คุยกับ ผอ.ผังเมือง “เรื่องต้องรู้” PUD-TDR-Job Housing Balance
คอลัมน์ : สัมภาษณ์พิเศษ ผู้เขียน : ธนวัฒน์ บุญรวม
“ชัชชาติโมเดล” ภายใต้ 216 นโยบายก่อให้เกิดแรงกระเพื่อมต่อการบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (กทม.) อย่างเห็นได้ชัด หนึ่งในนั้นเป็นเรื่องการรีโมเดลผังเมืองรวมกรุงเทพฯ เพื่อรองรับได้ครบถ้วนทั้งด้านสังคม และบูมเศรษฐกิจจากการมีเมกะโปรเจ็กต์ภาครัฐเกิดใหม่จำนวนมาก “ประชาชาติธุรกิจ” สัมภาษณ์พิเศษ “สมชาย เดชากรณ์” ผู้อำนวยการสำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กทม. เพื่อทำความเข้าใจว่าผังเมืองที่บังคับใช้ในเขตกรุงเทพฯ 50 เขตกำลังจะมีการเปลี่ยนแปลงไปสู่ทิศทางใดบ้าง
Q : เรื่องใหม่ของผังเมืองรวม กทม.
ผังเมืองมุ่งเน้นควบคุมการใช้ประโยชน์ให้สิ่งก่อสร้างที่เกิดขึ้นอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข ภายใต้สาธารณูปโภคที่เหมาะสม คือตรงนั้นต้องเจริญแล้วมีท่อระบายน้ำ มีระบบไฟฟ้าเข้าถึงแล้ว และยิ่งผังเมืองสีแดงยิ่งต้องมีรถไฟฟ้าเข้าถึงแล้ว มีการลงทุนมีสิ่งปลูกสร้างเกิดขึ้นมา สมมุติถ้าคุณไปสร้างตึกแล้วไม่มีรถไฟฟ้า เดี๋ยวรถก็ติดสร้างปัญหาตามมา เพราะฉะนั้นผังเมืองมุ่งแก้ปัญหาตรงนี้มากกว่า แก้ปัญหาโดยเฉพาะเรื่องรถติด โดยการขยายเมืองไปตามแนวรถไฟฟ้า แล้วก็ไปสร้าง “ศูนย์ชุมชนชานเมือง” ตามแนวรถไฟฟ้า ให้คนกับงานอยู่ด้วยกันเรียกว่า job balance housing
แนวคิดหลักคือ 1.ขยายเมืองไปตามแนวรถไฟฟ้า 2.เน้นเมืองบริวารที่เรียกว่าศูนย์พาณิชยกรรมชานเมือง ซึ่งได้กำหนดไว้ที่ “มีนบุรี ลาดกระบัง บางแค” ตอนนี้ค่อนข้างขยับไปทาง “ตลิ่งชัน” แล้ว พยายามจะออกแบบมีแนวคิดให้เป็นเมืองบริวารมีรถไฟฟ้าไปถึง แล้วก็มีงานรองรับ คนก็ไปซื้อบ้านสร้างครอบครัวและทำงานอยู่แถวนั้น ไม่ต้องวิ่งเข้ากรุงเทพฯ แต่ถ้าจะเข้ากรุงเทพฯก็ใช้รถไฟฟ้าเข้ามา เป็นการกระจายความแออัดของเมืองออกไป
Q : แนวคิดเมืองหลัก เมืองรอง เมืองบริวาร
รอบ ๆ กรุงเทพฯ โซนที่เป็นไข่แดงคือถนนวงแหวนรอบในหรือถนนรัชดาภิเษก พาดผ่านอโศก ศูนย์สิริกิติ์ไปถึงท่าพระ เป็นวงกลม ตอนนี้ผังเมืองกำหนดให้เป็นโซน “พาณิชยกรรมกลางเมือง” จากวงแหวนรอบในไปถึงวงแหวนรอบนอก กำหนดให้เป็น “พื้นที่อยู่อาศัยชั้นดี” พื้นที่ผังเมืองสีเหลือง-สีส้มเป็นส่วนใหญ่ ถัดไปคือโซนรอบวงแหวนรอบนอกกำหนดเป็น “พื้นที่เกษตรกรรม”
