ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ….ทำไมถึงต้องทำอย่างเร่งด่วน? ….ควรจะทำอย่างไร?

บรรยง พงษ์พานิช

ในขณะที่ร่างพระราชบัญญัติ “การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ” ที่เสนอโดยรัฐบาล กำลังอยู่ในการพิจารณาของ สนช. ก็ดูจะเป็นเรื่องธรรมดาที่การปฏิรูปขนาดใหญ่อย่างนี้จะมีผู้ทักท้วงคัดค้านไม่น้อย เพราะเป็นอย่างที่ผมเคยพูดไว้หลายครั้งแล้วว่า “การปฏิรูป” หรือ “Reform” นั้น เป็นการ “จัดใหม่” ซึ่งมักจะมีการ “แบ่งใหม่” ตามมาด้วย และการปฏิรูปที่ดีนั้นจะต้องทำให้ประโยชน์ที่เกิดขึ้นถูกกระจายให้กับคนทั้งประเทศ แต่ขณะเดียวกันก็อาจจะเกิดผลกระทบกับผู้ที่อาจจะเคยได้ประโยชน์เดิมๆ (ทั้งโดยชอบและโดยมิชอบ) ได้ เลยย่อมจะมีการคัดค้านต่อต้าน แถมผู้ที่จะได้ประโยชน์ (ถ้าทำได้ดี) มักจะกระจายเป็นวงกว้าง และประโยชน์ที่ได้จะมาในระยะยาว จึงไม่ค่อยจะรู้สึกมากนัก

ในฐานะที่เคยมีส่วนร่วมกับท่านอื่นๆ ในคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) ที่ผลักดันและเสนอมาตรการการปฏิรูปการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจครั้งใหญ่นี้ ผมขอประกาศสนับสนุน พ.ร.บ.การพัฒนาและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจฉบับนี้ โดยจะขอชี้แจงถึงที่มาที่ไป ความจำเป็นเร่งด่วน หลักการ แนวคิด ตลอดไปจนถึงข้อจำกัด ในการนำเสนอ พ.ร.บ.ฉบับนี้ ตามความรู้ความเข้าใจและการที่ได้มีส่วนร่วมอยู่ในหลายขั้นตอน โดยต้องขอออกตัวว่า เนื่องจากผมได้ลาออกจากการเป็นกรรมการ คนร.มาตั้งแต่ 1 พ.ย. 2559 ความเห็นนี้จึงเป็นความเห็นโดยส่วนตัว ในฐานะประชาชนคนหนึ่งเท่านั้น ไม่ได้เกี่ยวข้องกับหน่วยงานใดๆ

โดยผมจะขอเรียนอธิบายในประเด็นต่างๆ เป็นข้อๆ ดังนี้

1.ทำไมต้องปฏิรูปรัฐวิสาหกิจอย่างเร่งด่วน?

ประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจ 56 แห่ง กระจายอยู่ตามกระทรวงต่างๆ มีทรัพย์สินรวมกันถึงมากกว่า 14 ล้านล้านบาท พอๆ กับรายได้ประชาชาติต่อปีเลยทีเดียว และมีการขยายตัวอย่างรวดเร็วมาก จากที่เคยมีขนาดเพียงแค่ 4.7 ล้านล้านบาท เมื่อ 13 ปีก่อน (2546) นับว่าโตเกินสองเท่าของการเติบโตของระบบเศรษฐกิจเลยทีเดียว ซึ่งก็หมายความว่า รัฐได้เพิ่มการกวาดต้อนเอาทรัพย์สินทางเศรษฐกิจเข้าไปอยู่ภายใต้อำนาจการบริหารจัดการในสัดส่วนที่มากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งเป็นการสวนกระแสของโลก ที่ทุกประเทศพยายามลดบทบาทของรัฐในด้านนี้ลง (เช่น การที่อดีตประเทศคอมมิวนิสต์ส่วนใหญ่เลิกใช้ระบบเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์หันมาใช้ระบบตลาดแทน)

