แพตริเซีย มงคลวนิช รับมือหนี้ขาขึ้น กู้พยุงประเทศฝ่าวิกฤต

แพตริเซีย มงคลวนิช ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ
สัมภาษณ์พิเศษ

วิกฤต “โควิด-19” เกิดขึ้นอย่างไม่คาดคิดมาก่อน และส่งผลกระทบลุกลามสู่ภาคเศรษฐกิจอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ หลายประเทศต่างก็ระดมทั้งมาตรการต่าง ๆ ออกมาสู้ ประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน โดยที่ผ่านมารัฐบาลก็ได้ออกกฎหมายเพื่อกู้เงิน 1 ล้านล้านบาท นำมาใช้ดูแลแก้ไขปัญหา ทว่า ไม่มีใครคาดเดาได้ว่าวิกฤตครั้งนี้จะจบลงเมื่อใด เพราะต้นตอมาจาก “โรคระบาด” ที่ลุกลามไปทั่วโลก ไม่ได้เกิดจาก “ระบบเศรษฐกิจ”

ดังนั้นการดูแลแก้ไขปัญหาจึงเป็นโจทย์ที่ค่อนข้างยาก และต้องมีเครื่องมือที่หลากหลาย เช่นเดียวกับการบริหารหนี้ของประเทศในภาวะวิกฤตที่ไม่ใช่เรื่องง่าย

“ประชาชาติธุรกิจ” ได้รับโอกาสสัมภาษณ์พิเศษ “แพตริเซีย มงคลวนิช” ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ถึงภารกิจที่ท้าทายนี้ เพราะแนวโน้มข้างหน้ามีความเป็นไปได้ว่า หนี้สาธารณะอาจจะขยับขึ้นไปสูงกว่า 60% ของ GDP จากกรอบวินัยการเงินการคลังที่วางไว้

รายได้ทรุด-กู้ปิดหีบ 2 แสนล้าน

โดย “แพตริเซีย” ฉายภาพว่า หนี้สาธารณะอัพเดตล่าสุด ณ สิ้นเดือนมิ.ย. 2563 อยู่ที่ 7.4 ล้านล้านบาท ก้อนใหญ่ ๆ มาจากหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรงราว 5.6 ล้านล้านบาท หรือ 33% ของ GDP หนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) อีก 7.48 แสนล้านบาท หรือ 4.5% และหนี้รัฐวิสาหกิจราว 7.55 แสนล้านบาท หรือ 4.5% ทั้งหมดนี้รวมเป็นหนี้สาธารณะสัดส่วนรวมที่44.76% ของ GDP และล่าสุดคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพิ่งเห็นชอบปรับแผนการบริหารหนี้สาธารณะประจำปีงบประมาณ 2563 ครั้งที่ 2 มีการปรับเพิ่มวงเงินกู้ของรัฐบาลในกรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ถึง 2.14 แสนล้านบาท ซึ่งคาดการณ์ว่าถึงสิ้นปีงบประมาณ 2563 หนี้สาธารณะจะอยู่ที่ 51.64% ของ GDP

การปรับเพิ่มวงเงินกู้ของรัฐบาลในกรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้นั้น “แพตริเซีย”อธิบายว่า การกู้ลักษณะนี้ไม่ใช่เกิดขึ้นครั้งแรก แต่เคยเกิดขึ้นแล้วสมัยเกิด “วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์”

“วงเงินกู้กรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้นี้ อยู่ภายใต้กรอบกฎหมายที่ให้กู้ขาดดุลหรือการกู้รายจ่ายสูงกว่ารายได้ 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี บวกกับ80% ของงบฯ ชำระหนี้เงินต้น ซึ่งในปีงบประมาณ 2563 มีกรอบเต็มที่สามารถกู้ได้ทั้งสิ้น 6.83 แสนล้านบาท แต่ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2563 กำหนดกู้ชดเชยขาดดุลไป 4.69 แสนล้านบาท ดังนั้น จึงมีช่องที่เหลืออยู่เป็นการกู้กรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้”

