พลิกโฉมงบ 3.82 ล้านล้าน รื้อสวัสดิการ ลงทุนรับวิกฤตโลก

ปฏิเสธไม่ได้ว่างบประมาณของประเทศไทยอยู่ในภาวะชักหน้าไม่ถึงหลัง มีรายจ่ายมากกว่ารายรับ ท่ามกลางวิกฤตต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นบนโลก ทั้งวิกฤตด้านพลังงาน วิกฤตที่มาจากการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี วิกฤตภูมิรัฐศาสตร์ จนถึงวิกฤตสภาพอากาศ 

แต่เมื่องบประมาณมีอยู่อย่างจำกัด ในขณะเดียวกันรัฐบาลก็ต้องอาศัยงบประมาณในการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ในการลงทุนด้านต่าง ๆ รวมถึงพัฒนาความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดีขึ้น 

การจัดทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2571 ที่มีกรอบวงเงิน 3,826,000 ล้านบาท รัฐบาลอนุทิน 2 จึงพลิกการจัดทำงบประมาณแบบ 180 องศา 

จากเดิมที่ให้กระทรวง หน่วยงานรัฐ ในฐานะหน่วยรับงบประมาณ ทำคำขอมาที่สำนักงบประมาณ จัดทำเป็นร่างกฎหมาย ชงเข้าสู่คณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อให้ความเห็นชอบ ก่อนส่งให้รัฐสภาพิจารณาในการ  ตัด-ปรับปรุง-เปลี่ยนแปลง นำมาสู่งบประมาณที่ใช้ในแต่ละปี 

มาสู่การทำกระบวนการ Pre-budget Consultation รับฟังความเห็นรอบด้านตั้งแต่ต้นทาง จาก 18 หน่วยงาน ทั้งฝ่ายการเมือง เอกชน และภาคประชาชน แลกเปลี่ยนความคิดเห็น กำหนดทิศทางการทำงบประมาณให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ 

ส่องสถานะงบฯ รายจ่าย 

เนื่องจากปัจจุบันรัฐบาลมีรายจ่ายประจำ รายจ่ายสวัสดิการต่าง ๆ มีจำนวนสูงถึง 3,151,858 ล้านบาท หรือ 82.38% ของวงเงินงบประมาณที่ตั้งไว้ 3,826,000 ล้านบาท 

แบ่งเป็น ค่าใช้จ่ายตามสิทธิ (Entitlement) เช่น แผนบุคลากร เบี้ยยังชีพ เงินสำรองฯ สวัสดิการ วงเงิน 1,748,597 ล้านบาท

ค่าใช้จ่ายตามข้อผูกพัน (Obligation) เช่น รายการผูกพันเดิม เงินต้นและดอกเบี้ย ทุนการศึกษา วงเงิน 765,971 ล้านบาท 

และค่าใช้จ่ายขั้นพื้นฐาน (Baseline) เช่น บำเหน็จบำนาญ รักษาพยาบาล สาธารณูปโภค วงเงิน  637,289 ล้านบาท  

ทำให้ Policy Space ซึ่งเป็นพื้นที่สำหรับขับเคลื่อนนโยบายรัฐบาล เหลือเพียงแค่ 674,141 ล้านบาท หรือ 17.60% ของกรอบงบประมาณ โดยเฉพาะปี 2571 จะเป็นปีที่ Policy Space ต่ำที่สุดในแผนการคลังระยะปานกลาง ลดลงจากปี 2569 ประมาณ 51,406 ล้านบาท  ทำให้การขับเคลื่อนเศรษฐกิจตามนโยบายมีข้อจำกัดมากขึ้น

การจัดทำ Pre-budget Consultation เพื่อรับฟังความเห็นจาก 18 หน่วยงาน จึงมีการ “ตั้ง 3 โจทย์ใหญ่” เพื่อระดมความคิดเห็น สู่การทำงบประมาณ ปี 2571 เพื่อตีโจทย์การใช้เม็ดเงินงบประมาณให้คุ้มค่ามากขึ้น 

ยกเครื่องโครงสร้างพื้นฐาน ลดงบฯ ก่อสร้างถนน 

โจทย์ที่ 1 แนวทางการจัดทำงบประมาณ ปีงบประมาณ พ.ศ.2571 เพื่อจัดลำดับความสำคัญในการทำนโยบาย โดยเน้นให้สอดคล้องกับกรอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 14 ภายใต้โจทย์ใหญ่ที่งบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัด  

