ร่าง พ.ร.บ.ข้าว : เพื่อชาวนาจริง หรือ ?

นิพนธ์ พัวพงศกร

เหตุผลของการตรากฎหมายข้าวเป็นเหตุผลที่ดี กล่าวคือ ผู้ร่างต้องการแก้ปัญหาอาชีพชาวนาที่เสี่ยงขาดทุนสูง คนรุ่นใหม่ไม่มีแรงจูงใจจะทำนา ร่างกฎหมายข้าวต้องการให้มีนโยบายข้าว และสถาบันที่สนับสนุนส่งเสริมการพัฒนากระบวนการผลิต (และจำหน่าย) ตลอดห่วงโซ่การผลิต เกิดการพัฒนาอาชีพทำนาที่มั่นคง ยั่งยืน อย่างบูรณาการและเป็นเอกภาพ

แต่ในร่างแรกที่นำเข้าสู่ สนช. กลับเน้นเรื่องให้อำนาจแก่กรมการข้าวในการควบคุมและลงโทษผู้ที่เกี่ยวข้องกับการค้าข้าว เสมือนหนึ่งประเทศไทยยังอยู่ในยุคด้อยพัฒา หรือภาวะสงคราม รวมทั้งการเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้กรมการข้าว ทั้งๆ ที่อำนาจหน้าที่เหล่านั้นมีหน่วยราชการอื่นดูแลรับผิดชอบตามกฎหมายอยู่แล้ว โดยไม่มีสาระสำคัญด้านการแก้ปัญหาอาชีพชาวนาและการพัฒนาห่วงโซ่การผลิตข้าว

คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ได้ตัดมาตราเหล่านั้นออกหลายมาตรา รวมทั้งแก้ไขความขัดแย้งระหว่างหน่วยราชการ เรื่อง การกำหนดให้กระทรวงเกษตรฯ(โดยกรมการข้าว) เป็นเลขานุการคนที่หนึ่งของคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว

อย่างไรก็ตาม สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ข้าว ที่ผ่านวาระ 1 เมื่อ 30 มกราคม 2562 ยังมีมาตราสำคัญบางมาตราที่เป็นอันตรายต่อการพัฒนาคุณภาพข้าวไทย อีกทั้งยังไม่มีมาตราชัดเจนเรื่องการพัฒนาอาชีพทำนาที่มั่นคง และการส่งเสริมการพัฒนาห่วงโซ่การผลิตข้าว หากสภานิติบัญญัติแห่งชาติผ่านกฎหมายดังกล่าว จะเกิดความเสียหายใหญ่หลวงต่อวงการข้าวไทย โดยเฉพาะการซื้อขายเมล็ดพันธุ์ข้าว

นี่คือ เหตุผลที่สมาคมด้านข้าว 4 สมาคม และสถาบันด้านวิชาการ 2 สถาบันต้องร่วมกันจัดสัมมนาเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2562 เพื่อแถลงข้อเท็จจริงและผลกระทบด้านต่างๆ ให้สังคมได้รับทราบและมีส่วนร่วมแสดงข้อคิดเห็นเพิ่มเติม

อนึ่ง นานๆ ครั้งเราจะเห็นสมาคมชาวนาและเกษตรกรไทย สมาคมผู้รวบรวมเมล็ดพันธุ์ข้าว สมาคมโรงสี และสมาคมผู้ส่งออกข้าวไทยมารวมตัวกันได้ เพราะมีความเห็นตรงกันเรื่องความเสียหายที่จะเกิดจากมาตราบางมาตรา ปรกติสมาคมทั้งสี่ (และสมาคมชาวนาอีกสี่สมาคม) มักจะมีความเห็นขัดแย้งกัน

ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี รับทราบผลการสัมมนาและเข้าใจปัญหาของร่าง พ.ร.บ. ข้าว เป็นอย่างดี และด้วยความกังวล ฯพณฯ จึงมีบัญชาให้พลเอกฉัตรชัย สาริกัลยะ รองนายกรัฐมนตรี ปรึกษาหารือกับ รองประธานกรรมาธิการวิสามัญ (พลโท จรรศักดิ์ อานุภาพ) และกรรมาธิการวิสามัญบางท่าน รวมทั้งประธานคณะกรรมาธิการการเกษตรฯ เพื่อหาทางแก้ไขร่าง พ.ร.บ. ข้าว หลังจากนั้นกรรมาธิการวิสามัญฯ ก็ได้ประชุมเพื่อแก้ไขปัญหา เมื่อวันที่ 13-15 กุมภาพันธ์ 2562