อย่างไรก็ดี วงเงินกู้ 2.14 แสนล้านบาท ไม่จำเป็นต้องกู้เต็มวงเงินก็ได้ ขึ้นอยู่กับการบริหารเงิน โดยขณะนี้ได้กู้ชดเชยขาดดุลไปแล้ว 4.67 แสนล้านบาท ซึ่งหลังจากนี้หากกู้เต็มกรอบที่ขอไว้ คาดว่าเงินคงคลัง ณ สิ้นปีงบประมาณนี้น่าจะอยู่ที่ประมาณ 4 แสนล้านบาท แต่ทั้งหมดจะต้องดูแนวโน้มการเบิกจ่ายในช่วงที่เหลืออีกเดือนครึ่งนี้ด้วย

ส่วนปีงบประมาณ 2564 มีการตั้งงบฯขาดดุลไว้กว่า 6 แสนล้านบาท ซึ่งหากเกิดกรณีจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าเป้าหมายมากเหมือนปีนี้อีก ก็จะเหลือกรอบให้กู้กรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้อีกประมาณ 1 แสนล้านบาท แต่หากเกินไปจากนั้นรวมถึงปรับลดงบฯรายจ่ายแล้วยังไม่เพียงพอ สุดท้ายก็อาจจะต้องออก “กฎหมายพิเศษ” เพื่อกู้เงินมาใช้ แต่ยืนยันว่าแนวทางดังกล่าวจะเป็น “ทางเลือกสุดท้าย”

อย่างไรก็ดี ในปีงบประมาณ 2564 สบน.ได้รับจัดสรรงบฯชำระหนี้ที่ 3% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด หรือราว 9.9 หมื่นล้านบาท ถือว่าเป็นตัวเลขที่ได้ร้องขอมาตลอด เพราะที่ผ่านมาไม่เคยได้ถึงขนาดนี้

แพตริเซีย มงคลวนิช

 

เงินกู้ฟื้นฟู เศรษฐกิจ 4 แสนล้านอืด

“แพตริเซีย” บอกว่า ในส่วนเงินกู้ “โควิด” 1 ล้านล้านบาท ล่าสุดกู้ไปแล้ว 3.13 แสนล้านบาท เบิกจ่ายไปแล้ว 2.95 แสนล้านบาท โดยช่วงนี้จะทยอยกู้ไปตามโครงการที่ผ่าน ครม. ซึ่งการเบิกจ่ายที่ยังล่าช้าได้หารือกับสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ว่าจะต้องมีมาตรการเร่งรัด

ทั้งนี้ วงเงินกู้ในกรอบ 6 แสนล้านบาท(แผน 2) ที่ใช้จ่ายเยียวยาผลกระทบ ปัจจุบันยังเหลือวงเงินอยู่ 2.5 แสนล้านบาท ซึ่งยังเปิดไว้อยู่ หรือหากจะมีการปรับวัตถุประสงค์ก็ทำได้แค่เปลี่ยนไปใช้กับแผน 1 หรือด้านสาธารณสุขเท่านั้น จะไปใช้กับแผน 3 ที่เป็นการฟื้นฟูเศรษฐกิจไม่ได้ ขณะที่วงเงินกู้ 4 แสนล้านบาทในแผน 3 ปัจจุบันมีโครงการ ครม.อนุมัติให้ใช้เงินกู้ไปแล้ววงเงิน 4.42 หมื่นล้านบาท แต่เพิ่งเบิกจ่ายไปแค่โครงการด้านฟื้นฟูการท่องเที่ยว 250 ล้านบาทเท่านั้น

“โครงการฟื้นฟูต่าง ๆ ตอนนี้ที่ผ่าน ครม.ไป และมีแผนจะเบิกจ่ายในช่วงเดือน ก.ค.-ส.ค. ขณะนี้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องถูกบี้ไปหมดแล้ว เพื่อให้เงินลงไปให้ถึงท้องถิ่น ถ้าไม่ลงทุกคนก็กังวลเรื่องนี้ ก็มีการไล่แก้ปัญหาทุกจุดว่าติดอยู่ที่ส่วนไหน”

อย่างไรก็ดี คาดว่ากรอบวงเงิน 6 แสนล้านบาทที่ใส่ไว้ในแผนกู้ปีนี้อาจจะกู้ไม่หมด ซึ่งคงต้องยกไปกู้ในปีงบประมาณ 2564 แทน