โดยหนึ่งในข้อเสนอที่สำคัญภายหลังรับฟังความคิดเห็นคือ ข้อเสนอให้มีการปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานและการคมนาคม ให้ทันสมัย มีประสิทธิภาพ และสนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจ ทั้งระบบราง เพื่อเชื่อมต่อการขนส่งและโลจิสติกส์ ยกระดับโครงข่ายถนน และความปลอดภัย พัฒนาท่าเรือ เพื่อเพิ่มศักยภาพการค้า และยกระดับสนามบิน พัฒนาศูนย์กลางการบินภูมิภาค

ขณะเดียวกันต้องปรับทิศทางการลงทุน โดยลดงบฯ ก่อสร้างถนน หันไปสนับสนุนขนส่งสาธารณะและเชื่อมต่อระบบราง (เช่น รถไฟฟ้า) เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชน

ชงแผนเปลี่ยนผ่านพลังงาน

ในด้านการปฏิรูปพลังงาน เสนอให้ขับเคลื่อนพลังงานแห่งอนาคต (Future Energy) พลังงานไฮโดรเจน วางกฎหมายและมาตรฐานพลังงานไฮโดรเจน รวมถึงพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานรองรับ พัฒนาระบบดักจับ กักเก็บคาร์บอน (CCUS) และใช้ประโยชน์คาร์บอน เพื่อขับเคลื่อนสู่เป้าหมาย Net Zero

เตรียมความพร้อมโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็ก (SMR) ตามร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ (PDP) ร่วมกับการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) พัฒนาเทคโนโลยีแบตเตอรี่โซเดียมไอออน (แบตเตอรี่เกลือ) ซึ่งสามารถใช้ Local Content ได้เกือบ 100% รวมถึงสร้างศูนย์ประมวลผล AI คาร์บอนต่ำ หรือ Green Compute Hub เพื่อรองรับอุตสาหกรรมแห่งอนาคต 

ชงลงทุนในทุนมนุษย์

ด้านการพัฒนาทุนมนุษย์ จะต้องผลักดันด้านเด็กปฐมวัยและโภชนาการ ให้เป็นวาระเร่งด่วนที่สุด ให้ความสำคัญกับการพัฒนาเด็กในช่วงอายุ 0-6 ปี และพัฒนา Skill พื้นฐานของเด็ก แต่ก่อนหน้านี้มีการลงทุนในเด็กกลุ่มนี้ต่ำมาก ขณะเดียวกันจะต้องพัฒนาทักษะแรงงานไทยให้แข่งขันได้ พร้อมกับดึงศักยภาพวัยทำงานเต็มที่ และรับมือสังคมสูงวัย (Demographic Dividend) 

ชงรื้องบฯ สวัสดิการ – จัดซื้อยารวมระดับประเทศ

โจทย์ที่ 2 เป็นการพิจารณาถึงรายจ่ายที่ยากแก่การลดทอน ในงบประมาณ อาทิ ค่าใช้จ่ายบุคลากรภาครัฐ มีการเสนอให้ทบทวนภารกิจและปรับโครงสร้างภารกิจทั้งระบบ เพื่อลดภาระซ้ำซ้อน และเพิ่มความยืดหยุ่นในการปฏิบัติงานให้มีความเหมาะสมและเกิดประสิทธิภาพ

ใช้กลไกด้านงบประมาณ โดยปรับลดงานที่ไม่จำเป็นและประสิทธิภาพต่ำ เพื่อลดจำนวนบุคลากรภาครัฐในงบประมาณ พ.ศ.2571

ด้านค่ารักษาพยาบาล มีข้อเสนอแนะด้วยการปรับระบบชดเชยค่ายา  ใช้ระบบราคาอ้างอิง (Reference Price) หากเลือกใช้ยาที่แพงกว่าโดยไม่มีข้อบ่งชี้ทางแพทย์ต้องร่วมจ่ายส่วนต่าง, จัดซื้อยารวมระดับประเทศ  ใช้ Framework Agreement และ e-Catalog ตามโมเดลเดนมาร์ก คาดลดต้นทุนค่ายาได้ถึง 49%

ส่วนสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ขับเคลื่อนบริการปฐมภูมิ ลดความแออัด งานที่ไม่มีความจำเป็น/คุณค่าต่ำ และปรับระบบชำระเงินเป็น Value-Based Healthcare (จ่ายตามผลลัพธ์สุขภาพ), เชื่อมโยงข้อมูลสุขภาพ: เร่งระบบ Health Link ให้ใช้ผลแล็บ/ภาพถ่ายรังสีร่วมกันได้ทั่วประเทศ เพื่อลดการตรวจซ้ำ

แนวทางการปฏิรูปการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ มีข้อเสนอ อาทิ เร่งควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กให้เสร็จภายใน พ.ศ.2571 (จากเดิม 2573) จำนวน 5,813 แห่ง, แก้ไขกฎระเบียบจัดซื้อจัดจ้าง: ยกเลิกสิทธิพิเศษผูกขาดขององค์กรรัฐ เพื่อให้ราคาแข่งขันอย่างเป็นธรรมและลดราคา

