สัมปทานดิวตี้ฟรีกับเงินแสนล้าน

เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ในขณะที่เศรษฐกิจไทยและเศรษฐกิจโลกยังลุ่มๆ ดอนๆ อยู่ด้วยปัญหารุมเร้านานับประการ สาขาการท่องเที่ยวเป็นดาวเด่นที่ช่วยฉุดให้เศรษฐกิจไทยยังขยายตัวต่อไปได้ ในปี พ.ศ. 2559 ประเทศไทยมีนักท่องเที่ยวจากต่างประเทศ 32.6 ล้านคน ที่สร้างรายได้สูงถึง 1.63 ล้านล้านบาท หรือประมาณ 5 หมื่นบาทต่อหัว เงินจำนวนนี้กระจายไปสู่ภาคส่วนต่างๆ ทั้งโรงแรม ร้านอาหาร ทัวร์ โชว์และสถานที่ท่องเที่ยวตลาด ฯลฯ ทั้งที่เป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ เช่น โรงแรมหรูระดับ 5 ดาว ตลอดจนเกสท์เฮ้าส์เล็กๆ แถวถนนข้าวสาร หรือ ภัตตาคารขนาดใหญ่จนถึงร้านส้มตำข้างถนน

การขยายตัวของธุรกิจท่องเที่ยวทั่วโลกส่วนมากมาจากนักท่องเที่ยวจีนที่เพิ่มจำนวนขึ้นอย่างรวดเร็ว ในปัจจุบัน นักท่องเที่ยวจีนมีสัดส่วนเป็นกว่า 1 ใน 4 ของนักท่องเที่ยวต่างชาติที่เดินทางเข้ามาในประเทศไทยทั้งหมด นักท่องเที่ยวจีนขึ้นชื่อว่าเป็น “ขาช็อป” เนื่องจากมีพฤติกรรมในการ “ซื้อดะ” เห็นอะไรที่ถูกใจซื้อไม่อั้น ไม่ว่าจะเป็นสินค้าฟุ่มเฟือย เช่น กระเป๋าแบรนด์ดัง ราคาสูงลิบลิ่ว หรือ สินค้าพื้นเมืองที่วางขายข้างถนน ข้อมูลจาก Alipay แสดงให้เห็นว่าแหล่งช็อปปิ้งที่คนจีนชื่นชอบมากที่สุด คือ ร้านค้าปลอดภาษีและร้านสะดวกซื้อ

แต่เป็นที่น่าเสียดายว่า ประเทศไทยเสียโอกาสในการสร้างรายได้จากนักท่องเที่ยวจีน รายงานของ Euromonitor แสดงว่าในปี พ.ศ. 2559 นักท่องเที่ยวต่างชาติที่เดินทางเข้ามาในประเทศไทยใช้จ่ายกับการซื้อสินค้าปลอดภาษีเฉลี่ยเพียงหัวละ 47 ดอลลาร์สหรัฐ หรือ 1,550 บาทเท่านั้น เทียบกับเกาหลีใต้ที่สูงถึงหัวละ 260 ดอลลาร์สหรัฐ หรือ 8,580 บาท มากกว่าไทยถึงกว่า 5 เท่า ทำให้เกาหลีใต้มีรายได้จากการจำหน่ายสินค้าปลอดภาษีถึงกว่า 3 แสนล้านบาท ในขณะที่ประเทศไทยมีรายได้เพียง 6 หมื่นกว่าล้านบาทเท่านั้น

