ภาษียาสูบอัตราเดียว ทางออกปัญหาบุหรี่เพื่อทุกฝ่าย

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา บุหรี่เถื่อนเป็นหัวข้อที่ถูกพูดถึงในสังคมไทยอยู่ไม่ขาดสาย ทั้งในแง่ความเสียหายทางเศรษฐกิจ ปัญหาทางสุขภาพ และอาชญากรรมข้ามชาติ แม้เราอาจไม่ใช่คนสูบบุหรี่ แต่คนสูบบุหรี่และเรื่องของบุหรี่นั้นอยู่ใกล้ตัวมากกว่าที่คิด

ขณะที่บุหรี่เถื่อนทะลักล้นเมือง ผู้สูบจำนวนไม่น้อยได้รับผลกระทบจากการสูบบุหรี่และผลิตภัณฑ์ทดแทนบุหรี่ที่ไม่ได้มาตรฐาน รัฐบาลจัดเก็บภาษีได้ลดลง ด้านผู้ผลิตรายใหญ่อย่างการยาสูบแห่งประเทศไทยสูญเสียส่วนแบ่งทางการตลาดและรายได้อย่างต่อเนื่อง เช่นเดียวกับเกษตรกรผู้ปลูกใบยาสูบที่ได้รับผลกระทบจากการลดลงของอุปสงค์ต่อบุหรี่ถูกกฎหมายได้รับรายได้ลดลง กระทบเป็นลูกโซ่มาถึงรัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณไปช่วยเหลือ แต่ที่ยิ่งไปกว่านั้นคือ ประเทศไทยกลับไม่ได้มีจำนวนผู้สูบบุหรี่น้อยลงแต่อย่างใด 

เราจะออกจากสถานการณ์นี้ได้อย่างไร?

เปรียบเทียบโครงสร้างภาษียาสูบไทย แบบอัตราเดียว กับ แบบสองอัตรา

ในแต่ละปี รัฐบาลโดยกรมสรรพสามิตจัดเก็บภาษีสรรพสามิตยาสูบ หรือ “ภาษียาสูบ” จากยาสูบที่ผลิตและนำเข้ากว่าหลายหมื่นล้านบาท โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 กรมสรรพสามิตจัดเก็บภาษียาสูบได้ 51,248 ล้านบาท มาเป็นรายได้แห่งรัฐ และภาษีเพื่อธุรกิจเฉพาะอีกกว่าเก้าพันล้านบาท นำมาใช้ในการพัฒนาสังคม  คุณภาพชีวิต และปากท้องของคนไทยผ่านภาษีเพื่อมหาดไทย การส่งเสริมการดูแลสุขภาพ การอุดหนุนสื่อสาธารณะ การช่วยเหลือผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อย และการสนับสนุนด้านการกีฬา 

ก่อนเดือนกันยายน2560 กรมสรรพสามิตจัดเก็บภาษียาสูบจากภาษีตัวใดตัวหนึ่งที่ต้องจ่ายแพงกว่า กล่าวคือ ระหว่างภาษีตามมูลค่า และ ภาษีตามปริมาณ โดยมีราคาหน้าโรงงานหรือราคานำเข้าเป็นฐานในการคำนวณภาษี หากตัวไหนแพงกว่า ผู้ผลิตและผู้นำเข้าซึ่งมีหน้าที่เสียภาษีก็จะถูกเรียกเก็บภาษีสรรพสามิตตามมูลค่าภาษีตัวนั้น

ภายใต้พระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 ตั้งแต่วันที่ 16 กันยายน 2560 เป็นต้นมา กรมสรรพสามิตได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างภาษียาสูบใหม่ จากการเรียกเก็บในอัตราที่สูงที่สุดเพียงอัตราเดียว เป็นการเรียกเก็บทั้งสองอัตรา ทั้งภาษีตามมูลค่า และ ภาษีตามปริมาณ และเปลี่ยนราคาฐานในการคำนวณภาษีสรรพสามิตให้สูงขึ้นเป็นราคาขายปลีกแนะนำไม่รวมภาษีมูลค่าเพิ่ม โดยต้องเป้าหมายว่าโครงสร้างภาษีใหม่ซึ่งดันราคายาสูบให้สูงขึ้นนี้ จะช่วยลดจำนวนผู้สูบ เพิ่มรายได้จากการจัดเก็บภาษีสรรพสามิต รวมถึงช่วยปกป้องผู้ผลิตยาสูบภายในประเทศ ผ 