ทั้งนี้ ถ้าเราไปวิเคราะห์โดยละเอียดก็จะพบว่า รัฐวิสาหกิจนั้นแทบทุกแห่งมักจะมีการดำเนินงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ มีต้นทุนสูง และยังมีการรั่วไหลมาก โดยรัฐวิสาหกิจจะมีกำไรโดยรวมประมาณปีละ 200,000-300,000 ล้านบาท มีรายได้นำส่งรัฐรวมประมาณ 120,000 ล้านบาท ซึ่งถ้าดูตัวเลขดูเหมือนจะมาก แต่ถ้าดูปริมาณทรัพย์สินที่ใช้ จะเป็นอัตราผลตอบแทนที่ต่ำมาก ไม่ถึง 2.5% (สีจิ้นผิงประกาศปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจีนครั้งใหญ่ เพราะผลตอบแทนต่อทรัพย์สินลดต่ำกว่า 5% ต่อปีจากที่เคยสูงกว่า 6%) และพอไปดูรายละเอียดรายแห่ง ก็จะพบว่ารัฐวิสาหกิจที่มีกำไรแทบทุกแห่งจะมีลักษณะผูกขาดอยู่ด้วยทั้งนั้น เช่น การไฟฟ้าต่างๆ การประปา สลากกินแบ่ง การท่าอากาศยาน ปตท. การท่าเรือ โรงงานยาสูบ ฯลฯ ในขณะที่รัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งขันกับเอกชน มักจะประสบปัญหา มีการขาดทุนอย่างมาก จนบางแห่งแทบอยู่ในภาวะล้มละลาย เช่น การบินไทย TOT CAT อสมท. การรถไฟ (แข่งกับรถเมล์ รถตู้ รถบรรทุก โลว์คอสต์แอร์ไลน์) ขสมก. (แข่งกับ Taxi วินมอไซด์ รถร่วม รถตู้) และธนาคารรัฐบางแห่ง

รัฐวิสาหกิจมีรายได้ต่อปีรวมกันมากกว่า 5 ล้านล้านบาท (เทียบกับเกือบ 40% ของ GDP) และมีค่าใช้จ่ายรวมกว่าสี่ล้านล้านบาท เกือบสองเท่าของงบประมาณแผ่นดิน กับมีการลงทุนอีกปีละหลายแสนล้านบาท ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่าจำนวนเงินในการคอร์รัปชั่นในรัฐวิสาหกิจนั้น โดยรวมแล้วน่าจะสูงกว่าที่โกงกินจากงบประมาณแผ่นดินเสียอีก เพราะจำนวนงบสูงกว่า และไม่ต้องผ่านระบบงบประมาณแผ่นดินที่รัดกุมยุ่งยากกว่า

นอกจากจะครอบครองทรัพย์สินจำนวนมหาศาล มีสัดส่วนบทบาทในระบบมากแล้ว รัฐวิสาหกิจยังประกอบกิจการสำคัญที่เป็นสาธารณูปโภคพื้นฐานที่เป็นฐานของภาคเอกชนอื่น และจำเป็นต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน

…ลองคิดดูนะครับ ถ้าส่วนนี้ ไม่มีประสิทธิภาพและมีแต่ความรั่วไหลแล้ว ประเทศจะพัฒนาได้อย่างไร ปัญหาใหญ่ที่สุดที่ทำให้ไทยติดกับดักการพัฒนาก็คือการที่ไม่สามารถเพิ่มผลิตภาพ (Productivity) ได้ แถมเรายังมีทรัพยากรจำกัด (แก่ก่อนรวย) ทางที่ดีที่สุดที่จะสลัดหลุดจากกับดักทางหนึ่งก็คือ ไปปรับเอาทรัพยากรมหาศาลที่มีอยู่แล้ว แต่ไม่ได้ถูกใช้งานอย่างมีประสิทธิภาพ ทำให้มีประสิทธิภาพขึ้นมา ลดรั่วไหล หรือถ้าจะให้ดีปลดปล่อยออกมาให้พ้นมือนักการเมืองและระบบราชการ (อย่าเพิ่งแปลว่าจะแปรรูปฯนะครับ)

ถึงตอนนี้ คงจะเข้าใจแล้วนะครับว่า ทำไมการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจึงเป็นเรื่องสำคัญเร่งด่วน เป็นวาระแห่งชาติ การอยู่แบบเดิมๆ การรักษา Status Quo ไม่ใช่ทางเลือกที่ยอมรับได้อย่างแน่นอน ถ้าอยากให้ประเทศเดินหน้าไปได้ การหวังว่าจะหาคนดี แต่งตั้งแต่คนดีเข้าไปทำเข้าไปบริหารนั้น ไม่เพียงพอและไม่ใช่ทางแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนแน่นอน (ลองคิดดูว่าเรามี รสก.56 แห่ง กรรมการหกร้อยกว่าคน จะหาคนเก่งคนดีมาจากไหนพอ ต่อให้ตั้งท่าน NGOs ทั้งหลายเข้าไป (ซึ่งก็ผิดหลักการเพราะท่านไม่มีทักษะ) ก็คงไม่ไหว)

2.อะไรคือปัญหาของรัฐวิสาหกิจ?