ประเด็นสำคัญที่สุดที่มีการแก้ไข ได้แก่ มาตรา 27/1 วรรค 3 เรื่องการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวจะจำหน่ายได้เฉพาะเมล็ดพันธุ์ที่กรมการข้าว รับรองแล้วเท่านั้น แม้จะมีข้อยกเว้นให้ชาวนาจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ที่ยังไม่ได้รับการรับรองให้แก่ผู้รวบรวมพันธุ์ข้าว แต่ผู้รวบรวมพันธุ์ข้าวไม่สามารถนำไปขายต่อได้….หากผู้รวบรวมนำไปขายต่อก็ติดคุก…..และทันทีที่กฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับ การซื้อขายเมล็ดพันธุ์และข้าวเปลือกไรซ์เบอร์รี่จะผิดกฎหมายทันที เพราะกรมการข้าวยังไม่ได้รับรองพันธุ์ข้าวไรซ์เบอร์รี่

มาตรานี้จึงเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพในการค้าขายของประชาชนอย่างร้ายแรง ยิ่งกว่านั้นกรรมาธิการฯไม่ได้รับข้อมูลที่ครบถ้วน จึงไม่มีความเข้าใจเรื่องการพัฒนาคุณภาพพันธุ์ข้าวไทย แต่กลับเข้าใจผิดว่า”พันธุ์ข้าวส่วนใหญ่ในตลาด”ไม่มีคุณภาพ และหากสามารถจำกัดการค้าขายเฉพาะเมล็ดพันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวรับรอง ชาวนาจะได้พันธุ์ข้าวที่มีคุณภาพไปปลูก

มาตรา 27/1 วรรคสาม จะปิดกั้นกระบวนการพัฒนาปรับปรุงพันธ์ข้าวของตลาดข้าวไทยอย่างไร ???
ตลาดข้าวไทยมีกระบวนการคัดเลือกปรับปรุงพันธุ์ข้าวให้มีคุณภาพสูง ข้าวอร่อยถูกปากทั้งคนไทยและคนเอเซียและอาฟริกา ข้าวไทยขายได้ราคาสูงกว่าคู่แข่ง และระยะหลังเริ่มมีข้าว”สี”เพื่อสุขภาพเป็นที่นิยมอย่างรวดเร็ว เช่น ไรซ์เบอร์รี่ ข้าวสังหยด ทับทิมชุมแพ ฯลฯ กระบวนการคัดสรรคุณภาพข้าวนี้เกิดจากวีรบุรุษ/วีรสตรีนิรนาม (unsung heroes) ในวงการข้าว ไม่ว่าจะเป็นชาวนา ผู้รวบรวมเมล็ดพันธุ์ข้าว โรงสี หยง ผู้ส่งออก ผู้ผลิตเครื่องจักรกลเกษตร รวมทั้งนักวิจัยปรับปรุงพันธุ์ข้าวที่กรมการข้าว ศูนย์พันธุวิศวกรรมและเทคโนโลยีชีวภาพแห่งชาติ และมหาวิทยาลัยต่างๆ บุคคลเหล่านี้ร่วมกันพัฒนาปรับปรุงพันธุ์ข้าวและเมล็ดพันธุ์ข้าวตามความต้องการของตลาด และทำให้ตนได้กำไรจากการปลูก/การสี/การค้า ข้าวพันธุ์ไหนที่ปลูกแล้วได้ผลผลิตต่ำ หรือสีแล้ว เต็มไปด้วยข้าวหัก ผู้บริโภคไม่ชอบ ก็จะถูกทิ้งไป (รวมทั้งพันธุ์ที่ราชการให้การรับรองแล้ว) พันธุ์ไหนที่อร่อยถูกปาก ขายได้มีกำไรดี ก็จะมีการบอกต่อๆกัน กลายเป็นพันธุ์ยอดนิยมในตลาดก่อนที่ทางราชการจะให้การรับรองในภายหลัง เพราะกระบวนการรับรองต้องมีขั้นตอน ต้องใช้เวลาเพื่อให้แน่ใจว่าเมื่อนำไปปลูกทั่วประเทศจะไม่มีปัญหา ระบบการคัดสรรพันธุ์ข้าวให้มีคุณภาพแบบนี้ เรียกว่า การควบคุมคุณภาพแบบกระจายอำนาจในตลาดข้าวที่เป็นการค้าเสรี