ต่อมาในเดือนตุลาคม 2564 กรมสรรพสามิตปรับขึ้นภาษียาสูบอีกครั้ง ก่อนเดินหน้าปรับโครงสร้างภาษียาสูบให้เป็นอัตราเดียว โดยไม่คาดคิดว่าการปรับขึ้นภาษียาสูบในอัตราที่สูงกว่าที่ตลาดจะรับมือได้ในครั้งนี้ เมื่อมาผนวกกับโครงสร้างภาษียาสูบแบบสองอัตรา จะทำให้เกิดสภาวะ “ช็อค” ของตลาด และกระตุ้นให้เกิดการระบาดของบุหรี่เถื่อนและผลิตภัณฑ์ทดแทนบุหรี่ผิดกฎหมาย อาทิ บุหรี่ไฟฟ้า อย่างรุนแรง จนเป็นผลให้การจัดรายได้ลดลงอย่างต่อเนื่อง ไม่เหมือนกับผลลัพธ์ที่คาดไว้ 

กล่าวได้ว่า การปรับโครงสร้างภาษียาสูบเป็นแบบสองอัตรา ทำให้ราคาบุหรี่ในเมืองไทยทยานสูงขึ้น ซ้ำร้ายมิได้ทำให้จำนวนผู้สูบเดิมหรือผู้สูบหน้าใหม่ลดลง หากแต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงก็คือผู้สูบบุหรี่ปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภค หรือ “trade down” ไปสู่สินค้านอกระบบผิดกฎหมาย ผลิตภัณฑ์ทดแทนบุหรี่ และบุหรี่ไฟฟ้า ส่งผลกระทบในเชิงลงตามมาเป็นลูกโซ่ใหญ่อย่างน้อยสามประการ ได้แก่

ลูกโซ่ที่หนึ่ง บุหรี่เถื่อนหรือบุหรี่ผิดกฎหมายระบาด ส่งเสริมอาชญากรรมข้ามชาติและปัญหาคอร์รัปชั่น

ลูกโซ่ที่สอง ผู้ผลิตอย่างการยาสูบแห่งประเทศไทยและเกษตรกรผู้ปลูกใบยาสูบมีรายได้ลดลง

ลูกโซ่ที่สาม รัฐสูญเสียรายได้ จัดเก็บภาษียาสูบได้น้อยลง

ลูกโซ่ที่หนึ่ง นั้นเห็นได้ด้วยตาเปล่า บุหรี่เถื่อนที่ทะลักเข้ามาในประเทศไทยสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจ สังคม และต่อสุขภาพของผู้สูบ นั่นเพราะบุหรี่เถื่อนที่ลักลอบเข้ามาจากต่างประเทศนั้นไม่ได้ผ่านกระบวนการตรวจสอบหรือยืนยันคุณภาพ อาจเสื่อมคุณภาพ หมดอายุ หรือเป็นสินค้าปลอมเครื่องหมายการค้าที่ลอกเลียนแบบบุหรี่ยี่ห้อต่างๆ ที่เป็นที่นิยมในตลาด เป็นบุหรี่ที่ไม่มีที่มาที่ไป ไม่ได้ถูกควบคุมคุณภาพมาตรฐาน อาจมีการปนเปื้อนของเชื้อราหรือใส่สารอันตราย ส่งผลต่อสุขภาพทั้งผู้สูบและคนรอบข้าง 