พร้อมขยับกรอบหนี้สาธารณะ

สำหรับการขยับกรอบหนี้สาธารณะเพิ่มจาก 60% ของ GDP นั้น“แพตริเซีย” ยืนยันว่า หากไม่มีการระบาดของไวรัสที่รุนแรงอีก จนต้องกู้เงินเพิ่มเกินกว่า 1 ล้านล้านบาท ระดับหนี้สาธารณะก็คงไม่เกินกรอบดังกล่าว แต่หากระยะยาวจำเป็นต้องกู้เพิ่มก็มีโอกาสที่จะแตะเพดาน 60% แต่การปรับกรอบก็ต้องพิจารณาให้รอบด้าน ส่วนกรณีที่เอกชนเรียกร้องให้กู้เงินอีก 1 ล้านล้านบาทนั้น ก็คงต้องดูก่อนว่าเงินกู้ 1 ล้านล้านบาทที่ออกไปแล้วปัจจุบันก็ยังใช้ไม่หมด ซึ่งการจะออกกฎหมายพิเศษกู้เงินเพิ่มอีกต้องมั่นใจว่าเงินแต่ละกระเป๋าไม่มีแล้ว

โจทย์ยาก บริหารหนี้ช่วงวิกฤต

“แพตริเซีย” ยอมรับว่า การบริหารหนี้ในภาวะวิกฤตเป็นเรื่องยาก เพราะไม่ได้บริหารแค่เงินกู้ 1 ล้านล้านบาท แต่ยังมีหนี้ส่วนอื่นด้วย เช่น ต้องมีการรีไฟแนนซ์หนี้ปีละเกือบ 7 แสนล้านบาท มีหนี้ที่รัฐกู้มาแล้วให้รัฐวิสาหกิจกู้ต่ออีก 2-3 แสนล้านบาทต่อปี และยังมีหนี้ที่จัดสรรให้รัฐวิสาหกิจ ดังนั้น ในแต่ละปี สบน.ต้องบริหารเงินกู้เกือบ 2 ล้านล้านบาท ซึ่งการกู้เงินที่มีมูลค่ามากเช่นนี้จะต้องใช้เครื่องมือที่มีความหลากหลาย และต้องไม่ให้หนี้กระจุกตัวอยู่ช่วงปีใดปีหนึ่ง ขณะที่อัตราดอกเบี้ยต้องพยายามคงที่ให้มากแต่ก็ต้องมีดอกเบี้ยลอยตัวมาเป็นทางเลือกด้วย

“การที่เราจะกู้เงินเยอะ ๆ แล้วใช้เครื่องมือใดเครื่องมือหนึ่ง จะมีผลกระทบต่อตลาดค่อนข้างมาก โดยเครื่องมือหลักของรัฐบาลที่ดีที่สุด คือ พันธบัตรรัฐบาล เราสามารถกู้ได้ในอัตราดอกเบี้ยที่ค่อนข้างดี ระยะการกู้ยาว ตั้งแต่ 5 ปี, 10 ปี, 30 ปี และ 50 ปี อย่างไรก็ดี ตลาดพันธบัตรมีขนาดราว 6 แสนล้านบาท พอรัฐบาลมีความจำเป็นที่จะต้องกู้คนที่อยู่ในตลาดกลัวทันทีว่าจะกระทบต่อเส้นอ้างอิงผลตอบแทน (yield curve) และราคา ทำให้ภาคเอกชนต้องระดมทุนแพงขึ้น

ดังนั้น จะต้องควบคุมปริมาณไม่ให้นักลงทุนกังวล ซึ่งช่วง 3-4 เดือนที่ผ่านมาก็เกิดภาวะที่ตลาดพันธบัตรพัง ทุกคนขายบอนด์ทิ้งหมด นักลงทุนต่างประเทศขายทิ้งหมด การระดมทุนกับเครื่องมือยาว ๆ แทบจะไม่มีผู้เล่น ซึ่งกระทบเราด้วยจนต้องปรับตารางการออกบอนด์ใหม่ เพื่อให้มั่นใจว่าออกมาแล้วของจะขายหมด”

ขณะที่การกู้ระยะสั้น เป็นอีกเครื่องมือหนึ่ง โดยกู้จากธนาคารพาณิชย์ในลักษณะตั๋วสัญญาใช้เงิน (P/N) และเงินกู้ที่มีระยะเวลา (เทอมโลน) โดยเปิดให้ธนาคารเข้ามาประมูลแข่งกัน แต่หากพึ่งพาเครื่องนี้มากไปอัตราดอกเบี้ยก็จะเริ่มเพิ่มสูงขึ้น ต้นทุนก็เพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ ดังนั้น หากพึ่งพาเงินกู้แบงก์มากไปก็เป็นความเสี่ยงเช่นเดียวกัน

