เปิดคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ยืนตามศาลปกครองกลาง ‘ยกฟ้อง’ กรมเชื้อเพลิง

ศาลปกครอง

ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษายืนตามศาลปกครองกลาง ให้ยกฟ้อง กรณีสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน และพวก 309 คน ยื่นฟ้องกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติและ 4 ราย อนุญาตให้ผู้ประกอบการดำเนินการขุดเจาะ สำรวจ และผลิตปิโตรเลียมในพื้นที่ท้องทะเลอ่าวไทย ตั้งแต่ ปี 2558

วันที่ 31 มกราคม 2567 ศาลปกครองกลางได้อ่านผลแห่งคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีหมายเลขดำที่ อ. 664/2558 คดีหมายเลขแดงที่ อ.1054/2566 ระหว่างสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน ที่ 1 กับพวกรวม 309 คน (ผู้ฟ้องคดี) กับ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ที่ 1 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ที่ 2 คณะรัฐมนตรี ที่ 3 คณะกรรมการ สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ที่ 4 เลขาธิการสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ 5 (ผู้ถูกฟ้องคดี)

คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสามร้อยเก้าคนฟ้องว่า คณะกรรมการผู้ชำนาญการ (คชก.) ภายใต้การควบคุมดูแลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 และที่ 5 ได้เห็นชอบโครงการขุดเจาะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในอ่าวไทยโดยที่ยังไม่ได้ปฏิบัติหรือดำเนินการให้ครบถ้วน ตามมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการ ขุดเจาะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมโดยไม่ได้ผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นและไม่ผ่านความเห็นชอบหรือมีส่วนร่วม ของชาวบ้านที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน และไม่ได้ให้องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพให้ความเห็นประกอบ ทำให้สิ่งแวดล้อมในพื้นที่โดยรอบเกาะต่าง ๆ และบริเวณชุมชนเกิดมลพิษ

ขอให้มีคำพิพากษา (1) ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 มีคำสั่งหรือแนะนำให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมประกาศให้พื้นที่ เกาะสมุย เกาะพงัน เกาะเต่า และพื้นที่ใกล้เคียงในรัศมี 120 ไมล์ทะเล เป็นเขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อม

(2) ให้ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 1 และที่ 2 เพิกถอนประทานบัตรหรือร่วมกันเพิกถอนใบอนุญาตที่เกี่ยวข้องกับการขุดเจาะ สำรวจและผลิตปิโตรเลียม ตามอำนาจหน้าที่ รวมทั้งระงับการดำเนินกิจกรรมใดๆ สำหรับโครงการขุดเจาะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในอ่าวไทย

(3) ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 และที่ 5 ร่วมกันเพิกถอน EIA ของโครงการหรือกิจกรรมที่ได้รับความเห็นชอบจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 5 (4) ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าร่วมกันหรือใช้อำนาจหน้าที่ของแต่ละหน่วยงานออกประกาศ หรือกำหนดให้โครงการหรือกิจกรรม ที่เกี่ยวข้องกับการขุดเจาะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมทุกประเภทที่มีลักษณะเดียวกันหรือใกล้เคียงกับโครงการพิพาท เป็นโครงการที่เข้าข่ายต้องดำเนินการให้เป็นไปตามมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

ระหว่างการพิจารณา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้มีประกาศ กระทรวงกำหนดเขตพื้นที่และมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมตามคำขอในข้อ (1) ต่อมาศาลปกครองกลางพิพากษายกฟ้อง ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำพิพากษาศาลปกครองกลางต่อศาลปกครองสูงสุด

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โครงการหรือกิจกรรมที่จะกระทำได้ต่อเมื่อได้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน ตามมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 นั้น จะต้องเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ และโดยที่รัฐธรรมนูญดังกล่าวมิได้ให้คำจำกัดความว่า โครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ตามมาตรา 67 วรรคสองไว้

แต่เมื่อพิจารณาจากคำจำกัดความตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 แล้ว เห็นว่า กิจการปิโตรเลียม หมายถึง การสำรวจ ผลิต เก็บรักษา ขนส่ง ขาย หรือจำหน่ายปิโตรเลียม โดยการสำรวจมีหมายความรวมถึงการเจาะปิโตรเลียม เป็นการดำเนินการค้นหาแหล่งสะสมน้ำมันดิบ หรือก๊าซธรรมชาติ ส่วนการผลิตปิโตรเลียมมีความหมายเพียงการดำเนินการเพื่อนำน้ำมันดิบ หรือก๊าซธรรมชาติขึ้นจากแหล่งสะสมดังกล่าว รวมตลอดถึงทำให้ปิโตรเลียมอยู่ในสภาพ ที่จะขายหรือจำหน่ายได้เท่านั้น

โดยยังไม่มีการนำปิโตรเลียมเข้ากระบวนการกลั่นเพื่อนำไปประกอบอุตสาหกรรมเคมี ปิโตรเลียมหรือประกอบอุตสาหกรรมโรงแยกก๊าซ โดยลักษณะของกิจการปิโตรเลียมจึงเป็นคนละขั้นตอนกับอุตสาหกรรม ปิโตรเคมี การดำเนินโครงการสัมปทานสำรวจ ขุดเจาะและผลิตปิโตรเลียมที่พิพาทจึงไม่ถือเป็นโครงการหรือกิจการ ตาม มาตรา 67 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