ผู้สูบจำนวนไม่น้อยหันไปหาบุหรี่เถื่อน บุหรี่ปลอม หรือบุหรี่ไฟฟ้าเพราะราคาถูกกว่าบุหรี่ที่ผลิตและเสียภาษีอย่างถูกต้อง ซึ่งมีราคาที่สูงเกินความสามารถในการจับจ่ายของผู้สูบเนื่องจากโครงสร้างภาษียาสูบแบบสองอัตราและอัตราจัดเก็บที่สูงจนเกินไป โดยบุหรี่ในระบบราคาเฉลี่ยซองละ 60 – 165 บาท แต่บุหรี่เถื่อนหรือบุหรี่ปลอมนั้นมีราคาเริ่มต้นเพียงแค่ 30-40 บาทเท่านั้น  

สถานการณ์บุหรี่เถื่อนในประเทศไทยมีแต่ทรงกับทรุด จากข้อมูลรายงานผลการพิจารณาศึกษาญัตติ เรื่อง แนวทางการแก้ไขปัญหายาสูบและยาเส้นราคาตกต่ำ ของสภาผู้แทนราษฎร  ตั้งแต่ปี 2556 – 2567 พบว่า บุหรี่เถื่อนมีการเติบโตเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยยะนับตั้งแต่ปี 2560 หรือภายหลังการปรับโครงสร้างภาษียาสูบ ภายใต้พระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 โดยเพิ่มจาก 2.9% ในปี 2559 เป็น 6.6% ในปี 2560 และหลังจากการปรับขึ้นของภาษียาสูบอีกครั้งในปี 2564  สถานการณ์ของบุหรี่เถื่อนก็เติบโตอย่างก้าวกระโดดเช่นกัน เป็น 25.4% ในปี 2567 

การเพิ่มขึ้นของบุหรี่เถื่อนอย่างก้าวกระโดดเช่นนี้ ยังสอดคล้องกับการเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญของการสูบบุหรี่ไฟฟ้าอีกด้วย กล่าวคือ ในปี 2565 มูลนิธิรณรงค์เพื่อการไม่สูบบุหรี่ สำรวจกลุ่มประชาชนอายุ 15 ปีขึ้นไป พบผู้สูบบุหรี่ไฟฟ้ามากกว่า 7 แสนคน ซึ่งเพิ่มขึ้นเป็น 10 เท่าของผลสำรวจในปี 2563 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ

เกษตรกร – การยาสูบ – รัฐไทย ล้วนสูญเสียรายได้

ลูกโซ่ที่สองนั้นกระทบผู้ผลิตอย่างการยาสูบแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง และเกษตรกรผู้ปลูกใบยาสูบ ผู้ซึ่งเป็นสองกลุ่มเป้าหมายที่รัฐมุ่งปกป้องอย่างจัง ภายใต้โครงสร้างภาษียาสูบใหม่ ตามพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 16 กันยายน 2560 เป็นต้นมา รวมถึงการปรับภาษีในปี 2564 ภาษียาสูบถูกปรับขึ้นในอัตราที่สูงเกินกว่ากำลังซื้อและโดยไม่คำนึงถึงสภาวะเศรษฐกิจที่อยู่ในช่วงตกต่ำจากการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ภาระภาษีต่อซองที่สูงจนเกินจุดสมดุล นำไปสู่สถานการณ์ช็อคและการหดตัวของตลาด ทำให้คนสูบไปซื้อบุหรี่เถื่อน บุหรี่ไฟฟ้าซึ่งเป็นสินค้าผิดกฎหมาย หรือผลิตภัณฑ์ทดแทนบุหรี่อื่นๆ ที่มีราคาถูกกว่ามาก 

อีกด้านหนึ่งนั้น หลังการปรับโครงสร้างภาษียาสูบเป็น 2 อัตราในเดือนกันยายนปี 2560 และปี 2564 ส่งผลให้ส่วนแบ่งทางการตลาดของการยาสูบฯ ลดลงถึง 26.27% จากเดิมที่มีส่วนแบ่งทางการตลาด 79.06% ในปี 2560 เหลือ 52.29% ในปี 2566 และนอกจากสูญเสียส่วนแบ่งทางการตลาดแล้ว การยาสูบฯ ยังสูญเสียรายได้อย่างมีนัยยะสำคัญหลังปรับโครงสร้างภาษียาสูบทั้งสองครั้ง 