ด้านค่าใช้จ่ายสวัสดิการสังคม ลดความซ้ำซ้อนและเปลี่ยนผ่านสู่สวัสดิการมุ่งเป้า มีข้อเสนอให้พิสูจน์ความคุ้มค่าใช้จ่าย (Value for Money): เพิ่มความโปร่งใสและการวัดผลสัมฤทธิ์ของโครงการสวัสดิการ  

เร่งจัดทำระบบฐานข้อมูลสวัสดิการรายบุคคลส่วนกลาง (National Single Welfare Database): เชื่อมโยงข้อมูลระหว่างกระทรวงการคลัง, กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และกระทรวงมหาดไทย เพื่อตรวจสอบรับสิทธิซ้ำซ้อน และติดตามผลการช่วยเหลือคนค้นความยากจน 

ชงยุบเลิกกองทุนที่หมดภารกิจ 

โจทย์ที่ 3 การพิจารณาความครอบคลุมทุกแหล่งเงิน (Budget Coverage) และการนำเงินนอกงบประมาณมาสมทบกับงบประมาณ เงินนอกงบประมาณ ซึ่งในงบประมาณ 2570 รวมเงินนอกงบประมาณทั้งสิ้น  6,322,042 ล้านบาท มีข้อเสนอสำคัญ อาทิ ให้รวบรวมข้อมูลให้ครอบคลุมเงินนอกงบประมาณทุกประเภท แยกยอดคงเหลือจากรายรับ-รายจ่าย พร้อมทั้งระบุข้อจำกัดและกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ชัดเจน 

2. เงินสะสมของ อปท. (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ใช้คำนิยามและฐานข้อมูลเดียวกัน หักเงินสำรองและภาระผูกพัน เพื่อเห็นยอดที่ใช้ได้จริง ใช้เงินสะสมเป็นอีกตัวแปรหนึ่งในสูตรความเป็นธรรมเพื่อจัดสรรงบประมาณ

3. เงินนอกงบประมาณของหน่วยงานอื่น พิจารณาสมทบเพิ่มในหน่วยงานที่มีเงินสะสมสูง เช่น มหาวิทยาลัย กำหนดหลักเกณฑ์การสมทบให้ชัดเจน 

4.ทบทวนภารกิจและเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรภาครัฐ ทบทวนความจำเป็นและความซ้ำซ้อนของกองทุน องค์การมหาชน และรัฐวิสาหกิจ (ควบรวมหรือยุบเลิกกองทุนที่หมดภารกิจ)

กำหนดงบประมาณประเทศ รับวิกฤต

นายภราดร ปริศนานันทกุล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ในฐานะที่กำกับดูแลสำนักงบประมาณ กล่าวถึงความจำเป็นในการทำงบประมาณ Pre-budget Consultation ว่า ที่ผ่านมาการจัดทำงบประมาณเป็นการจัดทำของหน่วยรับงบประมาณกับสำนักงบประมาณเท่านั้น การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและภาคการเมืองมีน้อยมาก  

ถึงเวลาแล้วที่งบประมาณประเทศจะไม่ใช่เรื่องของรัฐบาล สำนักงบประมาณ หรือหน่วยรับงบประมาณเท่านั้น แต่ต้องเป็นเรื่องของทุกคนที่เกี่ยวข้อง ในการกำหนดทิศทางของประเทศผ่านงบประมาณประจำปีร่วมกัน เพราะฉะนั้นการจัดทำงบประมาณที่ดีควรเริ่มต้นจากความต้องการของประชาชน  

ในช่วงที่มีการประชุม IMF-World Bank ที่ไทยเป็นเจ้าภาพ มีการพูดถึง 4 วิกฤต คือ วิกฤตพลังงานโลก วิกฤตการเติบโตของเทคโนโลยี การเข้ามามีส่วนสำคัญอย่างยิ่งของ AI ที่มีบทบาทต่อสังคมในทุกมิติ วิกฤตสภาพภูมิอากาศ และวิกฤตความขัดแย้งของมหาอำนาจโลก เพราะฉะนั้นทุกรัฐบาลจำเป็นต้องมีมาตรการรองรับวิกฤตที่กำลังจะเกิดขึ้น ที่เกิดขึ้นแล้ว และกำลังจะส่งผลไปในอนาคต

