ระบบภาษีอากรในสหรัฐ-

คอลัมน์ คนเดินตรอก

โดย ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

เมื่อประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ ประกาศจะปฏิรูประบบภาษีอากรของสหรัฐอเมริกา เพื่อจะให้อเมริกาสามารถแข่งขันได้ในเวทีการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ หรือปฏิรูปนโยบายการคลังของประเทศ ทั้ง ๆ ที่ยอดหนี้สาธารณะของรัฐบาลอเมริกันนั้นมีสูงกว่ารายได้ประชาชาติของอเมริกันแล้ว ภาระการจ่ายคืนเงินต้นและภาระดอกเบี้ยซึ่งปรากฏใน พ.ร.บ.งบประมาณประจำปีก็มีอยู่สูงมาก แม้ว่าธนาคารกลางของสหรัฐจะออกนโยบายผ่อนคลายในเชิงปริมาณ หรือ QE ออกพันธบัตรธนาคารกลางมาซื้อพันธบัตรรัฐบาลอเมริกันจากตลาดคืน แต่พันธบัตรรัฐบาลอเมริกันในมือของเอกชนทั้งในและต่างประเทศก็ยังมีจำนวนสูงมาก

หนทางเดียวที่รัฐบาลอเมริกันจะปฏิรูปโครงสร้างทางการคลังก็คือ การลดการขาดดุลงบประมาณของรัฐบาลกลางลงให้ได้ โดยการขึ้นภาษีอากรหรือลดการใช้จ่ายของรัฐบาล หรือการทำทั้ง 2 อย่าง

การลดการใช้จ่ายตามงบประมาณนั้น ถ้าจะทำก็คงต้องมุ่งไปในทางลดสวัสดิการ ลดการช่วยเหลือคนยากคนจน เช่น โครงการช่วยเหลือค่ารักษาพยาบาลของรัฐบาล หรือค่าใช้จ่ายอื่น ๆ หรือไม่ก็มีการปฏิรูปภาษีอากรเพื่อเพิ่มรายได้ของรัฐบาล สำหรับสังคมอเมริกันซึ่งเป็นสังคมขวาจัด คำว่า “สวัสดิการสังคม” เป็นคำ “สกปรก” คนรวยในอเมริกายินดีเสียภาษีเพิ่ม แต่ไม่ยินดีทีจะเอาไปช่วยคนจน อเมริกาเป็นประเทศที่เปิดโอกาสให้ทุกคนอย่างเท่าเทียมกันที่จะรวย ถ้ายังจนอยู่ก็หมายความว่าไม่ได้ใช้โอกาสและความสามารถของตนเท่าที่ควร ยกเว้นเด็ก คนเจ็บป่วย และคนชรา “สังคมนิยม” เป็นคำที่สกปรก ที่ห้ามพูดในอเมริกา

การปฏิรูปภาษีอากรของอเมริกาเพื่อให้สามารถแข่งขันได้ จึงเป็นคำกำกวม ไม่รู้ว่าจะปฏิรูปอย่างไร ภายใต้เงื่อนไขว่าดุลงบประมาณต้องไม่ขาดดุลเพิ่มขึ้น เพราะรัฐสภาออกกฎหมายกำหนดเพดานของยอดหนี้ของรัฐบาลลง จนบางครั้งรัฐบาลต้องตัดงบประมาณเงินเดือนข้าราชการและเงินอุดหนุนรัฐบาลท้องถิ่นลงจนไม่สามารถจ่ายเงินเดือนได้

ทางหนึ่งที่จะทำให้ประเทศสามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้ก็คือ การเปลี่ยนปรัชญาภาระภาษี กล่าวคือ ปฏิรูปภาษีจากที่ให้ผู้ผลิตและผู้ส่งออกเป็นผู้รับภาระภาษี มาให้ผู้บริโภคเป็นผู้รับภาษี ส่วนผู้ผลิตสินค้าส่งออกไม่ต้องรับภาระภาษีใด ๆ ทั้งนั้น เพื่อจะได้ต่อสู้แข่งขันกับสินค้าที่ผลิตในต่างประเทศได้ ภาษีลักษณะที่ใกล้เคียงกับภาษีจากการใช้จ่ายเพื่อบริโภคก็คือ “ภาษีมูลค่าเพิ่ม” ที่เป็นภาษีที่คำนวณได้ง่าย มีการคืนภาษีเป็นงวด ๆ จนสุดท้ายผู้บริโภคเป็นผู้รับภาระภาษี ส่วนผู้ส่งออกก็ไม่มีภาระภาษี