ส่วนแบ่งทางการตลาดและรายได้ของการยาสูบฯ ที่ลดฮวบฮาบนำไปสู่การลดปริมาณการรับซื้อใบยาสูบและยาเส้น ส่งผลให้เกษตรกรผู้ปลูกยาสูบทั้งในภาคกลางตอนบน ภาคเหนือ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ราว 3 หมื่นครัวเรือนซึ่งปลูกยาสูบกันมาจากรุ่นสู่รุ่น ได้รับความเดือดร้อนอย่างมาก โดยตลอด 7 ปีที่ผ่านมานั้น การยาสูบฯ ปรับลดปริมาณรับซื้อใบยา 56.68% จากปี 2560 จาก 26.177 ล้านกิโลกรัม เหลือเพียง 10.817 ล้านกิโลกรัม อีกตัวเลขที่สำคัญก็คือ รายได้ที่ลดลงไปถึง 57.30% จาก 2,202.50 ล้านบาทในปี 2560 เป็น 940.45 ล้านบาทในปี 2566 ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจที่ยังคงไม่ฟื้นตัวดีของประเทศไทย

สถานการณ์เช่นนี้ทำให้พี่น้องเกษตรกรเผชิญกับปัญหาหนี้สิน หลายครอบครัวไม่สามารถและไม่ต้องการเปลี่ยนไปทำการเกษตรชนิดอื่น ดังนั้นภาครัฐจำเป็นต้องจัดสรรงบประมาณช่วยเหลือเกษตรผู้ปลูกยาสูบ โดยปีงบประมาณ 2565 รัฐบาลได้อนุมัติงบกลาง 159 ล้านบาท เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรผู้เพราะปลูกยาสูบ ในขณะที่การยาสูบฯ ก็ได้ขอจัดสรรงบประมาณจากภาครัฐเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเช่นกันในวงเงิน 56.16 ล้านบาท

ผลกระทบลูกโซ่ที่สามจึงตามมา นั่นคือรัฐไทยจัดเก็บภาษีได้น้อยลง โดยเมื่อเปรียบเทียบภาษียาสูบที่รัฐบาลเก็บได้ระหว่างปีงบประมาณ 2559-2567 แล้วพบว่า รัฐเก็บภาษีสรรพสามิตยาสูบได้น้อยลงถึง 14,192 ล้านบาท 

เสนอเก็บภาษียาสูบอัตราเดียว ทางออกปัญหาบุหรี่ไทย

หากการสูญเสียรายได้ของรัฐไทยจากการจัดเก็บภาษียาสูบหมายถึงจำนวนผู้สูบบุหรี่ที่น้อยลงและประชาชนมีสุขภาพที่ดีขึ้น นั่นคงเป็นผลที่คุ้มค่ายิ่ง แต่ในความเป็นจริงนั้น จำนวนผู้สูบบุหรี่ในประเทศไทยไม่ได้ลดน้อยลง เพียงแต่เปลี่ยนพฤติกรรม ปรับตัวตามสถานการณ์ หันไปสูบบุหรี่ที่ผิดกฎหมาย บุหรี่ไฟฟ้า หรือสิ่งทดแทนอื่นๆ เท่านั้น

ถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทยต้องปรับโครงสร้างภาษียาสูบและแนวทางการดำเนินนโยบายอีกครั้งให้สอดรับกับบริบทปัจจุบันและเท่าทันกับปัญหาหรือสถานการณ์ การใช้โครงสร้างภาษีสองอัตราและการขึ้นภาษีเพื่อพยายามตอบโจทย์ฝั่งสุขภาพและปกป้องผู้ผลิตในประเทศแบบที่เป็นอยู่นั้นไม่สามารถบรรลุเป้าหมายใดๆ ได้ ไม่ว่าจะเป็นเป้าหมายทางเศรษฐกิจ สังคม หรือสุขภาพ การปรับเปลี่ยนครั้งใหม่ต้องสร้างความสมดุลบนองค์ประกอบ 3 ประการ กล่าวคือ ลดจำนวนผู้สูบ การจัดเก็บรายได้เข้ารัฐ และต้องสร้างโอกาสการแข่งขันที่เป็นธรรม

ในช่วงที่ผ่านมา มีหลายฝ่ายเสนอแนะการจัดการบุหรี่ในประเทศไทย ข้อเสนอสำคัญก็คือ 1) ปรับโครงสร้างภาษียาสูบให้เป็นอัตราเดียวในอัตราที่เหมาะสม และมีแผนปรับภาษีอย่างค่อยเป็นค่อยไป, 2) ป้องกันและปราบปรามบุหรี่เถื่อน บุหรี่ไฟฟ้าหรือผลิตภัณฑ์ทดแทนบุหรี่ที่ผิดกฎหมายอย่างเข้มงวด, 3) บูรณาการกฎหมายควบคุมภาษียาสูบให้สมดุลทั้งประเด็นเศรษฐกิจและสาธารณสุข, 4) ส่งเสริมความร่วมมือระดับนานาชาติในการป้องกันการลักลอบค้าบุหรี่ผิดกฎหมาย, และ 5) เพิ่มขีดความสามารถในการผลิตและพัฒนาใบยาสูบของเกษตรกรไทย 

โดยเฉพาะข้อเสนอให้ปรับโครงสร้างภาษียาสูบให้เป็นอัตราเดียวนี้ งานวิจัยหลายฉบับเสนอแนะตรงกัน ไม่ว่าจะเป็นรายงาน “Excise Tax Policy and Cigarette Use in High-Burden Asian Countries” โดยธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (2566) หรือ “การศึกษาเพื่อพัฒนาโครงสร้างภาษีสรรพสามิตสาสูบเพื่อเสนอแนวทางการปฏิรูปภาษีสรรพสามิตยาสูบที่เหมาะสมกับประเทศไทย” โดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (2564) สอดคล้องกับคำแนะนำขององค์การอนามัยโลกที่เสนอแนะให้ใช้โครงสร้างระบบภาษียาสูบที่มีความเรียบง่าย (Simplifying) เพราะระบบภาษีที่ซับซ้อนนั้นมีต้นทุนในการบริหารการจัดเก็บที่สูง กระตุ้นให้เกิดการเลี่ยงภาษี และนำไปสู่การสร้างผลิตภัณฑ์ที่เสียภาษีต่ำแทนผลิตภัณฑ์ที่เสียภาษีในอัตราสูง ซึ่งส่งผลกระทบต่อโครงสร้างตลาดและพฤติกรรมการบริโภคของผู้สูบตามมา 

การปรับโครงสร้างภาษียาสูบให้เป็นอัตราเดียวในอัตราที่เหมาะสมและมีแผนปรับภาษีอย่างค่อยเป็นค่อยไป จะเพิ่มความโปร่งใส รัฐก็มีรายได้ที่คาดการณ์ได้ ลดกำไรและโอกาสการค้าบุหรี่เถื่อน การยาสูบฯ ขายบุหรี่ได้ เกษตรกรไทยขายผลผลิตได้ และที่สำคัญคือรัฐไทยจะสามารถดึงบุหรี่เข้ามาอยู่ภายใต้การควบคุมเพื่อเป้าหมายทางสุขภาพได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ใช้มาตรการทางภาษี นำสินค้ายาสูบมาไว้ในสายตา ภายใต้กฎหมาย ย่อมควบคุมดูแลได้มากกว่า ตอบโจทย์ทุกฝ่ายมิใช่หรือ. 

ที่มา : ปัญจพล พุทธิปัญญ์