เขตการค้าเสรีไทย-อียู โอกาสท่ามกลางความท้าทาย (1)

คอลัมน์ แตกประเด็น
โดย ผศ.ดร.ปิติ ศรีแสงนาม คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ความตกลงการค้าเสรีไทย-สหภาพยุโรปอาจจะไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะในอดีตเคยมีความพยายามในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศประชาคมอาเซียนกับสหภาพยุโรปอยู่ระยะหนึ่ง ก่อนที่จะมีการเกิดความล่าช้าและยุ่งยากซับซ้อนจนมีการเปลี่ยนแนวทางการเจรจาเป็นความตกลงการค้าเสรีระหว่างสหภาพยุโรปกับสมาชิกอาเซียนแต่ละประเทศ ล่าสุดเวียดนามได้ลงนามสรุปผลการเจรจาการค้าเสรีกับสหภาพยุโรปไปแล้ว และอยู่ในระหว่างรอการพิจารณาของรัฐสภายุโรปเพื่อให้มีผลบังคับใช้

ในขณะที่ข้อตกลงการค้าเสรีสิงคโปร์-สหภาพยุโรปได้มีผลบังคับใช้แล้ว สำหรับการเจรจาระหว่างไทยและสหภาพยุโรป ซึ่งเคยหยุดชะงักภายหลังจากการรัฐประหารในปี 2014 อย่างไรก็ตาม สถานะปัจจุบันของการเจรจาการค้าระหว่างไทยและสหภาพยุโรป คือ อยู่ในระหว่างการศึกษาและวางกรอบการเจรจา ซึ่งคงต้องจัดทำอย่างรอบคอบรัดกุมก่อนจะเริ่มต้นการเจรจา ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นในปี 2020

ถึงแม้สหภาพยุโรปจะอยู่ในภาวะถดถอยในหลาย ๆ มิติ อาทิ วิกฤตเศรษฐกิจในกลุ่มประเทศที่ใช้เงินยูโร โดยเฉพาะในกรีซที่ยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ อัตราการว่างงานในหลายประเทศอยู่ในระดับที่สูง อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจต่ำ รวมทั้งสุ่มเสี่ยงจะเกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างประเทศสมาชิกอันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการถอนสมาชิกภาพของสหราชอาณาจักร แต่อย่างไรก็ตาม สหภาพยุโรปก็ยังคงเป็นกลุ่มเศรษฐกิจที่มีกำลังซื้อสูงจากประชากร 513 ล้านคน มีมูลค่าเศรษฐกิจรวมกันมากกว่า 18.7 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ (หรือรวม 1 ใน 5 ของมูลค่าเศรษฐกิจโลก)

นั่นทำให้โดยเฉลี่ยคนยุโรปมีรายได้เฉลี่ยต่อคนต่อปีอยู่ที่ระดับ 36,531 ดอลลาร์สหรัฐ สูงกว่ารายได้เฉลี่ยของคนไทยราว 5 เท่า แน่นอนว่ากำลังซื้อที่มหาศาลเหล่านี้ย่อมหมายถึงโอกาส และเมื่อพิจารณาจากสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป ไม่ว่าจะเป็นการที่สหภาพยุโรปยกเลิกสิทธิพิเศษทางภาษี (GSP) กับสินค้านำเข้าของไทยไปแล้วตั้งแต่ปี 2014/2015 แต่มูลค่าการส่งออกของไทยไปสหภาพยุโรปยังคงขยายตัวได้ต่อเนื่อง ไทยเป็นฝ่ายเกินดุลการค้ากับยุโรปอย่างต่อเนื่อง ในด้านการลงทุนเอง อย่างน้อยในระยะเวลา 5 ปีที่ผ่านมา ไทยเป็นฝ่ายเข้าไปลงทุนในสหภาพยุโรปมากกว่าที่ยุโรปทั้ง 28 ประเทศรวมกันเข้ามาลงทุนในไทย

นั่นหมายความว่า ไทยไม่ได้พึ่งพิงยุโรปมากเท่าในอดีต ดังนั้น ในด้านการแสวงหาโอกาสทางธุรกิจ ดูเหมือนฝ่ายไทยจะมีศักยภาพสูงในตลาดที่ร่ำรวยแห่งนี้ เพราะแม้แต่สินค้าที่เราเคยกังวลว่าเมื่อมีการตัดสิทธิ GSP แล้วเราจะไม่สามารถส่งออกไปได้ ก็ยังคงส่งออกและขยายตัวต่อเนื่อง เช่นเดียวกับสถานการณ์ปัจจุบันฝ่ายไทยเองมีระดับการพัฒนาการทั้งในมิติเศรษฐกิจ และการเมือง ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในระดับที่มีอำนาจต่อรองที่สูงขึ้นเมื่อเทียบกับห้วงเวลาของการเจรจาครั้งก่อนในปี 2014