ซึ่งสอดคล้องกับที่ต่อมาได้มีประกาศ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่อง กำหนดประเภท ขนาด และวิธีปฏิบัติสำหรับโครงการหรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ที่ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนจะต้องทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2553 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2553 ที่กำหนดให้เฉพาะแต่อุตสาหกรรมปิโตรเคมีขั้นต้น อุตสาหกรรมปิโตรเคมีขั้นกลาง ที่ผลิตสารเคมี หรือใช้วัตถุดิบที่เป็น สารเคมีซึ่งเป็นสารก่อมะเร็งเป็นโครงการหรือกิจการที่ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมสำหรับโครงการ หรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ (EHIA)

โดยไม่ได้รวมถึงการดำเนินโครงการหรือกิจการในขั้นตอนสำรวจ เจาะ และผลิตปิโตรเลียมแต่อย่างใด โครงการสำรวจขุดเจาะและผลิตปิโตรเลียมที่พิพาทคดีนี้จึงไม่อาจเทียบเคียงหรือถือเป็นอุตสาหกรรมปิโตรเคมี ที่จะต้อง จัดทำ EHIA และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รวมทั้งให้องค์การอิสระให้ความเห็นประกอบตามมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 แต่เป็นโครงการ หรือกิจการ ที่จะต้องจัดทำ EIA เท่านั้น ซึ่งโครงการพิพาทได้มีการจัดทำ EIA และได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการ ผู้ชำนาญการ (คชก.) ตามมาตรา 44 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 แล้ว

ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ว่า การขุดเจาะปิโตรเลียมเป็นกิจกรรมที่มีความเสี่ยงสูงที่จะก่อให้เกิดมลพิษรั่วไหล นั้น เห็นว่า โดยสภาพโครงการหรือกิจการขุดเจาะนำทรัพยากรธรรมชาติใต้ดินขึ้นมาใช้ประโยชน์ ย่อมมีโอกาสก่อให้เกิดมลพิษ รั่วไหลปะปนมากับชั้นดิน ชั้นหิน รวมทั้งทรัพยากรธรรมชาติที่นำขึ้นมาใช้ประโยชน์นั้นเอง

ดังนั้น การพิจารณาว่า โครงการหรือกิจการใดเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพ สิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพหรือไม่ จึงจำต้องพิจารณาจากกระบวนการหรือวิธีการตามมาตรฐานทั่วไปที่ ใช้ในการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมดังกล่าว

ซึ่งเมื่อพิจารณาจากคำชี้แจงและพยานหลักฐานในสำนวนคดีแล้ว มาตรฐาน และกระบวนการโดยทั่วไปของโครงการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในบริเวณอ่าวไทยพิพาทไม่มีขั้นตอนที่จะปล่อยให้ ปิโตรเลียมมีการสัมผัสหรือแพร่กระจายสู่ท้องทะเล แต่จะเป็นการดูด สูบ หรือส่งปิโตรเลียมจากแหล่งสะสมทางท่อส่งไปยัง แท่นผลิตเพื่อทำการแยกน้ำและสารเจือปนออกจากปิโตรเลียม ซึ่งน้ำและโคลนที่เหลือจากการผลิตที่มีโลหะหนักเจือปน ตามฟ้องจะถูกอัดกลับลงหลุม

กรณีจึงยังไม่พอฟังว่าโครงการหรือกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมพิพาทอาจก่อให้เกิด ผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ที่ต้องจัดทำ EHIA และ จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน ตามมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยความเห็นชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ให้สัมปทาน โครงการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในบริเวณอ่าวไทยพิพาทจึงชอบด้วยกฎหมาย

ส่วนประเด็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 และที่ 5 ละเลยต่อหน้าที่ในการพิจารณาเพิกถอน EIA โครงการพิพาท นั้น เห็นว่า อำนาจในการพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบ EIA เป็นอำนาจของคณะกรรมการผู้ชำนาญการ (คชก.) มิได้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 และที่ 5

และหากคณะกรรมการผู้ชำนาญ (คชก.) พิจารณามีมติเป็น อย่างใดแล้ว ก็ไม่มีกฎหมายให้อำนาจผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 หรือที่ 5 สั่งเพิกถอนมติของคณะกรรมการผู้ชำนาญการ (คชก.)

อีกทั้ง เมื่อได้วินิจฉัยไว้ในประเด็นก่อนแล้วว่า โครงการพิพาทไม่เป็นโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อมทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพที่จะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน ตามมาตรา 66 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 แล้ว และไม่ปรากฏเหตุความไม่ชอบด้วยกฎหมายในการจัดทำ EIA โครงการพิพาทประการอื่นอันจะเป็นเหตุให้ต้องเพิกถอนมติให้ความเห็นชอบอีก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 และที่ 5 จึงไม่มีกรณีที่จะถือเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมาย กำหนดให้ต้องปฏิบัติ

ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำพิพากษายืนตามคำพิพากษาของศาลปกครองกลาง