แต่ผังเมืองเกษตรกรรมให้ปลูกผักปลูกต้นไม้อะไรก็ว่าไป ไม่ได้ห้ามปลูกบ้านไม่ได้ห้ามทำปั๊มน้ำมันนะ สมมุติถ้าพื้นที่สีเขียวอยากทำหมู่บ้านจัดสรรจะบังคับว่าต้องขนาดที่ดิน 100 ตร.วาขึ้นไป นั่นคือ (ผังเมือง) ทุกสีทุกย่านมีบ้านคนได้ แต่เราบังคับในเชิงประกอบกิจการ ตรงกลางหรือศูนย์พาณิชยกรรมกลางเมืองจะเป็นตึกสูง อาคารพาณิชย์ ส่วนพื้นที่ที่อยู่อาศัยชั้นดีจะเน้นที่อยู่อาศัยเป็นส่วนใหญ่ แล้วก็สามารถสร้างศูนย์การค้าได้บ้าง พูดง่าย ๆ ว่าอยู่ใกล้ทางชานเมืองเข้ามา
สรุปคือสาธารณูโภคบริเวณผังเมืองสีเขียวยังไม่สามารถรองรับเมืองขนาดใหญ่ได้ สมมุติไปสร้างคอนโดมิเนียม 20 ชั้น สภาพปัญหาไม่มีคนซื้อ กับสาธารณูปโภคก็ไม่ได้รองรับ รอบ ๆ เป็นเรือกสวนไร่นา มีระบบระบายน้ำเป็นแค่คูน้ำ ระบบน้ำเสียคอนโดฯ ปล่อยมาแต่ละครั้งจำนวนเท่าไหร่ แต่โซนสีเขียวมีประปาท่อน้ำ 1 นิ้ว ไม่สามารถรองรับได้ ซึ่งเมืองใหญ่ประปาต้องขนาด 30-60 ซม.
ดังนั้น การทำผังเมืองต้องไปดูโครงสร้างพื้นฐาน น้ำ-ไฟพอหรือไม่ ถนนกว้างพอไหม เป็นไปตามหลักวิชาการพื้นฐานรองรับ ดูข้อมูลพื้นฐานว่าประชากรเท่าไหร่ ระบบคมนาคม ระบบจัดเก็บขยะ ระบบสาธารณสุขเป็นอย่างไร ต้องดูหมด
Q : ศูนย์พาณิชยกรรมชานเมือง
คอนเซ็ปต์เหมือนกับเมืองรอง ให้มีศูนย์การค้า สำนักงานให้เช่า มีการบริการอยู่ตรงนั้นหมด ไม่ต้องเข้ากรุงเทพฯ จะซื้อสินค้าแบรนด์เนมก็ซื้อตรงนั้น ทำงานเสร็จกลับบ้านนอน ถ้าจำเป็นต้องเข้าก็จะมีรถไฟฟ้าให้เข้า เชื่อมโยงระหว่างศูนย์พาณิชยกรรมชานเมืองกับศูนย์พาณิชยกรรมกลางเมืองโดยรถไฟฟ้า เป็นหลักการออกแบบผังเมืองอยู่แล้วเรื่องการพยายามขยายศูนย์พาณิชยกรรมชานเมือง โดยผังเมืองใหม่ก็ใช้หลักการ job housing balance
ผังเมืองใหม่พยายามกระจายความแออัดออกรอบนอก โดยอาศัยระบบรถไฟฟ้าเป็นตัวช่วย ศูนย์พาณิชยกรรมชานเมืองมี 2 ส่วน 1.ระบบคมนาคมหรือรถไฟฟ้าไปถึง 2.โครงสร้างพื้นฐานเขาดีอยู่แล้ว ผังเมืองเห็นความสามารถการเติบโตของเมือง ก็เปลี่ยนสีผังให้ ส่งเสริมให้พื้นที่เจริญขึ้นไปอีก คนจะได้ไม่ต้องเข้าเมือง เพราะหมู่บ้านมีแล้ว รถไฟฟ้ามีแล้ว เราก็เลยแก้ผังเมืองเพื่อเติมงานเข้าไป เช่น แก้ผังเมืองให้เป็นสีแดงก็อาจจะเกิดงานมากขึ้น มี SMEs ขนาดเล็กที่ไม่เข้าข่ายโรงงาน มีแหล่งค้าขายเพิ่มขึ้น มีธุรกิจบันเทิง มีแหล่งซื้อของให้คนในพื้นที่
Q : นโยบายผู้ว่าฯ ชัชชาติเกี่ยวกับผังเมือง กทม.