ดังนั้น ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจโลกที่ชะลอตัวอันเป็นผลมาจากสงครามการค้าและแนวคิดปกป้องกีดกันทางการค้า รวมทั้งภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในไทย เขตการค้าเสรีไทย-สหภาพยุโรป จะเป็นอีกหนึ่งกลไกสำคัญที่จะช่วยผลักดันให้ผู้ผลิตไทยสามารถเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจจากตลาดแห่งนี้ได้ ขณะเดียวกัน จะช่วยเสริมให้ผู้บริโภคชาวไทยมีโอกาสเข้าถึงสินค้าและบริการที่มีคุณภาพและมาตรฐานสูงจากสหภาพยุโรปได้ด้วยระดับราคาที่ลดต่ำลง

อย่างไรก็ตาม ตลาดสหภาพยุโรปมีความท้าทาย เพราะระดับการพัฒนาการทางเศรษฐกิจและสังคมที่สูงของอียู ทำให้ค่านิยมและมาตรฐานต่าง ๆ ของสหภาพยุโรปเป็นมาตรฐานที่สูงที่สุดในโลกด้วยเช่นเดียวกัน ดังนั้น การเจรจาการค้าภายใต้กรอบไทย-สหภาพยุโรปจะเป็นการเจรจาการค้าที่มีความทันสมัย, ครอบคลุม, มีคุณภาพสูง สำคัญที่สุดคือเราต้องยืนยันในหลักการของการมีผลประโยชน์ร่วมกัน (modern, comprehensive, high-quality and mutually benefit) การเจรจาคงต้องครอบคลุมทั้งในมิติที่หลากหลาย และ 10 ประเด็นที่ฝ่ายไทยคงต้องทำการบ้านอย่างหนักเพื่อเตรียมความพร้อมสู่การเจรจา น่าจะประกอบไปด้วย

1.trade in goods ข้อตกลงการค้าสินค้า และ rules of origin กฎว่าด้วยถิ่นกำเนิด : ปัจจุบันสินค้าส่งออกของไทยไปอียูหลายรายการยังถูกจัดเก็บภาษีในอัตราที่สูง อาทิ ปลาทูน่า ที่อัตรา 24% ผลไม้ ที่อัตรา 20.9% อาหารแปรรูป ที่อัตรา 14.3% การเจรจาเพื่อลดอัตราภาษีนำเข้าในรายการสินค้าเหล่านี้จะเปิดโอกาสให้กับผู้ประกอบการไทย อย่างไรก็ตาม กับรายการสินค้าที่ยุโรปมีความได้เปรียบ อาทิ ไวน์และสุรา นมและผลิตภัณฑ์จากนม คงต้องระมัดระวังในการเจรจาเพื่อให้มีความละเอียดอ่อนทั้งในมิติการคุ้มครองสุขภาวะ และการคุ้มครองเกษตรกร

นอกจากนั้นแล้ว ประเด็นด้านกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดก็มีความสำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะในกรณีของเขตการค้าเสรีสิงคโปร์-สหภาพยุโรป ที่สิงคโปร์พยายามวางตำแหน่งตนเองให้เป็นนายหน้าจัดหาสินค้าให้หมวดอาหารสำเร็จรูปทั้งภูมิภาคอาเซียน โดยกำหนดว่าในรายการสินค้าหมวดอาหารสำเร็จรูปสิงคโปร์ขอใช้กฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดแบบ ASEAN cumulation นั่นคือ แม้มีการผลิตเกิดขึ้นเพียงเล็กน้อยในสิงคโปร์ แต่ถ้าอาหารเหล่านั้นมีส่วนประกอบที่ผลิตในอาเซียนก็ให้ถือว่ามีถิ่นกำเนิดจากสิงคโปร์ และสามารถ ส่งไปยังยุโรปได้ด้วยอัตราภาษีพิเศษ

ซึ่งนั่นหมายความว่า หากไทยยังไม่มีข้อตกลงการค้ากับสหภาพยุโรป และต้องการส่งออกไปขายยังสหภาพยุโรปโดยไม่ต้องถูกเก็บภาษี ก็อาจต้องยอมจ่ายค่าหัวคิวให้กับสิงคโปร์เพื่อเปิดประตูเข้าสู่ตลาดยุโรปแทน ประเด็นในลักษณะนี้คือเรื่องสำคัญที่ฝ่ายไทยต้องให้ความสำคัญเป็นพิเศษ เพื่อสร้างแต้มต่อและเปิดโอกาสให้กับผู้ประกอบการชาวไทย