เนื่องจากมีข้อมูลเชิงประจักษ์มากมาย ว่ารัฐวิสาหกิจแทบทุกแห่ง มีปัญหาเรื่องประสิทธิภาพ และมีการรั่วไหล จึงมีการตั้งสมมุติฐานว่า ปัญหาน่าจะมาจากโครงสร้างระบบการบริหารจัดการ (Governance) ซึ่งโครงสร้างแบบเดิม ที่อาจจะเคยใช้ได้ในยุคสมัยหนึ่ง แต่เมื่อสภาพของตลาดเปลี่ยนไป สภาวะทางสังคมที่เปลี่ยน กลไกราชการที่อ่อนแอลง และที่สำคัญสภาวะการเมืองในช่วงที่ผ่านมา ทำให้ระบบคุณธรรมเสื่อมลง ทำให้ภายใต้กลไกที่เป็นอยู่ ไม่มีการสร้างระบบความรับผิดชอบ (Accountability) ที่มุ่งเน้นเรื่องประสิทธิภาพและความโปร่งใส ตรงกันข้าม การลงทุนและการจัดซื้อหลายครั้งส่อที่จะเอื้อไปในทางการสร้างหนทางคอร์รัปชั่นเสียด้วยซ้ำ

ในแง่ของโครงสร้างสถาบันในระบบบริหารจัดการ (Governance) ที่เป็นอยู่ จากการวิเคราะห์โดยละเอียด สรุปได้ว่ามีปัญหาหลักใหญ่ๆ อยู่ หกประการ คือ

ก.เป้าหมายหลายเป้าที่หลายครั้งก็ย้อนแย้งกันเอง เช่น ต้องการให้อยู่ได้ด้วยตนเอง แต่ขณะเดียวกันก็ต้องการให้ประชาชนได้ใช้สินค้าและบริการที่ราคาถูก ซึ่งนี่เป็นข้ออ้างที่ทำให้รัฐวิสาหกิจใช้เสมอโดยที่ไม่ยอมเพิ่มประสิทธิภาพ

ข.บทบาทที่ขัดแย้งกันของผู้กำหนดนโยบาย (Policy Maker) ผู้กำกับดูแลอุตสาหกรรม (Regulator) และผู้ดำเนินการ (Operator) ซึ่งในปัจจุบันจะกระจุกรวมตัวกันอยู่ที่กระทรวงเจ้าสังกัด (นอกจากบางอุตสาหกรรมที่มี Regulator ที่เป็นอิสสระจริงๆ) ทำให้เจ้ากระทรวง (ซึ่งมาทางการเมือง) กับข้าราชการ (ซึ่งเจ้ากระทรวงแต่งตั้ง) กับกรรมการ (ซึ่งก็เจ้ากระทรวงตั้งอีกนั่นแหละ) สามารถชี้นำไปในทางใดๆ ก็ได้ มีข้ออ้างได้สาระพัดโดยไม่ต้องคำนึงถึงประสิทธิภาพความโปร่งใส ไม่มีกลไกคานอำนาจเท่าที่ควร

ค.มีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่าย ซึ่งในโครงสร้างปัจจุบัน รัฐวิสาหกิจจะอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงเจ้าสังกัด โดยเฉพาะที่มีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งและระบุไว้ในกฎหมาย แต่ขณะเดียวกันก็มีกฎระเบียบอื่นๆ ควบคุมอยู่เยอะ หลายเรื่องต้องไปสภาพัฒน์ และ ครม. ขาดความเป็นเอกภาพ ไม่มีอิสระในการดำเนินงาน (autonomy) และไม่คล่องตัวที่จะปรับปรุงประสิทธิภาพ