ผมพูดรวม ๆ ดีกว่า ท่านผู้ว่าฯ ชัชชาติให้นโยบายมา ผังเมืองปัจจุบันเรื่องผังสี ผังใช้ประโยชน์ที่ดินจะกำหนดความหนาแน่นของประชากร เหมือนกับที่ดิน 1 แปลงจะสร้างตึกได้มากหรือน้อยมีข้อกำหนดเรื่อง FAR-floor area ratio หรือพื้นที่ใช้สอยอาคารต่อขนาดที่ดินควรจะเป็นเท่าไหร่ เช่น ที่ดิน 100 วาเท่ากัน แต่ถ้าสีผังเมืองคนละสีจะสามารถสร้างอาคารเล็ก-ใหญ่ไม่เท่ากัน ถ้าสร้างพื้นที่ใช้สอยสูง ๆ จะไล่ตั้งแต่สีแดงลงมา สีน้ำตาล สีส้ม นี่คือตัวกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน
เรื่องใหม่ ท่านผู้ว่าฯ (ชัชชาติ สิทธิพันธุ์) มองว่ามันไม่ควรกำหนดแค่กายภาพพื้นที่ใช้สอย แต่ให้มีการใช้ประโยชน์ที่หลากหลายครอบคลุมกิจกรรมของประชาชน จะมีแนวคิดสร้างเมืองบริวารกรุงเทพฯ เช่น มีนบุรี บางแคให้เป็นเมืองมีอะไรเบ็ดเสร็จในตัว
ดังนั้น ถ้ามีที่ดินแปลงใหญ่ ๆ แทนที่จะไปบอกแค่ว่าสร้างอะไรได้ สร้างห้างสรรพสินค้า หรือสร้างได้กี่ชั้น ท่านผู้ว่าฯ วางนโยบายว่าที่ดินแปลงใหญ่ ๆ ก็ควรกำหนดให้มีอะไรเบ็ดเสร็จในตัวมัน เช่น มีบ้าน มีคอนโดฯ มีโรงหนัง โรงพยาบาล และอื่น ๆ เบ็ดเสร็จในตัวมันเอง แทนที่จะบอกแค่ว่ามี FAR เท่าไหร่ จุดประสงค์เพื่อให้บ้านกับงานอยู่ด้วยกัน ตามแนวคิด Job-Housing Balance ลดการเดินทางเข้ามาในเมือง
ถามว่าทำยังไง จริง ๆ ตอนนี้ก็มีมาตรการอยู่แล้วเพียงแต่ท่านผู้ว่าฯ อาจจะมองว่ามันไม่เพียงพอ แทนที่จะกำหนดสีผังเมืองอย่างเดียว ก็คงต้องทำเป็นมาตรการเสริมเข้าไป ที่ผ่านมาเราต้องการให้เกิดเมืองบริวารที่มีนบุรี ลาดกระบัง บางแค เราก็ใส่ไปว่าตรงไหนอยากให้เกิดชุมชนก็ปรับให้เป็นสีแดงหรือสีน้ำตาล แต่ท่านผู้ว่าฯ มองว่าจุดอื่น ๆ ที่กระจายไปแทนที่จะเป็นผังเมืองสีเหลืองอย่างเดียว ใส่เป็นอย่างอื่นได้ไหม หลักการเดิมในสีเหลืองอาจมีจุดหนึ่งที่เป็นสีแดงนิดหน่อยเพื่อให้สร้างห้างสร้างอะไรได้มันไม่เพียงพอ