ย้ำวินัยการเงินการคลัง 

หากพูดถึงเรื่องงบประมาณ เชื่อว่าทุกคนรู้ถึงปัญหาดี เพราะวันนี้เรามีรายจ่ายมากกว่ารายรับ ในขณะที่ฝั่งรายรับกระทรวงการคลังประมาณการรายรับเพิ่มขึ้นบ้าง แต่ไม่เพียงพอกับความต้องการในฝั่งรายจ่าย ทั้งความต้องการของหน่วยรับงบประมาณ และความต้องการของพี่น้องประชาชนที่ต้องการสวัสดิการเพิ่มสูงขึ้นในหลายด้าน ซึ่งทางออกมีทางเลือกอยู่ไม่มาก

ทางเลือกแรกคือขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้น ซึ่งที่ผ่านมาก็ทำแบบนั้น เมื่อสถานะทางการคลังหรือความต้องการรายจ่ายมีมากกว่ารายรับ วิธีเลือกคือขาดดุลงบประมาณเพิ่มเติม

แต่โจทย์ของรัฐบาลนี้ นายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.คลัง ให้โจทย์ใหญ่กับสำนักงบประมาณว่า ประเทศนี้เสียไปไม่ได้คือวินัยทางการคลัง เรื่องนี้ต้องเคร่งครัดอย่างมาก รัฐบาลนี้จึงตัดสินใจไม่เดินเส้นทางแรกที่ง่ายที่สุดและทุกรัฐบาลที่ผ่านมาทำ คือการขาดดุลเพิ่มขึ้น พูดง่าย ๆ คือ กู้เพิ่มขึ้น เป็นหนี้เพิ่มขึ้น 

“เราจึงเลือกเส้นทางที่ยาก คือต้องจัดสรรงบประมาณใหม่ ด้วยข้อจำกัดและเงินงบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัด รวมถึงภาระงบฯ ประจำที่ค่อย ๆ โตขึ้นอย่างมีนัยสำคัญทุกปี แต่ด้วยเงินงบประมาณที่จำกัด พื้นที่การคลังลดลงเรื่อย ๆ สำนักงบประมาณจึงได้ตั้ง 3 โจทย์ใหญ่ เพื่อระดมความเห็น” นายภราดรกล่าว

ปฏิรูปแผนปั้นงบฯ เจ็บน้อยถ้าเจอวิกฤตใหญ่

นายภราดรมองว่า จากการที่ได้รับฟังการเสนอความเห็นต่าง ๆ คิดว่าสามารถควบคุมเกี่ยวกับเงินนอกงบประมาณ รวมถึงการลดทอนร่ายจ่ายบางอย่างได้ หากบริหารจัดสรรดี ๆ เช่น งบฯ สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) งบฯ รักษาพยาบาลข้าราชการ แต่โจทย์สำคัญคือจะต้องไม่ไปลดคุณภาพการรักษา แต่จะเน้นลดความซ้ำซ้อนฟุ่มเฟือยของรายจ่าย

ส่วนจุดมุ่งหมายรัฐบาล อยากเห็นการปฏิรูปเปลี่ยนแปลงเรื่องการจัดทำงบประมาณให้มีประสิทธิภาพขึ้น เพราะถ้าไม่เริ่มต้นก็จะไม่มีโอกาสที่จะเดินหน้ากันต่อ สุดท้ายจะหนีไม่พ้นวิกฤตอย่างที่เกิดขึ้นในหลายประเทศแถบยุโรป ที่ประสบปัญหาภาวะการคลัง 

“ถ้าเราไม่ปรับตัววันหน้าจะเจ็บกว่านี้ วันนี้เรายอมเจ็บน้อย เพราะหากรอให้วิกฤตอย่างยุโรป พวกเราคนไทยทั้งประเทศจะเจ็บมากกว่านี้ และฟื้นคืนกลับมายากมากขึ้น”

“เงิน 1 บาทในปีงบฯ 71 จะต้องมีคุณค่าและมูลค่ามากกว่าเงิน 1 บาทในปีงบฯ 70”

เกณฑ์เข้ม แผนไม่ชัด-ไล่กลับไปทำใหม่

ส่วนการคุมเข้มการเสนอโครงการหรือแผนงานเพื่อของบฯ ปี ’71 รัฐมนตรีผู้คุมสำนักงบฯ กล่าวว่า ช่วง 3-4 เดือนที่เปิดให้หน่วยรับงบประมาณ ดำเนินการจัดทำรายละเอียดคำขอส่งมายังสำนักงบประมาณ ถ้าหากดำเนินการไม่จริงจังก็อาจจะขอให้กลับไปทำใหม่ เพราะการทำงบฯ ปี ’71 จะต้องมีความเข้มข้น จริงจังอย่างมากในการพิจารณา

“รัฐบาลให้เวลา 4 เดือน ก็ไปทำให้ดี ทำให้ถูกต้อง ถ้าทำไม่ถูกต้องก็ตีกลับไปทำและนำมาส่งใหม่ การทำงบฯ 71 จะพยายามคุมเข้มให้มากที่สุด”