ศาสตราจารย์ ดร. เบญจวรรณ ฤกษ์เกษม นักวิชาการด้านเกษตรที่มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ซึ่งได้รับการนับถือยกย่องในระดับนานาชาติให้ความเห็นว่า

“มาตรา 27/1 ดูเป็นการจำกัดการพัฒนาพันธุ์ใหม่ๆ…..ในปัจจุบันเมล็ดพันธุ์ข้าวเป็นปัจจัยการผลิตที่มีการซื้อขายมากขึ้น มีการผลิตเพื่อใช้เอง และแลกเปลี่ยนกันน้อยลง

ที่ผ่านมาข้าวพันธุ์ท้องถิ่นหรือพันธุ์พื้นเมือง (ที่ยังไม่ได้รับการรับรองจากกรมการค้าข้าว) ที่ได้กลายเป็นพันธุ์ยอดนิยม (รวมทั้งข้าวหอมมะลิ) ได้แพร่หลายไปโดยชาวนาก่อน แล้วราชการ (ในชื่อกรมการค้าข้าว หรืออื่นๆ) จึงทำทำเป็นพันธุ์รับรองตามหลัง

หาก พ.ร.บ. ฉบับนี้ออกใช้ก่อน พ.ศ. 2500 เราคงอดมีข้าวพันธุ์ขาวดอกมะลิ 105 ขาวตาแห้ง 17 ช้าวไรซ์เบอร์รี่ ฯลฯ “

หลังจากการทำความเข้าใจถึงประเด็นนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ จึงมีมติให้ตัดวรรคที่เป็นปัญหาดังกล่าวออกจากร่างพรบ.ที่ผ่านวาระหนึ่ง และใช้วรรคต่อไปนี้แทน

“เพื่อป้องกันหรือแก้ไขปัญหาการแพร่กระจายของพันธุ์ข้าวที่ไม่ได้คุณภาพอันจะสร้างความเสียหายต่อชาวนาและเศรษฐกิจของประเทศ ให้อธิบดีกรมการค้าข้าว โดยความเห็นชอบคณะกรรมการมีอำนาจประกาศห้ามมิให้มีการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวจากพันธุ์ที่ไม่ได้คุณภาพดังกล่าวได้”

นอกจากนี้คณะกรรมาธิการฯ เพิ่มมาตราด้านการส่งเสริมชาวนา เพราะร่างเดิมไม่มีมาตราด้านนี้เลย มาตราที่จะเพิ่มขึ้น คือ “เพื่อเป็นกรมส่งเสริมให้ชาวนาใช้พันธุ์ข้าวที่ดีมีคุณภาพในการเพาะปลูก (และมีความเหมาะสมกับเขตศักยภาพการผลิตที่กระทรวงเกษตรฯ ประกาศ) ให้ชาวนาซึ่งปลูกข้าวโดยใช้พันธุ์ข้าวที่กรรมการข้าวประกาศรับรองพันธุ์และเพาะปลูกในพื้นที่มีความเหมาะสม (ตามเขตศักยภาพการผลิตข้าว) ได้รับความช่วยเหลือ ส่งเสริมหรือสนับสนุนตามมาตรการที่คณะกรรมการประกาศกำหนดโดยความเห็นธรรมของคณะรัฐมนตรี

การแก้ไขดังกล่าวน่าจะพอยอมรับได้ในระดับหนึ่ง เพราะมีการตัดมาตราที่จะก่อความเสียหายแก่วงการข้าวออก มีมาตราที่กำหนดให้รัฐต้องส่งเสริมสนับสนุนชาวนาที่ใช้พันธุ์ข้าวของรัฐ และที่สำคัญ คือ ชาวนามีตัวแทนในคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว

อย่างไรก็ดี ร่าง พ.ร.บ. ข้าว ยังมีจุดอ่อนสำคัญ 3 ประการๆ แรก มาตรา 20 กำหนดให้ผู้รับซื้อข้าวเปลือกออกใบรับซื้อข้าวเปลือกทุกครั้งและให้ส่งสำเนาใบรับรับซื้อข้าวเปลือกให้กรมการข้าว โดยให้มุ่งเน้นการใช้วิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์

มาตรานี้เป็นการขี่ช้างจับตั๊กแตน เพราะแม้จะมีผู้รับซื้อข้าวเปลือกที่ตัดราคาชาวนา แต่ก็ใบรับซื้อข้าวเปลือกไม่สามารถพิสูจน์ความผิดได้ เพราะทันทีที่ซื้อข้าวเปลือกจากชาวนา ผู้รับซื้อก็นำข้าวเปลือกที่ซื้อมาเทกองรวมกับข้าวเปลือกของชาวนารายอื่นๆ

ยิ่งกว่านั้นปัจจุบันโรงสีก็ต้องเก็บหลักฐานใบรับซื้อให้กรมสรรพากรตรวจ และรวบรวมทำรายงานการค้าข้าวส่งให้กระทรวงพาณิชย์อยู่แล้ว

หากกรมการค้าข้าวอ้างว่าจะนำหลักฐานใบรับซื้อไปข้าวเปลือก ไปจัดทำบิ๊กดาต้า (big data) ก็กรุณาเขียนกฎหมายบังคับว่ากรมฯจะนำข้อมูลไปทำประโยชน์อะไรบ้างให้ชาวนาหรือวงการข้าว เพื่อให้คุ้มกับเงินภาษีของประชาชน และถ้าเป็นเรื่องบิ๊กดาต้า ก็ไม่ต้องมีบทลงโทษ ไม่ต้องให้อำนาจเจ้าพนักงาน เพราะเสี่ยงต่อการเกิดปัญหาการทุจริต

จุดอ่อนประการที่สอง คือ ร่างกฏหมายยังไม่มีมาตราที่จะพัฒนาส่งเสริมอาชีพชาวนาให้มั่นคงยั่งยืน หรือสร้างแรงจูงใจให้คนรุ่นใหม่มาประกอบอาชีพทำนาตามเหตุผลที่ระบุไว้ในร่าง

จุดอ่อนข้อสามของร่างพ.ร.บ.ข้าว (มาตรา 27/3) คือ การโอนอำนาจการควบคุมเมล็ดพันธุ์ข้าวในพ.ร.บ.พันธุ์พืช 2518 และอำนาจการจดทะเบียนพันธุ์พืชใหม่ตามพ.ร.บ. คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 จากกรมวิชาการเกษตรมายังกรมการข้าว ในปัจจุบันกรมวิชาการเกษตรก็สามารถทำหน้าที่กำกับควบคุมได้เป็นอย่างดี แม้จะล่าช้าตามระบบราชการบ้างก็ตาม การโอนอำนาจหน้าที่นี้ไปกรมการข้าวจะเกิดผลเสีย 2 ประการ คือ (ก) สร้างปัญหาความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ของกรมการข้าวในฐานะผู้วิจัยและให้ทุนวิจัยด้านข้าว กับอำนาจการกำกับควบคุมโดยการออกใบอนุญาต (ข) การทำหน้าที่ตามกฎหมายสองฉบับข้างต้น ต้องอาศัยทีมงานนักวิชาการสาขาต่างๆ ร่วมกับผู้เชี่ยวชาญภายนอก เรียกว่าเกิดประโยชน์จากการมีความรู้หลากหลายสาขา และความชำนาญเฉพาะด้าน (economies of scale and specialization) การแยกงานด้านกำกับควบคุมข้าวออกไป นอกจากจะลดทอนประสิทธิภาพของการกำกับดูแลด้านข้าวแล้ว รัฐยังต้องสูญเสียงบประมาณเพิ่มขึ้นทั้งด้านลงทุนในอุปกรณ์-เครื่องมือ และเพิ่มจำนวนเจ้าหน้าที่ในกรมการข้าว โดยไม่ทราบว่าจะได้ประโยชน์คุ้มค่าหรือไม่

