บิ๊กกรมรางมองข้ามชอต โอนสัมปทานรถไฟฟ้าสีเขียว หาวิธีรัฐ+ประชาชนแฮปปี้

คอลัมน์ : สัมภาษณ์พิเศษ
ผู้เขียน : ธนวัฒน์ บุญรวม

กลายเป็นประเด็นร้อนฉ่ากลางฤดูฝน ว่าด้วยปมสัมปทานรถไฟฟ้าสายสีเขียว หรือรถไฟฟ้าบีทีเอส “ประชาชาติธุรกิจ” สัมภาษณ์พิเศษ “ดร.พิเชฐ คุณาธรรมรักษ์” อธิบดีกรมการขนส่งทางราง (ขร.) คนใหม่ แห่งกระทรวงคมนาคม ในท่วงทำนอง “มองข้ามชอต” ในฐานะคีย์แมนรับโอนสัมปทาน วางแผนขั้นตอนปฏิบัติ แนวทางการบริหารจัดการมูลหนี้เดิม และไทม์ไลน์อย่างไร

จุดเน้นรักษาผลประโยชน์รัฐ

โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวภายใต้สัมปทานของกรุงเทพมหานคร ซึ่งรถไฟฟ้าสายสีเขียวส่วนหลัก ช่วงหมอชิต-อ่อนนุช และช่วงสถานีสนามกีฬาแห่งชาติ-สะพานตากสิน ในระยะเวลาสัญญาสัมปทาน 30 ปี (2542-2572) ใกล้ครบกำหนดสัมปทาน โดยอยู่ระหว่างนำเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) พิจารณาผลการเจรจาและร่างสัญญาร่วมลงทุน

โดยที่ผ่านมากระทรวงคมนาคมได้ยืนยันตามความเห็น เพื่อประกอบการพิจารณา ครม. ภายใต้หลักการคำนึงประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนหรือผู้ใช้บริการ และต่อภาครัฐในการส่งเสริมและสนับสนุนการใช้บริการขนส่งมวลชนทางรางอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด

ทั้งนี้ โครงการรถไฟฟ้าในประเทศไทยที่ผ่านมา มีทั้งรูปแบบให้สัญญาสัมปทานกับเอกชนหรือให้เอกชนร่วมให้บริการ ผ่านกระบวนการตาม พ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน ปี 2562 (ประมูล PPP) ซึ่งภาคเอกชนเป็นผู้รับความเสี่ยงรายได้และการลงทุน หรือรูปแบบการให้สัญญาจ้างเดินรถ โดยภาครัฐได้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานไปแล้วเป็นผู้รับความเสี่ยงในรายได้

หากพิจารณาแนวทางการดำเนินงานภายหลังจากสัญญาสัมปทานครบกำหนด จะมีประเด็นสำคัญ ดังนี้

เรื่องแรก “การใช้สินทรัพย์ของรัฐที่ได้รับโอนจากเอกชนให้เกิดประโยชน์สูงสุด” กรณีโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวในส่วนหลัก ครบกำหนดสัมปทานในปี 2572 เมื่อครบสัญญา ทรัพย์สินจะตกเป็นของรัฐ โดยในปี 2572 โครงสร้างพื้นฐานส่วนหลักถือเป็นของภาครัฐ หากให้เอกชนเข้ามาบริหารจัดการ มีผลทำให้เอกชนลงทุนเพิ่มเติมเพียงแค่ “จัดหาตัวรถ-บริการวิ่งเพิ่มเติม” เท่านั้น

จึงควรพิจารณาให้เกิดความชัดเจนถ่องแท้ว่า รัฐควรได้ประโยชน์จากการขยายสัมปทานเท่าไหร่ เนื่องจากเมื่อขยายสัมปทานแล้วเอกชนได้รับสิทธิครอบครองหรือสิทธิใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินที่ใช้ในโครงการแต่เพียงผู้เดียว ตามที่กำหนดไว้ในสัญญาจนกว่าจะครบเวลาสัมปทาน ดังนั้นควรพิจารณาถึงประโยชน์ที่รัฐและประชาชนควรจะได้รับอย่างสูงสุด

3 ทางออกแก้การเงิน กทม.