หลังรับมอบนโยบายเราต้องหารือที่ปรึกษา เพราะเราไม่ได้ทำเอง ที่ปรึกษาที่เราจ้างมาเขาจะไปศึกษาตัวอย่างจากหลาย ๆ ประเทศมาปรับใช้ เพราะผังเมืองตอนนี้เราเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่
ซึ่งของเดิมมีอยู่แล้ว หลักการ PUD-planed unit development ที่ดินแปลงใหญ่สามารถเกลี่ย FAR ได้ สมมุติอยู่โซนสีเหลือง FAR 5 เท่า มาตรการใหม่อาจกำหนดว่าถ้ามีพื้นที่กี่ไร่ขึ้นไป อาจจะอัพเกรด FAR จากเดิม 1 : 5 อาจเพิ่มเป็น 1 : 10 แต่มีเงื่อนไขว่าเฉลี่ยแล้วทั้งแปลงต้องมี FAR 5 เท่าเหมือนเดิม เพราะอย่างนั้นคุณไปสร้างตึก 10 เท่าอาจจะสร้างได้บางมุมของพื้นที่ ในเวลาเดียวกันคุณก็ต้องไปลดบางส่วนของพื้นที่ลงไป ทั้งแปลงงอาจสร้างเป็นอาคารสูง กลาง ต่ำ พื้นที่โล่ง เกิดเป็นห้าง คอนโดฯ สโมสร โรงพยาบาล สนามเด็กเล่น สวนสาธารณะ แทนที่จะมีแต่ตึกสูงเต็มไปหมดก็จะมีพื้นที่สาธารณะบ้าง
สรุป มาตรการ PUD คือให้เฉลี่ย FAR ในที่ดินแปลงใหญ่ได้ โดยมีเงื่อนไขภาพรวมทั้งแปลงจะต้องมี FAR เท่าเดิม
Q : กรณีอาคารอนุรักษ์
อาคารอนุรักษ์จะมี TDR-transfer development right มาตรการการโอนสิทธิการพัฒนา ซึ่งในปีงบประมาณ 2566 เราจะทำการศึกษาเพื่อบรรจุในผังเมืองใหม่ต่อไป
แนวคิดถ้าเราจะอนุรักษ์ตึกเก่า ๆ ไว้ได้ เช่น ตึกโบราณ วัดโบราณ แทนที่จะทุบทิ้งสร้างเป็นตึกแถว ก็เปลี่ยนเป็นให้เขาสามารถขายสิทธิใน FAR ส่วนที่เหลือได้ ให้พื้นที่อื่นสร้างได้มากขึ้น จะมีการเทรด FAR ได้ในอนาคต คนมาซื้อก็ได้ประโยชน์สามารถสร้างตึกที่มีพื้นที่ใช้สอยมากขึ้น สูงขึ้น โดยมาจ่ายเงินค่าซื้อ FAR ให้ตึกเก่าที่เราอนุรักษ์ไว้ อาจจะในบริเวณเดียวกันหรือต่างบริเวณ อันนี้กำลังศึกษาอยู่
ส่วนอาคารอนุรักษ์จะเป็นแบบไหน มีเงื่อนไขอย่างไร การโอนสิทธิ การสร้างเพิ่ม ฯลฯ ต้องรอความเห็นจากที่ปรึกษา ต้องศึกษาแนวทางการพัฒนาว่าจะเป็นอย่างไรต่อไป ซึ่งจะเห็นว่าหลักการเกี่ยวโยงกับมาตรการ FAR BONUS พอดี