ง.ขาดผู้ทำหน้าที่เป็นเจ้าของแทนประชาชน ที่ปกป้องและรับผิดชอบให้รัฐวิสาหกิจประกอบการอย่างมีประสิทธิภาพ และดำรงอยู่ได้อย่างแข็งแรงยั่งยืน ซึ่งอย่างที่มากาเร็ต แททเชอร์เจ้าแม่การแปรรูปเคยพูดไว้แหละครับว่า “When state owns, nobody owns. When nobody owns, nobody cares.” ซึ่งที่ผ่านมาก็ค่อนข้างชัดว่ามีปัญหาเช่นนี้อยู่ทั่วไป

จ.ขาดการแข่งขันที่เท่าเทียม รัฐวิสาหกิจหลายแห่งมีสิทธิผูกขาด สามารถกีดกันการแข่งขันได้ทั้งๆ ที่ไม่จำเป็น (เช่น องค์การเภสัชฯ ขสมก.) ในขณะที่หลายแห่งก็ต้องแข่งขันอย่างเสียเปรียบ เพราะต้องแบกภาระทางสาธารณะไปแข่งกับเขา การที่ไม่แยกแยะบทบาทและภาระให้ชัดเจน ทำให้ขาดเครื่องมือเพิ่มและประเมินประสิทธิภาพ อีกทั้งการแข่งขันอย่างเป็นธรรมนั้นได้พิสูจน์แล้วว่า เป็นเครื่องมือเพิ่มประสิทธิภาพที่ดีที่สุด

ฉ.มีการแทรกแซงโดยมิชอบจากภายนอก จากปัญหาเชิงโครงสร้างทั้งห้าข้อข้างต้น ทำให้ทั้งเปิดโอกาสทั้งมีแรงจูงใจที่ทำให้มีการแทรกแซงโดยมิชอบเพื่อประโยชน์ที่ไม่ควรได้ (คอร์รัปชั่นนั่นแหละครับ) ซึ่งนอกจากนักการเมือง ข้าราชการ กรรมการ ผู้บริหารแล้ว แม้แต่คู่ค้า (Supplier) ก็สามารถมีส่วนทำให้การลงทุน การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจบิดเบือนไปจากสิ่งที่ควรทำ ซึ่งผลก็คือมีการแทรกแซงทุกรูปแบบ ตั้งแต่การกำหนดนโยบาย การแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหาร การวางโครงการลงทุนและการจัดซื้อจัดจ้างแทบทุกรายการ

ทั้งหมดนี้เป็นเรื่องของปัญหาเชิงโครงสร้าง เป็นปัญหาเชิงสถาบัน เป็นเรื่องของระบบ Governance ไม่ใช่เป็นเรื่องของคนดีคนไม่ดีเท่านั้น การปฏิรูปจึงมีจุดมุ่งหมายที่จะปรับปรุงระบบ Governance และสร้างความโปร่งใส เพื่อให้ไม่เกิดทั้งโอกาส ทั้งไม่ให้มีแรงจูงใจ ไม่ให้คนไม่ดีเข้ามาทำไม่ดีได้ อีกทั้งช่วยให้คนเก่งคนดีอยากเข้ามาร่วมช่วยพัฒนา

3.หลักการ และเป้าหมายในการปฏิรูป

แนวทางการปฏิรูประบบการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ ที่มี พ.ร.บ.ฉบับที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาของ สนช.เป็นแกนสำคัญนั้น มีหลักการใหญ่อยู่ 3 ข้อ คือ

ก.แบ่งแยกบทบาทหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย (Policy Maker) การกำกับดูแล (Regulator) และผู้ดำเนินการ (Operator) ออกจากกัน โดยยังคงรักษาความเชื่อมโยงกันอยู่ตามสมควรเพื่อความสอดคล้องและความเป็นบูรณาการทางนโยบาย (Policy Coherence & Integration) และมีการคานอำนาจกันตามสมควร ซึ่งหลักการนี้ต้องถือว่าเป็นเรื่องสากลที่ทำกันแทบทุกประเทศ ซึ่งในคำแนะนำของทั้งธนาคารโลก (World Bank) และ OECD ในเรื่องนี้ก็ชัดเจนมาก (ใครสนใจไปหาดูได้ใน http://documents.worldbank.org/curated/en/228331468169750340/Corporate-governance-of-state-owned-enterprises-a-toolkit และ http://www.oecd.org/corporate/guidelines-corporate-governance-SOEs.htm นะครับ) โดยทั้งสององค์กรได้ทำงานวิจัยมากมายในเรื่องนี้และมีข้อมูลเชิงประจักษ์ถึงประสิทธิภาพประสิทธิผลถึงโครงสร้างนี้ เหนือกว่าโครงสร้างที่เป็นอยู่ของเรา ทั้งในประเทศที่พัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา

ข.ให้มีการจัดตั้งองค์กรที่จะทำหน้าที่เป็นเจ้าของ (บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ) เพื่อดูแลรัฐวิสาหกิจที่มีลักษณะการดำเนินการเชิงพาณิชย์ให้ดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ และเสริมสร้างศักยภาพในการแข่งขัน (ในกรณีที่ต้องแข่งขัน) …ซึ่งเรื่องนี้ต้องขอยืนยันว่าเป็นคนละเรื่องกันกับคำว่า “กำไรสูงสุด” ซึ่งไม่อยู่ในเป้าหมายใดๆ ในการปฏิรูปนี้เลย (แต่โดยหลักการ ถ้ารัฐวิสาหกิจมีประสิทธิภาพแล้ว การลงทุนก็ควรจะมีผลตอบแทนตามสมควร โดย Regulator จะเป็นผู้คอยดูให้มีการแข่งขันสมบูรณ์ หรือในกรณีที่มี Market Failure เช่น มีการผูกขาดโดยธรรมชาติ ก็จะกำหนดราคาที่สมควรไม่ให้เอาเปรียบผู้บริโภค เพราะถ้าไปขายต่ำกว่าทุนก็เท่ากับไปอุดหนุนผู้บริโภคทั้งคนจนคนรวย ถ้ารัฐอยากอุดหนุนคนจนก็ให้ไปทำช่องทางอื่น เช่น ผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ จะตรงเป้ากว่า หรือถ้ารัฐอยากให้มีนโยบายลงทุนทั้งๆที่ไม่คุ้ม ก็ยังทำได้โดยจัดงบประมาณชดเชยในระบบ PSA PSO ซึ่งจะทำให้เกิดความโปร่งใสทางงบประมาณ ไม่เป็นภาระอนาคต)

ค.ในการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจทุกแห่งจากนี้ไป จะมุ่งเน้นความโปร่งใส โดยต้องมีการเปิดเผยข้อมูลให้มากที่สุดตามมาตรฐานสากลในทุกเรื่อง ตั้งแต่เรื่องนโยบาย เรื่องการแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหาร เรื่องการประเมินผลการดำเนินงาน การลงทุน การจัดซื้อจัดจ้าง (ในชั้นต้นนั้น คนร.ได้มีคำสั่งให้ทุกแห่งจัดทำรายงาน 56-1 ตามมาตรฐานบริษัทจดทะเบียนไปแล้ว ถึงแม้ว่ายังปฏิบัติได้ไม่ครบถ้วนหรือยังไม่ได้มาตรฐาน ก็ต้องปรับปรุงเข้มงวดกันต่อไป ซึ่งตามมาตรฐาน OECD นั้น รัฐวิสาหกิจต้องเปิดเผยข้อมูลมากกว่า Public Company)

ทั้งนี้ การปฏิรูปมีวัตถุประสงค์เป็นกรอบเป้าหมายสำหรับการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจอยู่ 4 ประการ คือ

1.เพื่อให้ทำพันธกิจหลักที่ควรทำ อย่างมีบูรณาการ และสอดคล้องกับยุทธศาสตร์รวมของประเทศ

2.ทำอย่างมีประสิทธิภาพ ผลิตสินค้าและบริการที่มีคุณภาพ มีปริมาณเพียงพอ และมีต้นทุนต่ำที่เหมาะสม กับทั้งดำเนินการอย่างมีความสำเร็จอย่างยั่งยืน

3.ดำเนินการอย่างโปร่งใส ไม่มีการทุจริตคอร์รัปชั่น ไม่มีการรั่วไหล

4.บริหารทรัพย์สินของชาติให้เกิดมูลค่าและประโยชน์สูงสุด

ซึ่งผมขอยืนยันว่า ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ยืนอยู่บนหลักการทั้ง 3 ข้อ และวัตถุประสงค์ทั้ง 4 ข้อที่ว่านี้ทุกประการ หาได้มีวาระซ่อนเร้นใดๆตามที่มีผู้เข้าใจคลาดเคลื่อนแต่ประการใด