แต่สหรัฐอเมริกานั้นมีปัญหาในการนำภาษีมูลค่าเพิ่มมาใช้แทนภาษีการค้า หรือ sale taxes ซึ่งอยู่ในอำนาจของท้องถิ่น ตั้งแต่ระดับมลรัฐลงไปถึงเมืองและเทศบาล ด้วยเหตุนี้ภาษีจึงมีหลายอัตรา สุดแท้แต่มลรัฐใดจะเก็บในอัตราใด ภาษีการค้าเป็นภาษีที่เก็บจากผู้ผลิต จะผลักภาระภาษีให้ผู้บริโภคได้มากน้อยเพียงใดก็แล้วแต่ว่าตนเป็นผู้ผูกขาดได้มากน้อยเพียงใด เป็นภาษีที่ซ้ำซ้อน ยิ่งถ้ามีการผลิตกันหลายทอด ตั้งแต่เป็นวัตถุดิบ เป็นสินค้ากึ่งวัตถุดิบ เป็นชิ้นส่วนประกอบ ซึ่งต้นทุนมีภาษีแฝงอยู่ด้วย เมื่อเป็นสินค้าสำเร็จรูปก็ต้องเสียภาษีการค้าอีกก่อนจะถึงผู้บริโภค เหตุผลหนึ่งที่โรงงานในสหรัฐอเมริกาย้ายออกจากอเมริกาก็เพราะระบบภาษีที่ซ้ำซ้อน หรือภาษีการค้าที่อเมริกาไม่สามารถเปลี่ยนมาเป็นระบบภาษีมูลค่าเพิ่มเหมือนยุโรปและเอเชียหรือภูมิภาคอื่น ๆ นอกเหนือไปจากปัจจัยอื่น ๆ ด้วยนั้น การปฏิรูปภาษีอากรโดยไม่กระทบกระเทือนรายได้ โดยการเปลี่ยนฐานภาษีจากผู้ผลิต จากเจ้าของทรัพย์สิน จากรายได้ของครอบครัว โดยเพิ่มความสำคัญของภาษีที่เก็บจากการบริโภค เพื่อจูงใจให้มีการออมมากขึ้น บริโภคน้อยลง ลดความสำคัญของภาษีเงินได้ทั้งของบุคคลและนิติบุคคล เพื่อจูงใจให้คนอยากทำงานมากขึ้น และจูงใจให้นิติบุคคลแสวงหากำไรมากขึ้น เพื่อจะได้มีการลงทุนในอเมริกามากขึ้น เมื่อมีการออมมากขึ้นก็เท่ากับเป็นการลดการขาดดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัด ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญที่เรื้อรังของสหรัฐอเมริกามาเป็นเวลานาน ตั้งแต่สงครามเวียดนามเป็นต้นมา

เมื่อหัวหน้ารัฐบาลกลางประกาศจะปฏิรูปภาษีอากรเพื่อให้อเมริกาเป็นแหล่งที่น่าลงทุน ก็มีเพียงภาษีเงินได้นิติบุคคลและภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเท่านั้น ภาษีอย่างอื่นยังไม่เห็นมีอะไร เพราะภาษีการค้า ภาษีที่ดินและทรัพย์สิน ทั้งหมดก็เป็นของท้องถิ่น จึงไม่แน่ใจว่ารัฐบาลกลางหรือรัฐบาลสหรัฐจะทำอะไรได้มากนัก เพราะมีข้อจำกัดในเรื่องการขาดดุลงบประมาณ ถ้าจะลดภาษีเงินได้ที่เป็นภาษีหลักของรัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกา การขาดดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดก็จะพุ่งขึ้น

ถ้าธนาคารกลางสหรัฐนำเอาพันธบัตรรัฐบาลอเมริกันที่ธนาคารกลางพิมพ์เงินออกมาซื้อไปเก็บเอาไว้ เอาออกมาขาย เพื่อดูดเงินกลับ เพื่อให้พันธบัตรรัฐบาลอเมริกันมีราคาแพงขึ้น ก็เท่ากับเป็นการเพิ่มดอกเบี้ยระยะยาว ก็จะยิ่งทำให้ภาวะการลงทุนในสหรัฐลดความร้อนแรงลง อัตราการว่างงานที่ขณะนี้มีต่ำเกินไป คืออยู่ในระดับประมาณร้อยละ 4 ซึ่งถือว่าเป็นระดับที่ไม่มีการว่างงาน วัฏจักรการชะลอตัวทางเศรษฐกิจขาลงของอเมริกาก็คงจะเริ่มขึ้น