ตามกรอบเวลาคาดว่า อย่างเร็วในช่วงกลางปี 2568 เราน่าจะมีผังเมืองรวม กทม.ฉบับใหม่บังคับใช้ เพราะต้องจ้างศึกษาใหม่โดยรวมนโยบายใหม่เข้ามาด้วย โดยเฉพาะผังน้ำกับผังทรัพยากรธรรมชาติ เพราะกฎหมายแม่ของผังเมืองเดิมไม่ได้มีข้อกำหนดไว้ ซึ่งตาม พ.ร.บ. เราต้องมี 6 ผังคือ 1.ผังการใช้ประโยชน์ที่ดินหรือผังสี 2.ผังสาธารณูปโภค พวกโรงบำบัดน้ำเสีย โรงพยาบาล 3.ผังคมนาคม ได้แก่ ถนนหนทางที่จะขยายหรือสร้างใหม่ 4.ผังที่โล่ง พื้นที่สำหรับการระบายน้ำ ซึ่งก็มีมาตรการ เช่น ห้ามถมดินเกินเท่าไหร่
ในขณะที่ ตาม พ.ร.บ.การผังเมือง 2562 เราต้องทำเพิ่มอีก 2 ผังคือ 5.ผังน้ำ ซึ่งต้องดึงข้อมูลส่วนหนึ่งมาจากผังที่โล่ง พวกห้วย หนอง คลอง บึง และ 6.ผังทรัพยากรธรรมชาติ
Q : อ.ชัชชาติมอบนโยบายเพิ่มเติมอะไรบ้าง
ท่านผู้ว่าฯ ก็ตั้งประเด็นพวกมาตรการที่พูดมาว่าผังเมืองเดิมมีแค่เรื่องพื้นที่ใช้สอย แต่ไม่ได้ทำให้เกิดกิจการที่หลากหลาย แล้วก็ให้ความเห็นในรายละเอียดเพื่อให้ที่ปรึกษาไปทำการบ้านต่อ พูดง่าย ๆ ท่านก็ตั้งข้อสังเกตว่าทำไมผังสีไปมุ่งแต่พื้นที่ใช้สอย ซึ่งตามหลักผังเมืองการกำหนดพื้นที่ใช้สอยก็คือการกำหนดความหนาแน่นของคน ถ้าพื้นที่ใช้สอยมากคนก็อยู่ได้มาก
นั่นคือ ผังเมืองเดิมสื่อเพียงความหนาแน่ของคน แต่ไม่สื่อถึงกิจกรรมในการใช้ประโยชน์ที่ดิน บอกแค่ว่าใช้พื้นที่ได้เท่าไหร่แต่ไม่สื่อว่าตรงนี้ควรเป็นบ้าน เป็นโรงเรียน โรงพยาบาล ซึ่งผังเมืองตอนนี้มันไม่สื่ออะไรพวกนี้ ท่านมองอย่างนั้น
ตอนนี้เราต้องหารือที่ปรึกษาว่าจะทำยังไง ซึ่งข้อเท็จจริงตอนนี้เมืองเกือบจะเต็มพื้นที่แล้วแหละ ต้องมาดูเรื่องการจัดผังเมืองเฉพาะพื้นที่ที่เป็นพื้นที่ใหญ่ ๆ นะ แต่ถ้ากรณีที่เล็กลงมาก็ใส่ไป PUD ซึ่งท่านผู้ว่าฯ เพิ่มเติมมา แทนที่จะระบุว่าเกลี่ยให้ค่าเฉลี่ยเท่าเดิม อาจจะต้องกำหนดให้เพิ่มเติมอะไรได้อีกบ้าง เพราะว่าผังเมืองทำอะไรไปจะกระทบกับคนทั่วกรุงเทพฯ ต้องศึกษาให้รอบคอบ