4.ข้อจำกัดในการปฏิรูป

การปฏิรูป (Reform) ทุกอย่างเป็นเรื่องยากลำบาก เพราะนอกจากยากที่จะสร้างโอกาส Win-Win ให้ทุกฝ่าย เนื่องจากกลุ่มคนที่อาจจะได้ประโยชน์อยู่จากความไม่ต้องมีประสิทธิภาพ และจากความรั่วไหลเดิม จะต้องรู้สึกสูญเสียแล้ว ยังต้องเริ่มทำจากสภาพสิ่งที่เป็นจริง ซึ่งถึงจะบิดเบี้ยวหรืออ่อนแอสะสมมามากเท่าใด เราก็ต้องเริ่มจากตรงนั้น ไม่สามารถหาทางลัดใดๆ …อีกอย่างการปฏิรูป (Reform) นั้น ไม่เหมือนกับการปฏิวัติ (Revolution) ที่รื้อรากฐานทุกอย่างในทันที เปลี่ยนแปลงเข้าสู่ระบบในอุดมการณ์อย่างหักโหม ซึ่งมีความเสี่ยงสูง และประวัติศาสตร์สอนให้เรารู้ว่า การปฏิวัตินั้นมักนำความเสียหายเสื่อมถอยใหญ่หลวงมาให้ (อย่างเช่นการปฏิวัติฝรั่งเศส 1789 ปฏิวัติบอลเชวิคของรัสเซีย 1917 ปฏิวัติจีน 1949 หรือกระทั่งอาหรับสปริงส์เมื่อไม่กี่ปีมานี้)

การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจครั้งนี้ เป็นการปฏิรูปที่ คนร.เห็นว่า ถึงจะไม่อาจกล่าวได้ว่าสมบูรณ์ไร้ที่ติไปทุกอย่างในทันที แต่เชื่อว่าจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี ที่ทำให้ทุกอย่างดีขึ้นอย่างชัดเจน ผมกล้าพูดว่า ดีกว่าสถานะเดิมทุกๆด้าน และมีความยืดหยุ่นพอที่จะดำเนินการต่อไปให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้นเมื่อมีโอกาสและความพร้อม หรือแม้แต่ถ้าดำเนินไปแล้วมีจุดบกพร่องมาก อย่างน้อยก็ยังจะพอถอยกลับไป Status Quoเดิมได้ (แต่ขอยืนยันว่า แทบไม่มีทางที่จะแย่กว่าแบบเดิมได้เลย)

การที่รัฐวิสาหกิจแต่เดิม มีสถานะและที่มาที่ไปต่างๆ กัน มีเหตุผลการจัดตั้งไม่เหมือนกัน บางแห่งไม่ควรเป็นรัฐวิสาหกิจด้วยซ้ำ เช่น การท่องเที่ยว การกีฬา องค์การพิพิธภัณฑ์วิทยาศาสตร์ สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี่ ฯลฯ ซึ่งไม่ได้มีสภาพควรเป็น “วิสาหกิจ” ใดๆ แต่เนื่องจากเหตุผลบางประการทำให้จัดตั้งขึ้นมาแบบนี้ กฎหมายกำหนดให้เป็นรัฐวิสาหกิจ หรือมีรัฐวิสาหกิจอีกหลายแห่งที่ดูเหมือนจะหมดความจำเป็นในการมีอยู่ไปแล้ว เช่น องค์การตลาด โรงงานไพ่ โรงพิมพ์ตำรวจ การยาง องค์การสะพานปลา แต่การจะมาปรับเปลี่ยนในคราวเดียวกันนั้น มีข้อจำกัดมากมาย ต้องแก้กฎหมายจำนวนมาก ซึ่งภายใต้ พ.ร.บ.ใหม่นี้จะทำให้สามารถวางแผนแม่บทยุทธศาสตร์รวมและค่อยๆ ปรับแก้ ค่อยๆ ยุบเลิกกันไปได้