ประเทศต่าง ๆ ในโลกปัจจุบัน รายได้ที่เคยมาจากภาษีทางตรง อันได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ภาษีทรัพย์สิน จะมีสัดส่วนในงบประมาณรายได้ลดลงจนเกือบจะไม่มีความสำคัญ แต่ภาษีจากฐานการใช้จ่ายเพื่อการบริโภค ซึ่งได้แก่ภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีสรรพสามิตจะมีสัดส่วนในงบประมาณรายได้เพิ่มขึ้น เพื่อสนับสนุนและสร้างความสามารถในการแข่งขันของผู้ส่งออกในเวทีการค้าระหว่างประเทศ

ประเทศจะมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่โตแค่ไหน มีประชากรจำนวนมากเพียงใด มีรายได้ประชาชาติสูงขนาดไหน คนที่จะสามารถผลักดันให้เศรษฐกิจขยายตัวไปข้างหน้าได้ก็ต้องอาศัยการค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการส่งออกเป็นหลัก

ประเทศจีนที่เศรษฐกิจเจริญก้าวหน้าอย่างรวดเร็วมาได้ในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา ก็อาศัยความสามารถในการผลักดันการส่งออกเป็นหลัก เช่นเดียวกับสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่นในอดีต ไม่มีประเทศใดสามารถผลักดันเศรษฐกิจของตนให้ก้าวไปข้างหน้าได้ โดยอ้างว่าจะพัฒนาตลาดภายในประเทศให้ใหญ่พอรองรับความสามารถในการผลิตของตนโดยไม่ต้องพึ่งพาการค้าระหว่างประเทศ หลายประเทศเคยประกาศเช่นนั้น ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา จีน สหภาพโซเวียต และกลุ่มประเทศคอมมิวนิสต์ในอดีต รวมทั้งพม่าประเทศเพื่อนบ้านของเรา

การที่ระบบภาษีของสหรัฐอเมริกาเป็นอย่างที่เป็นอยู่คือ รัฐบาลกลางมีเพียงภาษีเงินได้นิติบุคคลและบุคคลธรรมดาเท่านั้นที่ตนมีอำนาจในการจัดเก็บ ส่วนภาษีบางอันได้แก่ภาษีการค้า อำนาจการจัดเก็บอยู่ที่มลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่น เช่น เทศบาล และมีหลายอัตรา รัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกาจึงไม่สามารถนำภาษีมูลค่าเพิ่มมาใช้ได้ รัฐบาลกลางสหรัฐจึงมีข้อจำกัดมากในการปฏิรูประบบภาษีอากร ส่วนมากที่ทำได้ก็คือลดอัตราภาษีลงเป็นการชั่วคราว หรือชั่วระยะหนึ่ง เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นครั้งเป็นคราวตามกระแสการเมืองภายในประเทศ

การเข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าระหว่างประเทศก็ดี องค์การต่อต้านโลกร้อนก็ดี ย่อมเป็นการจำกัดอำนาจประธานาธิบดีในเรื่องนโยบายภาษีอากร ทั้งภาษีศุลกากรและภาษีเงินได้ จึงเป็นสิ่งที่ประธานาธิบดีสหรัฐไม่อาจจะนำประเทศสหรัฐอเมริกาเข้าร่วมได้ แม้แต่การเข้าร่วมในองค์การสนธิสัญญาเขตการค้าเสรีแอตแลนติกเหนือ หรือ NAFTA สหรัฐอเมริกาก็ประสบความยากลำบากในการปฏิบัติตามธรรมนูญขององค์การ อเมริกาจึงไม่อาจเข้าร่วมเป็นสมาชิกองค์การค้าต่าง ๆ และที่เกิดขึ้นเป็นดอกเห็ด จนขณะนี้ไม่สู้จะมีความหมายมากนัก ทุกกลุ่มที่รวมกันก็ล้วนมีเป้าหมายเพื่อหวังจะลดกำแพงภาษีระหว่างกันทั้งนั้น ซึ่งอเมริกาทำไม่ได้

การประกาศวาทะของทรัมป์ หรือ Trump Doctrine ที่จะกีดกันการค้ากับจีนและกับประเทศที่เกินดุลการค้ากับสหรัฐ จึงไม่มีใครตื่นเต้นอะไรมากนัก เพราะชาวโลกไม่ได้พึ่งพาตลาดอเมริกาอย่างมากเหมือนเมื่อก่อน ตรงกันข้ามกับอเมริกาที่ต้องพึ่งพาตลาดโลกภายนอกมากขึ้นกว่าแต่ก่อนมาก

อเมริกาอยากทำร้ายตัวเองก็เชิญ