นอกจากนั้นก็มีจุดอ่อนอื่นๆ เช่น การขาดระบบการติดตามการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐ การที่คณะกรรมการด้านผลิตและด้านการตลาดส่วนใหย่ยังประกอบด้วยปลัดกระทรวง และ อธิบดี (รวม 14 คน)และผู้แทนภาคเอกชนและเกษตรกร (รวม 7 คน) แทนที่จะเป็นกรรมการผู้เชี่ยวชาญจากวงราชการ และไม่มีนักวิชาการจากสถาบันการศึกษา

กรมการข้าวเป็นหน่วยงานสำคัญด้านวิจัยและพัฒนาข้าวที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าให้ก่อตั้งเป็นกรม

หลักการและเหตุผลของการจัดตั้งกรมการข้าวในปี พ.ศ. 2549 กำหนดให้กรมการข้าว “เพื่อทำหน้าที่รับผิดชอบดูแลเรื่องข้าวโดยเฉพาะ ให้ครอบคลุมถึงการปรับปรุงพัฒนาการปลูกข้าวให้มีผลผลิตต่อพื้นที่และคุณภาพสูงขึ้น การพัฒนาพันธุ์ อนุรักษ์และคุ้มครองพันธุ์ การผลิตเมล็ดพันธุ์ การตรวจสอบรับรองมาตรฐาน การส่งเสริมและเผยแพร่เพื่อพัฒนาชาวนา การแปรรูปและการจัดการอื่นๆเพื่อเพิ่มมูลค่าข้าว รวมทั้งการตลาดและส่งเสริมวัฒนธรรมและภูมิปัญญาท้องถิ่นเกี่ยวกับข้าว” (ราชกิจจานุเบกษา พรบ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549)

การมีพันธกิจหลักด้านการวิจัยและพัฒนาการผลิตข้าวทำให้กรมการข้าวเป็นกรมขนาดเล็ก คนบางคนเลยอยากให้กรมการข้าวมีอำนาจในการกำกับควบคุม เพื่อจะได้เพิ่มจำนวนข้าราชการและงบประมาณมากขึ้น
การกำหนดให้กรมการข้าวเพิ่มอำนาจหน้าที่ด้านกำกับควบคุม นอกจากจะกระทบประสิทธิภาพและประสิทธิผลการทำงานด้านวิจัยและพัฒนาแล้ว ยังกลับจะลดทอนความน่าเชื่อถือ และความไว้วางใจที่ชาวนาและผู้เกี่ยวข้องมีให้กับกรมการข้าว เพราะกรมการข้าวจะถูกลากเข้าไปเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งด้านการมืองและผลประโยชน์ของฝ่ายต่างๆ

แม้กรมการข้าวจะเป็นกรมขนาดจิ๋ว แต่แจ๋ว การทำงานวิจัย-พัฒนาและรับรองพันธุ์ข้าวเป็นงานปิดทองหลัง

พระที่ก่อคุณค่าและประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาลต่อชาวนาและเศรษฐกิจของประเทศ งานปิดทองหลังพระเหล่านี้จึงเป็นงานที่ “มีพลานุภาพ” ยิ่งกว่าอำนาจทางกฎหมายในการกำกับควบคุม นักวิชาการของกรมการข้าวไม่ควรไปยุ่งเกี่ยวกับความขัดแย้งดังกล่าว ปล่อยให้หน่วยงานอื่นทำหน้าที่กำกับควบคุม จะดีกว่า
หากสมาชิก สนช.ต้องการเห็นร่าง พ.ร.บ. ข้าว เป็นประโยชน์แท้จริงต่อชาวนา และอนาคตวงการข้าวไทย ขอความกรุณาเพิ่มเติมหรือแก้ไขร่างกฎหมายดังกล่าวอย่างรอบคอบก่อนตราเป็นกฎหมาย และหากเป็นไปได้ขอให้เพิ่มมาตราจัดตั้งกองทุนวิจัยและสร้างระบบและกลไกความร่วมมือด้านการวิจัยและส่งเสริมการใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ ระหว่างนักวิจัย-นักส่งเสริมเกษตร 4 ฝ่าย คือ กรมการข้าว มหาวิทยาลัย ภาคเอกชน และกลุ่มเกษตรกร เพื่อเพิ่มรายได้ให้ชาวนา และความสามารถในการแข่งขันของข้าวไทยอย่างมั่นคงและยั่งยืน