หลายคนกังวลว่า นี่ยังเป็นการปฏิรูปที่น้อยเกินไปเสียด้วยซ้ำ ตัวอย่างเช่น บางคนบอกว่าสายการบินแห่งชาติไม่เห็นจำเป็นแล้ว การบินไทยไม่เห็นต้องมีก็มีคนอื่นให้บริการได้ แต่ปัญหาคือมันมีอยู่น่ะสิครับ มีเครื่องบินเกือบร้อยลำ มีพนักงานเกือบสามหมื่นคน มีหนี้สินอยู่หลายแสนล้าน จะยุบไปเฉยๆได้อย่างไร หรืออย่างองค์การโทรศัพท์ที่แทบไม่มีใครใช้บริการแล้ว ก็มีพนักงานตั้ง 22,000 คน มีทรัพย์สินหลายแสนล้าน จะทิ้งจะปิดไปเฉยๆ ย่อมไม่ได้ …หรือบางคนที่อาจจะเสรีนิยมจัดก็พูดง่ายๆ ว่า จับแปรรูปไปเสียให้หมด รัฐเป็นเจ้าของมีแต่จะห่วยกับจะโกงกิน แต่ข้อเท็จจริงก็คือยังมีคนต่อต้านเยอะ สังคมยังไม่ยอมรับเรื่องนี้ง่ายๆ กับทั้งความพร้อมก็ยังไม่มี ยังไม่ได้เอาส่วนที่ผูกขาด ส่วนที่ได้เปรียบตลาดออกมา แปรรูปไปอย่างนี้เลยเอกชนรวยตาย และอีกอย่าง ผลประกอบการแย่อย่างนี้ก็ย่อมแปรรูปไม่ได้ราคา ถ้ามีโอกาสต้องปรับปรุงให้ดีก่อนเท่าที่ทำได้

5.สรุปภาพรวมของ พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและพัฒนารัฐวิสาหกิจ

จากเหตุผลความจำเป็น เป้าหมาย วัตถุประสงค์ และข้อจำกัดต่างๆที่ได้กล่าวแล้ว หลังจากที่ได้วิเคราะห์และศึกษาถึงทางเลือกต่างๆ โดยเปรียบเทียบกับประสบการณ์ของนานาประเทศด้วย คนร.จึงได้สรุปแนวทางการปฏิรูป ตามที่ปรากฎในร่าง พ.ร.บ. ซึ่งผมจะขอไม่ลงในรายละเอียด แต่จะขอสรุปกว้างๆ ดังนี้

5.1 คณะกรรมการ คนร. (ที่จะตั้งใหม่ตาม พ.ร.บ.) จะประกอบไปด้วย ครม. 5 คน ข้าราชการระดับสูง 4 คน และผู้ทรงคุณวุฒิ 5 คน ประธานบรรษัท 1 คน และมี ผอ.สคร.เป็นกรรมการและเลขานุการ กรรมการชุดนี้จะมีอำนาจในการกำหนดนโยบาย และกำกับดูแล ตั้งแต่การแต่งตั้งกรรมการ การประเมินผล งบลงทุน รวมทั้งการกำหนดกฎเกณฑ์ในการกำกับดูแลต่างๆ ทั้งนี้หลายเรื่องยังต้องเสนอขอความเห็นชอบจาก ครม. ซึ่งนี่ก็เป็นการกลั่นกรองนโยบายและการกำกับดูแลที่เดิมกระทรวงเจ้าสังกัดมีอำนาจทำได้เอง หรือนำเสนอ ครม.ได้เอง ซึ่งเท่ากับ คนร.รับมาเป็นเจ้าของนโยบายเอามาปฏิบัติผ่านรัฐวิสาหกิจ ส่วนกระทรวงต่างๆ ก็เป็นผู้เสนอนโยบายและตามดูผล กับทำหน้าที่ในการกำกับดูแล (Regulate) เป็นหลัก

ในส่วนนี้ มีผู้วิจารณ์ว่า ไม่ได้ตัดขาดรัฐวิสาหกิจออกจากการเมืองเพราะยังมี ครม.และข้าราชการ รวมทั้งผู้ทรงคุณวุฒิที่ ครม.แต่งตั้งเป็นกรรมการ ซึ่งต้องขอเรียนว่าการตัดขาดจากการเมืองนั้นเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ เนื่องจากรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐในการบริหารประเทศ รัฐบาลที่ได้รับการเลือกตั้งย่อมต้องมีสิทธิ์มีอำนาจในการใช้เครื่องมือเหล่านี้สนองนโยบายที่เสนอไว้ต่อประชาชน เพียงแต่มีการปรับให้กลไกนี้ มีความโปร่งใสมากขึ้น ให้มีการตรวจสอบได้ มีกรอบที่ต้องมีเหตุผลและต้องรับผิดชอบ กับมีการคานกันตามสมควร