เกาหลีใต้ได้รับความสำเร็จอย่างยิ่งในการสร้างรายได้จากธุรกิจจำหน่ายสินค้าปลอดภาษี เนื่องจากรัฐบาลมีนโยบายในการส่งเสริมการแข่งขันกันในธุรกิจร้านค้าสินค้าปลอดภาษีที่ชัดเจน โดยแบ่งสัมปทานร้านค้าปลอดภาษีในสนามบินอินชอน ซึ่งมีจำนวนผู้โดยสารใกล้เคียงกับสนามบินสุวรรณภูมิคือประมาณ 60 ล้านคนต่อปี เป็น 12 สัมปทาน โดยในอาคาร 1 แบ่งสัญญาสัมปทานตามพื้นที่ (area concession) 6 สัญญา และ อาคาร 2 แบ่งตามกลุ่มสินค้า (category concession) เช่น เครื่องสำอาง แฟชั่น หนังสือ ฯลฯ อีก 6 สัญญา นอกจากนี้แล้วยังส่งเสริมให้มีการแข่งขันในการจำหน่ายสินค้าปลอดภาษีในตัวเมืองอีกด้วย โดยมีการให้สัมปทานร้านค้าปลอดภาษีในกรุงโซลกว่า 10 แห่งโดยมีทั้งร้านขนาดใหญ่ เช่น Lotte Shilla Shinsegae Galleria Duty Free Doot Duty Free และขนาดย่อมเช่น Entras SM Duty Free หรือ Ulsan เป็นต้น กระจายอยู่ทุกย่านของตัวเมืองเพื่อที่จะอำนวยความสะดวกและดึงดูดนักท่องเที่ยวในทุกพื้นที่ หันมามองประเทศไทยแล้วเหมือนหน้ามือกับหลังมือ ธุรกิจร้านค้าปลอดภาษีในประเทศไทยไม่ว่าจะในสนามบินหรือในเมืองเป็นของผู้ประกอบการรายเดียวทั่วประเทศ ทำให้ตลาดสินค้าปลอดภาษีเป็นตลาดที่ผูกขาดอย่างสมบูรณ์ จึงไม่น่าแปลกใจว่าทำไมรายได้จากการจำหน่ายสินค้าปลอดภาษีเราจึงน้อยนัก แต่ข่าวดีก็คือ สัมปทานร้านค้าปลอดภาษีในสนามบินสุวรรณภูมิ และท่าอากาศยานภูมิภาคอีก 3 แห่งจะหมดอายุลงในอีก 2 ปีข้างหน้า ผู้เขียนเห็นว่า รัฐบาลควรมีนโยบายที่ชัดเจนในการส่งเสริมให้มีการแข่งขันในธุรกิจร้านค้าปลอดภาษีโดยการ

(1) เปิดให้มีการประมูลสัมปทานร้านค้าปลอดภาษีในพื้นที่สนามบินแต่ละแห่งโดยการแบ่งสัมปทานตามประเภทของสินค้า (category concession) เพื่อที่จะได้สินค้าที่หลากหลายและมีคุณภาพและเพื่อที่จะเพิ่มรายได้จากสัมปทาน เนื่องจากมาร์จิ้นของธุรกิจค้าปลีกสินค้าแต่ละประเภทไม่เท่ากัน เช่น สินค้าประเภทเครื่องสำอางจะมาร์จิ้นสูงกว่าสินค้าเครื่องเขียน เป็นต้น ทำให้การ “เหมารวม” สินค้าเหล่านี้ในสัมปทานเดียวกันไม่ได้รับค่าตอบแทนสูงเท่าที่ควร เหมือนกับการ เหมาขายหนี้ดีและหนี้เสียโดยไม่แยกแยะทำให้รัฐมีรายได้จากการขายทรัพย์สินน้อยกว่าที่ควร การที่ค่าธรรมเนียมสัมปทานของ ทอท. ต่ำกว่าสนามบินอื่นอย่างมีนัยสำคัญ คือ ร้อยละ 17 ของรายได้จากการจำหน่ายสินค้า เมื่อเทียบกับร้อยละ 40 สำหรับสนามบินอินชอนของเกาหลีใต้ และร้อยละ 46 ของสนามบิน ชางงี ของสิงคโปร์ตามข้อมูลของ Goldman Sachs ที่มีการนำเสนอข้อมูลก่อนหน้านี้โดย Thai Publica

(2) เปิดให้มีการแข่งขันในการจำหน่ายสินค้าปลอดภาษีในเมืองโดยมีการให้สัมปทานแก่ผู้ประกอบการหลายรายในหลายพื้นที่ แต่ทั้งนี้จะต้องมีจุดมอบสินค้ากลาง (หมายถึงจุดมอบสินค้าที่นักท่องเที่ยวซื้อจากร้านค้าปลอดภาษีในเมือง หรือที่เรียกว่า pick up counter) ที่สนามบินนานาชาติเพื่อให้ลูกค้าสามารถรับสินค้าที่ซื้อมาก่อนเดินทางกลับได้

ซึ่งตรงนี้ก็เป็นประเด็นอีก เพราะที่ผ่านมา บมจ. ท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย ไม่ได้มีการกำหนดให้มีจุดมอบสินค้ากลางที่ร้านดิวตี้ฟรีทุกรายสามารถใช้ร่วมกันได้ ทำให้แม้จะมีการเปิดให้มีร้านค้าปลอดภาษีในตัวเมืองหลายราย แต่ก็ไม่สามารถจำหน่ายสินค้าให้แก่นักท่องเที่ยวได้เพราะไม่มีจุดที่จะให้ลูกค้าไปรับสินค้าที่สนามบิน ยกเว้นจะใช้ระบบ sealed bag ที่จะต้องแสดงสินค้าที่บรรจุในถุงพิเศษที่ยังไม่เปิดต่อศุลกากรก่อนที่จะออกเดินทางออกจากประเทศ

