ถึงเวลาที่ต้องเร่งปฏิรูปองค์การการค้าโลก (WTO) ก่อนระบบการค้าพหุภาคีจะล่มสลาย

คอลัมน์ แตกประเด็น

โดย อรมน ทรัพย์ทวีธรรม กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

ภายหลังจากนานาชาติพยายามฟื้นฟูเศรษฐกิจโลกที่ตกต่ำเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงในปี 2488 โดยมีแนวคิดที่จะจัดตั้งองค์กรระหว่างประเทศด้านการค้า (International Trade Organization : ITO) แต่ไม่ประสบความสำเร็จ จึงพัฒนามาเป็นการจัดทำข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยพิกัดอัตราภาษีศุลกากรและการค้า หรือ General Agreement on Tariffs and Trade (GATT 1947) ในปี 2490 และต่อมาได้จัดตั้งเป็นองค์การการค้าโลก (World Trade Organization หรือ WTO) ในปี 2538 เพื่อส่งเสริมการค้าเสรีภายใต้ระบบการค้าพหุภาคี (Multilateral Trading System : MTS) กำกับดูแลกฎระเบียบการค้าระหว่างประเทศ และเป็นเวทีระงับข้อพิพาททางการค้าระหว่างประเทศ โดยมีกติกาหลัก เช่น การไม่เลือกปฏิบัติระหว่างสินค้าที่ผลิตในประเทศและสินค้านำเข้า การเผยแพร่กฎระเบียบการค้าของสมาชิกเพื่อความโปร่งใสและตรวจสอบได้ การให้สิทธิพิเศษแก่ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุด (Special and Differential Treatment : S&D) เป็นต้น ซึ่งสมาชิก WTO 164 ประเทศรวมถึงไทยได้ยึดเป็นแนวปฏิบัติมาจนถึงปัจจุบัน

อย่างไรก็ดี ในช่วงหลังมานี้ เมื่อการเจรจาการค้าเสรี WTO รอบโดฮา ซึ่งเปิดรอบมาตั้งแต่ปี 2544 ยังไม่มีวี่แววว่าจะหาข้อสรุปได้ เนื่องจากกระบวนการตัดสินใจใน WTO ยึดหลักฉันทามติที่สมาชิกทุกประเทศต้องเห็นชอบร่วมกัน ส่งผลให้หลายประเทศหันมาเจรจาจัดทำความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement : FTA) ในรูปแบบสองฝ่าย หรือหลายฝ่ายกันมากขึ้น เนื่องจากหาข้อสรุปได้ง่ายและรวดเร็วกว่า ประกอบกับหลายประเทศหันมาใช้มาตรการฝ่ายเดียวกีดกันการนำเข้าโดยขึ้นภาษีศุลกากรกับสินค้านำเข้าจากคู่ค้า ซึ่งเป็นการลดทอนความสำคัญของ WTO

ขณะที่ กลไกระงับข้อพิพาททางการค้า ซึ่งเป็นเขี้ยวเล็บสำคัญของ WTO เพราะมีบทลงโทษผู้แพ้คดี และเปิดช่องให้ผู้ชนะคดีสามารถตอบโต้ทางการค้าได้ หากผู้แพ้ไม่ยอมยกเลิกมาตรการที่ขัดต่อ WTO ก็ได้เกิดปัญหาในเชิงระบบ โดย ระบบการพิจารณากรณีพิพาททางการค้าของ WTO มี 2 ระดับ คือ (1) การพิจารณาคดีขั้นต้นโดยคณะผู้พิจารณา (Panel) 3-5 คน ที่เลือกมาจากการเสนอชื่อและตัดสินใจร่วมกันของประเทศคู่กรณี หรือหากตกลงไม่ได้ก็ให้ผู้อำนวยการใหญ่ WTO ช่วยเลือก และ (2) การพิจารณาคดีในขั้นอุทธรณ์ โดยสมาชิก WTO จะเลือกผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายและเศรษฐกิจการค้าระหว่างประเทศและแต่งตั้งให้เป็นองค์กรอุทธรณ์ (Appellate Body) ซึ่งมีสมาชิกรวม 7 คน ดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี เวียนกันทำหน้าที่พิจารณาตัดสินคดีพิพาทชั้นอุทธรณ์ของ WTO คดีละ 3 คน