2.customs procedures and trade facilitation พิธีการศุลกากรและสิ่งอำนวยความสะดวกทางการค้า : ประเด็นที่สำคัญคือ ต้องทำให้แนวทางการปฏิบัติ การใช้สิทธิประโยชน์ และกระบวนการต่าง ๆ ไม่ก่อให้เกิดความยุ่งยากและเกิดต้นทุนกับผู้ประกอบการ และทำอย่างไรให้ขั้นตอนกระบวนการเหล่านี้สอดคล้องพ้องกันหรือเสริมกันกับขั้นตอนการปฏิบัติที่มีอยู่แล้ว โดยเฉพาะกับระบบ EDM และ ASEAN single windows ที่ผู้ประกอบการไทยใช้งานอยู่

3.sanitary and phytosanitary measures มาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช ; standards, technical regulations and conformity assessment procedures การกำหนดมาตรฐาน การตรวจสอบ การรับรอง และอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (TBT) ; trade remedies การเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการค้า ; ที่ผ่านมาประเทศไทยอาจเคยเกิดความยุ่งยากและล่าช้าในการดำเนินการให้เป็นไปตามมาตรฐานที่สูงของสหภาพยุโรป และหลายครั้งสุ่มเสี่ยงจะนำไปสู่การใช้มาตรการตอบโต้ทางการค้า อาทิ กรณีประมง IUU หรือการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (illegal, unreported and unregulated fishing-IUU fishing) ส่งผลให้โอกาสในการส่งออกสินค้าประมงของไทยไปยังตลาดที่มีมาตรฐานสูงทั้งในเรื่องคุณภาพผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม

และการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างสหภาพยุโรปมีปัญหา รัฐบาล คสช.ออกกฎหมายอย่างน้อย 17 ฉบับ และมีการใช้มาตรา 44 เมื่อแก้ปัญหาในเรื่องนี้อย่างจริงจัง โดยหลักการสำคัญที่เราใช้ในการแก้ปัญหา คือ การแก้ไขปัญหาการทำประมงผิดกฎหมายจำต้องเดินคู่ไปกับการแก้ไขปัญหาแรงงานและปัญหาการค้ามนุษย์ จนปัจจุบันใบเหลืองจากสหภาพยุโรปถูกปลดออกไปแล้ว มาตรฐานอุตสาหกรรมประมงของไทย ณ ปัจจุบันมีมาตรฐานสูงกว่าประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปบางประเทศด้วยซ้ำ

ไทยกลายเป็นผู้นำและเป็นประเทศต้นแบบในการแก้ปัญหาประมงทั้งในระดับภูมิภาคและในระดับโลก หลาย ๆ ประเทศที่คนไทยมักจะชอบยกมาเปรียบเทียบและชอบบอกว่าเขาแซงหน้าประเทศไทย อย่างเวียดนามก็ยังติดใบเหลืองประมง IUU อยู่ ในขณะที่ของเรายกระดับและมีมาตรฐานที่สูงได้สำเร็จ ในอนาคตหากมี FTA มาช่วยเสริม นั่นหมายถึงโอกาสและความสามารถในการแข่งขันในการเข้าสู่ตลาดยุโรปเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มี FTA อยู่แล้วกับยุโรป แต่ยังไม่ผ่านมาตรฐานอย่างในกรณีของเวียดนาม และยังหมายถึงไทยต้องไม่นิ่งนอนใจและเดินหน้าปรับมาตรฐานในอุตสาหกรรมอื่น ๆ ด้วย อาทิ ปาล์มน้ำมัน ซึ่งมาเลเซียและอินโดนีเซียกำลังถูกยุโรปเพ่งเล็งเนื่องจากการบุกรุกพื้นที่ป่าและการก่อมลพิษ

4.trade in services ข้อตกลงการเปิดเสรีภาคบริการ และ movement of natural persons การเคลื่อนย้ายบุคคล : ซึ่งต้องระมัดระวังหากจะมีการเปิดเสรีในภาคการเงิน โทรคมนาคม ขนส่งและไปรษณีย์ และบริการของผู้ประกอบวิชาชีพ เพราะสาขาเหล่านี้คือสาขาที่ทั้งเวียดนามและสิงคโปร์ถูกยุโรปเรียกร้องให้เปิดเสรี ดังนั้นการเตรียมความพร้อมผู้ประกอบการไทยจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง

5.investment ข้อตกลงด้านการลงทุน : การส่งเสริมและการคุ้มครองการลงทุนเป็นสิ่งที่ทุกประเทศต้องการ แต่การนำระบบศาลการลงทุน หรืออนุญาโตตุลาการ (investment court system) เข้ามาใช้เป็นเรื่องที่ไทยต้องสร้างองค์ความรู้ สร้างทรัพยากรมนุษย์ และทำความเข้าใจกับสังคม โดยเฉพาะการเรียนรู้จากข้อพิพาทต่าง ๆ ที่เคยเกิดขึ้นในอดีต ที่หลาย ๆ ครั้งประเทศที่มีกรณีพิพาทกับยุโรปเป็นฝ่ายเสียเปรียบ รวมทั้งภาครัฐคงต้องไปสำรวจดูด้วยว่ามาตรการต่าง ๆ ที่รัฐไทยใช้อยู่มีมาตรการใดหรือไม่ที่เป็นการสร้างความไม่เท่าเทียมระหว่างผู้ประกอบการไทยกับชาวต่างชาติ เพราะนี่คือประเด็นที่จะนำไปสู่การฟ้องร้อง

6.intellectual property ทรัพย์สินทางปัญญา : ซึ่งต้องระมัดระวังเป็นพิเศษในเรื่องของสิทธิบัตรยา โดยเฉพาะเรื่องการปกป้องข้อมูลทดสอบยาที่ยุโรปต้องการขยายระยะเวลา การขยายอายุสิทธิบัตรยา การขออนุญาตและขอบเขตของการผลิตและจำหน่ายยาชื่อสามัญ หรือการใช้สิทธิเหนือสิทธิบัตรยา (CL) เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องที่สำคัญเร่งด่วนที่ฝ่ายการเจรจาต้องให้ความสำคัญเป็นอันดับแรก และต้องมีการศึกษาอย่างรอบคอบ เพราะส่งผลกระทบต่อการเข้าถึงยาของคนไทย โดยเฉพาะคนไทยที่ยากจน ทั้งนี้เนื่องจากเจ้าของทรัพย์สินทางปัญญาในเรื่องยาส่วนใหญ่คือบริษัทยาข้ามชาติที่ตั้งอยู่ในสหภาพยุโรป และการบังคับใช้อย่างเข้มงวดเมื่อรวมกับเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ อาจทำให้กลายเป็นประเด็นอ่อนไหวในเรื่องความมั่นคงได้

นอกจากนั้นก็จะเป็นเรื่องของการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาในมิติอื่น ๆ อาทิ การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาที่จะมีการต่อระยะเวลา เช่น ต่อเวลาคุ้มครองลิขสิทธิ์ออกไปอีก 50-70 ปีภายหลังเจ้าของลิขสิทธิ์เสียชีวิตไปแล้ว (ในกรณีของเวียดนามและสิงคโปร์) การปฏิบัติตามข้อตกลงใหม่ ๆ ในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญาที่ประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่มีความรู้ความเข้าใจ อาทิ WIPO internet treaties การคุ้มครองสิ่งบ่งชี้ทางภูมิศาสตร์ (GI) ที่มีขอบเขตครอบคลุมมากยิ่งขึ้น การเจรจาในรูปแบบที่มากกว่าที่บังคับใช้กฎเกณฑ์ด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่มากกว่าแนวทางขององค์การการค้าโลก (TRIPS plus) รวมถึงการอนุญาตให้ศุลกากรใช้เทคโนโลยีในการตรวจจับการละเมิดทรัพย์สินทางปัญญา และอาจนำไปสู่การอายัดทรัพย์สินและ/หรือบัญชีทางการเงินประเภทต่าง ๆ

รวมทั้งประเด็นในเรื่องของการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ตามอนุสัญญา UPOV1991 และความกังวลเรื่องโจรสลัดพันธุกรรม (biopiracy) ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นเรื่องใหม่ มีความยุ่งยากซับซ้อน แม้ว่าภาครัฐจะได้มีการปรับปรุงกฎหมายกฎเกณฑ์ และรู้เท่าทันเรื่องเหล่านี้มากยิ่งขึ้น เช่นเดียวกับที่ประเทศไทยก็มีอำนาจในการต่อรองเรื่องราวเหล่านี้เพิ่มขึ้น แต่เรื่องเหล่านี้เป็นประเด็นเปราะบางที่กระทบชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนโดยตรง และต้องการการอธิบาย พร้อมหลักฐานที่จับต้องได้ และมาตรการของภาครัฐที่แสดงความจริงใจว่าจะสามารถปกป้องผลประโยชน์ของประเทศได้อย่างแท้จริง