อนึ่ง ที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะแก้ปัญหาดังกล่าวโดยในกรณีของสนามบินภูเก็ตกำหนดให้ผู้ที่ได้รับสัมปทานดิวตี้ฟรีที่สนามบินต้องจัดจุดมอบสินค้าให้แก่ผู้ประกอบการดิวตี้ฟรีในเมืองทุกราย (ในอนาคต) แต่ผู้เขียนเห็นว่าวิธีการดังกล่าวไม่น่าจะเหมาะสม เพราะจะมีคู่แข่งรายไหนที่อยากจะให้ข้อมูลเกี่ยวกับประเภทและราคาของสินค้าที่ตนจำหน่ายให้แก่คู่แข่ง อันที่จริงแล้ว จุดส่งมอบสินค้าควรดำเนินการโดยผู้ที่ไม่มีส่วนได้เสียโดยตรงกับร้านค้าปลอดภาษีรายใดรายหนึ่ง ในบางประเทศ กฎหมายกำหนดให้ท่าอากาศยานต้องเป็นผู้ให้บริการจุดรับมอบสินค้าหรือ pick up counter เอง หากท่านผู้อ่านลองไปเปิดดูเว็บกี่ยวกับ pick up counter ของสนามบิน Haneda หรือ Narita จะพบว่าเป็นเว็บของสนามบิน ไม่ใช่ของร้านค้าดิวตี้ฟรีเอกชนรายใดรายหนึ่ง

ที่ผ่านมามีข่าวออกมาเป็นระยะว่า บมจ.ท่าอากาศยานไทยมีแนวโน้มว่าจะเลือกระบบสัมปทานแบบเดิม คือ Master concession เพราะ “บริหารง่าย” แต่ถ้าความง่ายในการบริหารนั้นมีต้นทุนต่อประเทศอย่างมหาศาลทั้งในรูปแบบของรายได้ของประเทศและรายได้ของ ทอท. หากคิดง่ายๆ ว่าหากเราสามารถเพิ่มรายได้จากการซื้อสินค้าปลอดภาษี 5 เท่า จากประมาณ 7 หมื่นล้านบาท เป็น 3.3 แสนล้านบาทเท่ากับเกาหลีใต้ ประเทศจะมีรายได้จากการท่องเที่ยวเพิ่มขึ้น 2.6 แสนล้านบาท และค่าธรรมเนียมสัมปทานเพิ่มจากร้อยละ 17 เป็น ร้อยละ 40 รายได้ของ ทอท. ก็จะเพิ่มขึ้นอีกถึงแสนกว่าล้านบาทต่อปี ซึ่งหมายถึงเงินนำส่งรัฐที่สามารถใช้ในการพัฒนาประเทศที่มากขึ้น ในปีงบประมาณ 2561 ทอท. นำส่งรายได้เข้ารัฐเป็นวงเงิน 8,600 ล้านบาท

ทอท.แจ้งว่ากำลังให้บริษัทที่ปรึกษาศึกษารูปแบบสัมปทานที่เหมาะสม ผู้เขียนเห็นว่า การตัดสินใจเลือกรูปแบบสัมปทานไม่ว่าจะรูปแบบเดิมหรือแบบใหม่ควรอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลและการวิเคราะห์ที่รอบคอบและรอบด้าน ซึ่งหมายความว่า ทอท. ควรเปิดเผยชื่อของบริษัทที่ปรึกษาและรายงานผลการศึกษาของที่ปรึกษาทั้งฉบับให้สาธารณชนได้รับทราบเนื่องจาก ทอท. เป็น “หน่วยงานของรัฐ” ตามกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ

ผู้เขียนเห็นว่า ถ้ารายงานของที่ปรึกษามีข้อมูลและเหตุผลที่สามารถแสดงให้เห็นว่าการมีสัมปทานเดียวที่เรียกว่า master concession จะสร้างรายได้ให้แก่ประเทศและแก่ ทอท. ได้ทัดเทียมกับการมีสัมปทานหลายสัญญาแบบในเกาหลีใต้ได้ก็คงเป็นสิ่งที่ประชาชนยอมรับได้ และหากมีการยึดโยงผลการประเมิน ทอท. และโบนัสของผู้บริหารองค์กรเข้ากับผลการดำเนินงานในส่วนนี้ก็ยิ่งจะทำให้ประชาชนอุ่นใจมากขึ้นว่าการตัดสินใจดังกล่าวได้มีการประเมินอย่างรอบคอบแล้ว แต่การตัดสินใจที่ขัดกับแนวปฏิบัติที่เป็นสากลโดยไม่มีการเปิดเผยข้อมูลและเหตุผลประกอบการตัดสินใจในรายละเอียดไม่น่าจะเป็นสิ่งที่ประชาชนยอมรับได้