แต่ปัจจุบัน ตำแหน่งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ว่างลง 4 จาก 7 คน และในปี 2562 ก็จะว่างอีก 2 คน รวมเป็น 6 คน ปัญหาที่เกิดขึ้นในขณะนี้คือ สมาชิก WTO ไม่สามารถเริ่มกระบวนการคัดเลือกผู้ที่จะมาเป็นสมาชิกองค์กรอุทธรณ์แทนตำแหน่งที่ว่างลงได้ เพราะสหรัฐเห็นว่าต้องมีการปรับปรุงระบบการทำงานขององค์กรอุทธรณ์ของ WTO ก่อน เนื่องจากที่ผ่านมามีปัญหาในเชิงระบบ เช่น การตัดสินอุทธรณ์ล่าช้าเกินกรอบเวลา 90 วัน ที่ความตกลงว่าด้วยการระงับข้อพิพาทของ WTO กำหนดไว้ สมาชิกองค์กรอุทธรณ์มีคำตัดสินที่เกินเลยกว่าประเด็นพิพาททางการค้า ซึ่งไม่จำเป็นต่อการระงับข้อพิพาท และสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ที่ครบวาระแล้ว ยังคงทำหน้าที่ตัดสินกรณีพิพาทที่ยังค้างอยู่ต่อไป เป็นต้น

การคัดค้านกระบวนการคัดเลือกสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ของสหรัฐ จึงส่งผลกระทบให้กลไกระงับข้อพิพาททางการค้าของ WTO ไม่สามารถทำหน้าที่ได้ในปี 2562 เนื่องจากไม่สามารถตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ที่ว่างลงได้ ขณะนี้เรื่องการปฏิรูปการทำงานของ WTO จึงเป็นหัวข้อที่กล่าวถึงกันมากขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งในการประชุม WTO ที่เจนีวา และในเวทีประชุมระหว่างประเทศต่าง ๆ โดยสมาชิก WTO หลายประเทศ เช่น สหรัฐ สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น แคนาดา บราซิล และฮอนดูรัส เริ่มแสดงความเห็นให้มีการปรับปรุงการดำเนินการของ WTO ให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ทันสมัย สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมทางการค้าที่เปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะการปรับปรุงกระบวนการแจ้งกฎระเบียบการค้าของสมาชิก WTO เพื่อความโปร่งใส และการปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรอุทธรณ์ เป็นต้น

ในส่วนของไทยให้ความสำคัญและสนับสนุนระบบ WTO มาโดยตลอด และเห็นความสำคัญที่จะต้องปรับปรุงระบบกลไกการทำงานของ WTO ให้รองรับพัฒนาการของการค้าที่เปลี่ยนแปลงไปเช่นกัน จึงได้ร่วมสนับสนุนการปฏิรูป WTO ให้มีประสิทธิภาพ ทันสมัย และเป็นธรรม โดยให้ความสำคัญกับระบบการค้าพหุภาคีที่ทุกประเทศมีสิทธิ์เท่าเทียมกัน คงต้องติดตามอย่างใกล้ชิดว่าสมาชิก WTO จะสามารถเรียกความเชื่อมั่นในระบบการค้าพหุภาคีกลับคืนมาได้ จะสามารถหาข้อสรุปเรื่องการปฏิรูป WTO และแต่งตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ที่ว่างลงได้ทันเวลา เพื่อให้กลไกระงับข้อพิพาท WTO เดินต่อไปได้หรือไม่ มิฉะนั้นแล้วเราอาจเห็นประเทศต่าง ๆ นำมาตรการทางการค้าฝ่ายเดียวมาใช้เพิ่มขึ้น เพราะ WTO ขาดเขี้ยวเล็บ