ถอดบทเรียน คำตัดสินซองบุหรี่จาก WTO

คอลัมน์ แตกประเด็น

โดย อรมน ทรัพย์ทวีธรรม กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

เมื่อ 28 มิถุนายน 2561 ที่ผ่านมา องค์การการค้าโลก หรือ WTO ประกาศผลการพิจารณาคดีประวัติศาสตร์กรณีมาตรการซองบุหรี่แบบเรียบ โดยตัดสินให้ออสเตรเลียชนะคดีที่ถูกยูเครน ฮอนดูรัส สาธารณรัฐโดมินิกัน คิวบา และอินโดนีเซีย ฟ้องว่าการออกกฎหมาย “ซองบุหรี่แบบเรียบ หรือ plain packaging” ห้ามแสดงเครื่องหมายการค้าหรือสัญลักษณ์ใดบนซองบุหรี่ ไม่ขัดกับข้อตกลงทางการค้าของ WTO และไม่ถือเป็นการละเมิดสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา รวมทั้งไม่ได้สร้างอุปสรรคทางการค้าเกินจำเป็น ทำให้ออสเตรเลียมีความชอบธรรมที่จะใช้มาตรการดังกล่าวต่อไป

มาตรการซองบุหรี่แบบเรียบ คือการกำหนดให้ซองบุหรี่มีมาตรฐานเดียวกัน ทั้งสีของซองบุหรี่ ขนาดตัวอักษรของยี่ห้อบุหรี่ รูปภาพหรือข้อความคำเตือนถึงภยันตรายของบุหรี่ รวมทั้งข้อห้ามไม่ให้แสดงเครื่องหมายการค้า หรือสัญลักษณ์ใดบนหีบห่อหรือบรรจุภัณฑ์ ทำให้ซองบุหรี่ทุกยี่ห้อมีลักษณะเหมือนกันทุกประการ แตกต่างเฉพาะชื่อยี่ห้อเท่านั้น โดยมาตรการดังกล่าวเป็นหนึ่งในแนวทางที่องค์การอนามัยโลก (WHO) แนะนำให้สมาชิกปฏิบัติเพื่อลดความดึงดูดต่อเยาวชน และแก้ไขปัญหาการโฆษณาสินค้าบนซองบุหรี่ ทั้งนี้ ออสเตรเลียเป็นประเทศแรกที่ออกกฎหมายซองบุหรี่แบบเรียบ (Tobacco Plain Packaging Act 2011) เมื่อปี 2554

กรณีพิพาทใน WTO คือ ประเทศผู้ส่งออกบุหรี่ที่ได้รับผลกระทบ ได้แก่ ยูเครน ฮอนดูรัส สาธารณรัฐโดมินิกัน คิวบา และ อินโดนีเซีย ได้ยื่นฟ้องออสเตรเลียต่อ WTO ว่า มาตรการดังกล่าวก่อให้เกิดการจำกัดทางการค้าเกินความจำเป็น ละเมิดการใช้สิทธิในตัวเครื่องหมายการค้าและสิ่งบ่งชี้ทางภูมิศาสตร์ ซึ่งเป็นทรัพย์สินทางปัญญาที่ต้องได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย ถือเป็นการละเมิดกฎกติกาการค้าระหว่างประเทศภายใต้ความตกลงว่าด้วยสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวกับการค้า (TRIPs Agreement) ความตกลงว่าด้วยอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (TBT Agreement) และความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า (GATT)

อย่างไรก็ตาม ออสเตรเลียโต้แย้งว่ามาตรการนี้ไม่ผิด WTO เพราะใช้เพื่อปกป้องสุขภาพประชาชนจากอันตรายของยาสูบ รวมทั้งไม่ขัดกับความตกลง TRIPs เนื่องจากมาตรการไม่ส่งผลกระทบต่อสิทธิของเจ้าของทรัพย์สินทางปัญญาในการห้ามไม่ให้บุคคลอื่นใช้เครื่องหมายที่เหมือน/คล้ายกันโดยไม่ได้รับอนุญาต กระทั่ง WTO ตัดสินให้ออสเตรเลียชนะ