ยังมีตั๋วเงินคลังที่ก่อนหน้านี้เลิกออกไปช่วงหนึ่ง ให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ออกอย่างเดียว แต่ขณะนี้คลังได้นำกลับมาใช้อีก แต่ตั๋วเงินคลังก็มีความเสี่ยง เพราะหากออกมากก็จะทำให้ต้นทุนรีไฟแนนซ์หนี้ในปีถัดไปสูง นอกจากนี้ ก็มีพันธบัตรออมทรัพย์ที่ออกมากู้เงินจากประชาชน ซึ่งค่อนข้างมีประสิทธิภาพแต่ต้นทุนสูง

แจงกู้เอดีบีกระจายความเสี่ยง

“แพตริเซีย” กล่าวว่า อีกเครื่องมือสำคัญที่อยากทำความเข้าใจก็คือ การกู้เงินจากธนาคารพัฒนาเอเชีย (เอดีบี) ไป 1,500 ล้านเหรียญสหรัฐ แบ่งเป็น 2 ก้อน 500 ล้านเหรียญ อายุสัญญา 10 ปี และ 1,000 ล้านเหรียญ อายุสัญญา 5 ปี ซึ่งการกู้เอดีบีก็เนื่องด้วยเล็งเห็นแล้วว่า ตลาดพันธบัตรก็มีข้อจำกัด ขณะที่การกู้แบงก์ก็มีความเสี่ยงที่ดอกเบี้ยสูงขึ้น ในขณะที่เอดีบีมีแพ็กเกจให้ประเทศสมาชิกกู้ ซึ่งไทยก็เลือกแพ็กเกจที่น่าสนใจ ที่สำคัญการไปกู้เอดีบีก็ยังเป็นการส่งสัญญาณให้ตลาดรับทราบว่า รัฐไม่ได้พึ่งพาแต่เงินกู้จากกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แต่มีทางเลือกหลากหลาย ดังนั้น ถ้าจะมาบีบคั้นในเรื่องต้นทุน ภาครัฐก็มีทางออก

“คนกังวลว่าเราจะไปเป็นทาสเขา ต้องบอกว่าไม่ใช่ เพราะดอกเบี้ยคิดแล้วก็ไม่ต่างจากการกู้เงินในประเทศ แต่ที่แตกต่างคือการปลอดชำระต้นเงินกู้ 3 ปีแรก ซึ่งตรงนี้ทำให้เราสามารถนำเงินส่วนนั้นในระยะเวลาที่ปลอดชำระต้นเงินกู้ไปพัฒนาประเทศได้ ส่วนที่กังวลเรื่องค่าเงินบาท เราก็ไม่ได้กู้มาครั้งเดียว 1,500 ล้านเหรียญ แต่เราจะทยอยเบิกจ่ายเงินกู้ เราคุยกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่าง ธปท. เป็นต้น ดังนั้น เรามีเครื่องมือปิดความเสี่ยง การทยอยเบิกเงินกู้ก็จะไม่กระทบเรื่องค่าเงินบาท”

นอกจากนี้ ผู้อำนวยการ สบน. หญิงเก่งทิ้งท้ายว่า การเข้ามารับหน้าที่ผู้อำนวยการ สบน. ที่ผ่านมามีสิ่งที่อยากทำและได้ทำไปแล้ว ได้แก่ 1.การสร้างนวัตกรรม 2.การทำให้ทุกคนเข้าถึงพันธบัตรออมทรัพย์ได้ เพราะสมัยก่อนจะมองกันว่าต้องมีเงินมากจึงจะซื้อได้ แต่การทำพันธบัตร “วอลเลต สบม.” ทำให้แบงก์ล็อกไว้ให้ลูกค้าไม่ได้ และ 3.การออกพันธบัตรรูปแบบใหม่ ที่ล่าสุดมีการออกพันธบัตรเพื่อความยั่งยืนไป รวม ๆ แล้วขับเคลื่อนงานไปแล้วกว่า 90%


จากแผนที่วางไว้ทั้งหมด ถือว่าพอใจ แม้ว่าช่วงนี้จะต้องเผชิญกับโจทย์ที่ค่อนข้างยากก็ตาม