้ดุลยพินิจ แต่ปัญหาคือเกณฑ์ราคาต่ำสุดสามารถใช้ในการคัดเลือกคู่สัญญาได้ทุกกรณีอย่างมีประสิทธิภาพหรือเปล่า ซึ่งคำตอบก็คือไม่น่าจะเหมาะสม เพราะถ้าเป็นสินค้าที่มีคุณภาพเท่า ๆ กัน เช่น การซื้อปากกาอาจจะใช้เกณฑ์ราคาต่ำสุดเป็นหลักได้ โดยไม่ต้องใช้เกณฑ์อื่นประกอบ แต่กรณีโครงการขนาดใหญ่และต้องใช้ความรับผิดชอบสูง จำเป็นต้องใช้เกณฑ์ในการพิจารณาด้วย” ดร.สุรศักดิ์ระบุ

อย่างไรก็ตาม หากรัฐจะแก้ไขเพียง พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ เพียงอย่างเดียว จะช่วยแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ไม่มากนัก เพราะงานด้านการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถูกขับเคลื่อนด้วยระเบียบ หรือกฎหมายลำดับรอง ดังนั้น รัฐจะต้องแก้ไขระเบียบ และแนวปฏิบัติในการจัดซื้อจัดจ้างของกระทรวงการคลัง หรือกรมบัญชีกลางให้สอดรับไปด้วย เพราะจะเป็นสิ่งที่กำหนดผลลัพธ์ของการแก้ไข พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ ในครั้งนี้ให้เกิดขึ้นจริงได้ในทางปฏิบัติ

“กฎหมายลำดับรองเหล่านี้หลายเรื่องสามารถเป็นเรื่องเชิงนโยบายที่สามารถเตรียมการแก้ไขควบคู่กันไปได้เลยในระหว่างผลักดัน พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ เช่น ให้ใช้เกณฑ์อื่น ๆ ประกอบการพิจารณาด้วยไม่ใช่เรื่องราคาต่ำสุดอย่างเดียว ซึ่งการแก้ไขกฎหมายลำดับรองเหล่านี้ไม่ต้องรอกระบวนการทางนิติบัญญัติด้วย หากทำเสร็จแล้วก็ขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหารเลยจะประกาศให้มีผลได้เมื่อไหร่ ส่วนถ้าเป็นอย่างการยกเลิกสัญญาที่มีเกณฑ์ที่ละเอียดมากขึ้น และมีเงื่อนไขที่กว้างขึ้น อาจจะต้องรอตัวกฎหมายหลักให้ชัดเจนก่อน” นักวิชาการธรรมศาสตร์กล่าว

ดร.สุรศักดิ์กล่าวอีกว่า รวมถึงควรจะต้องมีการสร้างระบบที่รองรับกับสิ่งที่กฎหมายระบุด้วย เช่น การคัดเลือกคู่สัญญาของรัฐ ที่จะให้พิจารณาความสามารถของผู้รับเหมาจากผลงานในอดีตที่เคยทำร่วมกับรัฐ โดยภาครัฐจำเป็นต้องทำระบบประเมินประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของคู่สัญญา ตลอดจนเชื่อมโยงฐานข้อมูลกันทั่วประเทศ ไม่ใช่กระจุกตัวแค่ในส่วนกลาง เพราะไม่อย่างนั้นหน่วยงานที่จัดซื้อจ้างที่อยู่ต่างจังหวัดจะไม่มีทางรู้ข้อมูลของผู้รับเหมาที่มายื่นข้อเสนอเคยมีปัญหาในการรับงานรัฐหรือไม่

“การแก้ไข พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ ดีในแง่การวางเป็นหลักการ แต่กฎหมายลำดับรอง รวมถึงคำวินิจฉัยของคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องเป็นส่วนสำคัญในการขับเคลื่อนกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างว่าจะไปในทิศทางไหน เพราะหน่วยงานรัฐจะมาพึ่งพิง หรืออิงจากสิ่งเหล่านี้ของกรมบัญชีกลาง เพราะฉะนั้นถ้ามีการวางแนวปฏิบัติได้อย่างถูกต้อง มีประสิทธิภาพ และชัดเจน หลักการก็จะถูกนำไปใช้ต่ออย่างมีประสิทธิภาพ” ดร.สุรศักดิ์กล่าว

ดร.สุรศักดิ์กล่าวด้วยว่า พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ ยังมีอีกหลายมิติที่ควรได้รับการแก้ไข เช่น การควบคุมตรวจสอบกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างที่ควรจะมีการทำให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้นด้วย เพราะปัจจุบันยังมีปัญหาในหลายกรณี ฯลฯ ซึ่งหากเป็นไปได้ก็ควรใช้โอกาสนี้แก้ไขเรื่องอื่น ๆ ให้จบเลยในครั้งนี้ แต่หากต้องการผลักดันเรื่องเกณฑ์การคัดเลือกให้เสร็จก่อนก็อาจจะมาพิจารณาแก้ไขในภายหลังอีกครั้งได้