บทเรียนจากกรณีพิพาทดังกล่าว นับเป็นคดีที่เป็นที่จับตามองกันทั่วโลกว่า WTO จะมีคำตัดสินอย่างไร เนื่องจากต้องตัดสินประเด็นที่เป็นที่ถกเถียงกันอย่างกว้างขวางเกี่ยวกับการใช้มาตรการเพื่อประโยชน์ทางสาธารณสุขที่อาจขัดต่อกฎกติกาการค้าระหว่างประเทศ ซึ่ง WTO ใช้เวลาในการพิจารณาคดีดังกล่าวกว่า 6 ปี สำหรับประเทศไทยได้ติดตามกรณีดังกล่าว และเข้าร่วมเป็นประเทศที่สาม (third party) ติดตามกระบวนการพิจารณา รวมทั้งได้ร่วมแสดงความคิดเห็นในประเด็นข้อกฎหมายเรื่องการตีความความตกลง WTO จึงถือว่ากรณีนี้เป็นอีกหนึ่งบทเรียนสำคัญในการเรียนรู้แนวทางการกำหนดมาตรการทางการค้าที่เชื่อมโยงกับนโยบายด้านสาธารณสุข

ผลคำตัดสินของ WTO ที่ให้ความชอบธรรมแก่ออสเตรเลียสามารถใช้มาตรการซองบุหรี่แบบเรียบ นับเป็นกรณีตัวอย่างการตีความของ WTO ที่ให้ความยืดหยุ่นรัฐในการใช้มาตรการเพื่อแก้ไขปัญหาสาธารณสุข และคาดว่าสมาชิก WTO หลายประเทศอาจพิจารณาใช้มาตรการซองบุหรี่แบบเรียบตามออสเตรเลีย แต่มีข้อสังเกตว่าประเด็นสำคัญที่ช่วยให้ออสเตรเลียชนะคดีคือ ออสเตรเลียมีการกำหนดใช้มาตรการซองบุหรี่แบบเรียบ คู่กับมาตรการควบคุมยาสูบอื่น ๆ อย่างครบถ้วน เป็นระบบ ไม่ว่าจะเป็นมาตรการทางภาษี การจำกัดการโฆษณา การจำกัดการขายและการบริโภค และการควบคุมการค้าบุหรี่ที่ผิดกฎหมาย เป็นต้น ประกอบกับมีหลักฐานทางวิชาการที่ชัดเจนว่า สถิติปริมาณการสูบบุหรี่ในออสเตรเลียลดลงหลังใช้มาตรการ ซึ่งถือเป็นประเด็นสำคัญที่ WTO ชี้ว่าออสเตรเลียมีเหตุผลความจำเป็นอันสมควรในการควบคุมการบริโภคและลดภัยอันตรายของยาสูบอย่างแท้จริง

ทั้งนี้ คำตัดสินของคณะผู้พิจารณาของ WTO นี้ยังไม่ถือเป็นที่สุด ประเทศผู้ฟ้องมีสิทธิยื่นอุทธรณ์คำตัดสินได้ ก่อนที่ WTO จะมีมติรับรองคำตัดสิน ซึ่งคาดว่าจะมีกำหนดให้สมาชิก WTO ลงมติในคดีนี้ ประมาณเดือนสิงหาคม 2561 แต่ก็มีความเป็นไปได้สูงที่ประเทศผู้ฟ้องจะยื่นอุทธรณ์ ซึ่งโดยปกติกระบวนการอุทธรณ์ใช้เวลาพิจารณาไม่เกิน 90 วัน อย่างไรก็ดี ปัจจุบันสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ของ WTO ว่างลง 3 ตำแหน่ง จากทั้งหมด 7 ตำแหน่ง ในเดือนกันยายนนี้

ก็จะว่างเพิ่มอีก 1 ตำแหน่ง และยังไม่สามารถเริ่มต้นกระบวนการคัดเลือกคนใหม่ได้ ทำให้การพิจารณาคดีต่าง ๆ ต้องล่าช้าออกไป จึงอาจทำให้กระบวนการอุทธรณ์ในคดีนี้ต้องใช้เวลามากกว่าที่กำหนด จึงต้องติดตามกรณีดังกล่าวอย่างใกล้ชิดต่อไป