ถัดมา “ภาระทางการเงินของ กทม. (กรุงเทพมหานคร)” รถไฟฟ้าสายสีเขียวส่วนต่อขยายที่ กทม.มีภาระทางการเงินในงานโยธาของส่วนต่อขยายส่วนที่ 2 (ช่วงหมอชิต-สะพานใหม่-คูคต) กับ (แบริ่ง-สมุทรปราการ) พร้อมกับมีภาระค่าจ้างเดินรถและบำรุงรักษาของส่วนต่อขยายที่ 1 และ 2 รวมทั้งค่าติดตั้งงานระบบไฟฟ้าและเครื่องกล

ซึ่งในส่วนของ “การจ้างเดินรถและบำรุงรักษา” ได้มีสัญญาที่มีกำหนดเวลาครบสัญญาในปี 2585 ปัจจุบันยังไม่มีการบริหารจัดการรายได้ ไม่มีการจัดเก็บค่าโดยสารในส่วนต่อขยายที่ 2 ทำให้เกิดภาระทางการเงินพร้อมภาระดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นตามมา

ดังนั้นควรพิจารณาแนวทางแบ่งเบาภาระทางการเงิน แบ่งเป็น 1.งานโยธาส่วนต่อขยาย ควรให้กระทรวงการคลังบันทึกเป็นรายการหนี้ไปก่อน ไม่ต้องชำระตอนนี้ 2.งานระบบ (E&M) ให้ขอผ่อนผันภาระดอกเบี้ยหลังหมดสัญญาสัมปทาน ควรนำรายได้ค่าโดยสารในโครงการหรือรายได้เชิงพาณิชย์มาชำระ

และ 3.ในส่วนค่าจ้างเดินรถ (O&M) ควรเก็บค่าโดยสารส่วนต่อขยาย 15 บาท มาจ่ายค่าเดินรถรายเดือน พร้อมระดมทุน Thailand Infrastructure Fund หรือทำ Securitization เพื่อใช้คืนหนี้

ชี้ช่อง “ค่าแรกเข้า 12 บาท”

สำหรับรูปแบบแนวทางในการบริหารรถไฟฟ้าสายสีเขียว หากมีการขยายสัญญาสัมปทานต้องกำหนดเงื่อนไขในสัญญาสัมปทาน หรือในกรณีรัฐดำเนินการเองผ่านสัญญาจ้างเดิน ต้องกำหนดนโยบายหรือข้อกำหนดที่ครอบคลุมประเด็นสำคัญ ได้แก่

1. “การคิดอัตราค่าโดยสารที่เหมาะสมและเป็นธรรม” ปัจจุบันไทยใช้รูปแบบค่าโดยสารรถไฟฟ้าตามระยะทาง (Distance-Base Fare) ตามมาตรฐาน MRT Assessment Standardization ซึ่งค่าโดยสารแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ “ค่าแรกเข้า-ค่าโดยสารตามระยะทาง” โดยใช้ดัชนี CPI : Non Food & Beverages ประกอบการคำนวณ

ทั้งนี้ โครงสร้างค่าโดยสาร ณ ปัจจุบัน ควรมีอัตราค่าแรกเข้า 12 บาท และค่าโดยสารตามระยะทาง 2 บาท (สูตรคำนวณ 12+2X)

พร้อมทั้งมีการกำหนดเพดานอัตราค่าโดยสารสูงสุดที่เหมาะสม และมีการส่งเสริมการเดินทางสำหรับผู้ใช้รถไฟฟ้าในชีวิตประจำวัน โดยมีอัตราค่าโดยสารที่ต่ำกว่าการซื้อตั๋วโดยสารแบบเที่ยวเดียว จะทำให้ผู้โดยสารจะได้รับประโยชน์จากค่าโดยสารที่ถูก

ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากรายงานการศึกษา แนวทางดำเนินการโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวที่ศึกษาโดย กทม. โดยวิเคราะห์ปริมาณผู้โดยสารในส่วนหลักและส่วนต่อขยายเพิ่มขึ้นที่เป็นการช่วยเติมโครงข่ายการเดินทางทั้งโครงการแล้ว หากมีการจัดเก็บค่าโดยสารในอัตราเฉลี่ยต่อคน 25-30 บาทแล้ว ยังมีรายได้จากการจัดเก็บค่าโดยสารที่เพียงพอต่อต้นทุนการดำเนินการ (Operating Cost) และค่าบำรุงรักษา (Maintenance Cost) ตลอดทั้งโครงการ

มัดให้แน่น-ห้ามเก็บซ้ำซ้อน

2.“เงื่อนไขการจัดเก็บค่าแรกเข้าในการเดินทางเชื่อมต่อ” เพื่อผลักดันการดำเนินงานตามนโยบายรัฐบาลเรื่องการยกเว้นค่าแรกเข้าระบบ ไม่ให้มีการจัดเก็บค่าแรกเข้าซ้ำซ้อนเมื่อมีการเดินทางเชื่อมต่อ โดยมีค่าโดยสารที่เหมาะสมและประชาชนสามารถเข้าถึงได้

แม้ว่าปัจจุบันจะมีนโยบายอย่างชัดเจนเรื่องการยกเว้นค่าแรกเข้าระบบซ้ำซ้อน แต่ในรถไฟฟ้าที่เปิดให้บริการแล้ว (สัญญาสัมปทานสายสีเขียวปี 2542-2572) ไม่ได้มีการกำหนดเงื่อนไขยกเว้นค่าแรกเข้าไว้อย่างชัดเจน อาจสร้างปัญหาการบูรณาการด้านอัตราค่าโดยสารในอนาคต

จึงเห็นสมควรพิจารณากำหนดเงื่อนไขการยกเว้นค่าแรกเข้าอย่างชัดเจนในร่างสัญญาสัมปทานที่จะมีในอนาคต หรือข้อกำหนดในสัญญาจ้างเดินรถภายใต้หลักการเดียวกัน เพื่อให้มีการยกเว้นค่าแรกเข้าในการเดินทางเชื่อมต่อแบบไม่มีเงื่อนไขใด ๆ

รัฐต้องมีเอี่ยวรายได้เชิงพาณิชย์

3.“ข้อเสนอเพื่อลดค่าครองชีพของประชาชน” กำหนดเงื่อนไขที่ระบุชัดเจนถึงมาตรการส่งเสริมให้ผู้มีรายได้น้อยมาใช้บริการ มาตรการส่งเสริมการเดินทางด้วยบัตรโดยสารรายเดือน รวมถึงมาตรการส่งเสริมการเดินทางเพื่อลดค่าครองชีพของประชาชน และมีบัตรโดยสารเพื่อลดค่าครองชีพ

ในอนาคตผู้ที่ใช้บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ และผู้เดินทางในชีวิตประจำวันควรมีสิทธิให้ชำระอัตราค่าโดยสารที่ถูกกว่าค่าโดยสารปกติ โดยให้ระบุ ไว้ในสัญญาสัมปทาน เช่น บัตรโดยสารรายเดือน บัตรจำนวนเที่ยว ที่มีอัตราค่าโดยสารต่ำกว่าการซื้อบัตรโดยสารแบบเที่ยวเดียว

4.“รายได้เชิงพาณิชย์” เนื่องด้วยในปัจจุบันและในอนาคต รถไฟฟ้าสายสีเขียวตั้งอยู่ในพื้นที่ธุรกิจ แผนรายได้เชิงพาณิชย์จะมีมูลค่าสูงและสามารถก่อเกิดรายได้ ภาครัฐควรมีสิทธิส่วนแบ่งรายได้เชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน ซึ่งทางผู้รับสัมปทานมีส่วนแบ่งรายได้เชิงพาณิชย์ให้กับ “รฟม.-การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย” และในอนาคตอาจนำมาใช้เป็นส่วนหนึ่งในการอุดหนุนค่าโดยสารให้ประชาชนในทุกกลุ่มต่อไป