5.2 จะต้องมีการจัดทำแผนยุทธศาสตร์โดยรวม และเฉพาะรายให้มีความเป็นบูรณาการและสอดคล้องกัน โดย คนร.จะเป็นผู้ประสานและกำกับ (ทั้งนี้แผนจะมีความยืดหยุ่นปรับปรุงได้ตลอดเวลาตามภาวะ) จากเดิมที่แต่ละกรม แต่ละกระทรวง แต่ละรัฐวิสาหกิจ ใครนึกจะทำอะไรก็ทำได้เอง โดยเสนอตรงไปตามที่กฎหมายกำหนด เช่น ไป ครม. แผนรวมไม่เคยมีและไม่บูรณาการ

ที่สำคัญในส่วนนี้ จะต้องมีการประเมินผลการดำเนินงานทุกขั้นตอน ว่าเป็นไปตามแผนและมีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด โดยทั้งการวางแผน และการประเมินนั้น ต้องเป็นไปอย่างโปร่งใส เปิดเผยต่อสาธารณะ

5.3 กระบวนการในการกลั่นกรองและแต่งตั้ง กรรมการต่างๆ เช่น กรรมการ คนร. กรรมการบรรษัท กรรมการรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง จะมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนและโปร่งใส มีผู้รับผิดชอบระบุไว้ทุกระดับ ทั้งนี้เพื่อให้ได้บุคคลที่มีความสามารถ มีทักษะเหมาะสม มีประสบการณ์หลากหลาย และมีกลไกธรรมาภิบาลควบคุมอยู่อีกชั้นหนึ่ง

5.4 สำหรับรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินการในการพาณิชย์และมีสภาพเป็นบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชน ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ 11 แห่ง ให้โอนไปอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ “บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ” ซึ่งจะจัดตั้งขึ้นตามพ.ร.บ.นี้ โดยบรรษัทจะทำหน้าที่ถือหุ้นและกำกับดูแลแทนรัฐ เพื่อมุ่งเน้นให้มีประสิทธิภาพสูงสุด คือ ผลิตสินค้าและบริการที่มีคุณภาพ มีปริมาณเพียงพอ และมีต้นทุนต่ำ และมีศักยภาพที่จะแข่งขันได้ในกรณีที่ต้องแข่งกับเอกชน

6.ข้อกังวลในการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ

มีผู้วิพากษ์วิจารณ์ว่าการมีบรรษัทนั้น อาจจะมีปัญหาได้สามเรื่อง คือ จะเป็นการหากำไรเกินควรจนเกิดภาระแก่ผู้บริโภค จะทำให้รัฐวิสาหกิจละเลยไม่บริการในส่วนที่ไม่มีกำไร และจะเป็นการรวบอำนาจเกิดการกินรวบโดยมิชอบได้

ซึ่งข้อกังวลก็คือจะมุ่งเน้นหากำไรจนตกเป็นภาระของผู้บริโภคหรือไม่ และจะทำให้ละเลยการบริการที่จำเป็นหรือไม่ ก็จะขออธิบายว่าสามารถแบ่งได้เป็นสี่ส่วน คือ

ก.ในส่วนที่ไม่ได้มีการผูกขาดและต้องแข่งกับเอกชนเต็มที่ เช่น การบินไทย TOT CAT อสมท ก็ให้มุ่งหากำไรไปได้ เพราะการจะมีกำไรได้ก็หมายถึงต้องมีประสิทธิภาพ ลองนึกดูว่าถ้าการบินไทยมีกำไรสูงในขณะที่ต้องต่อสู้กับคู่แข่งเต็มที่ และเราก็มีโลว์คอสต์แอร์ไลน์บริการราคาถูกๆ ด้วย จะเป็นเรื่องที่ดีเพียงใด

ข.ส่วนที่มีการผูกขาด เช่น AOT บ.ขนส่ง หรือ ปตท. (บางธุรกิจ) รัฐก็ต้องจัดให้มีองค์กรกำกับดูแล (Regulator) เพื่อกำกับควบคุมโดยเฉพาะราคา ไม่ให้เอาเปรียบผู้บริโภค และกดดันให้เพิ่มประสิทธิภาพไปด้วย ซึ่งการแยกบทบาทชัดจะทำให้การทำหน้าที่ในส่วนนี้เป็นประโยชน์มากกว่ากับผู้บริโภคด้วยซำ้ น่าจะดีกว่าปัจจุบันที่บทบาททับซ้อนก็เลยหยวนๆ กันไป (ขอยกตัวอย่าง AOT (การท่าอากาศยาน) ที่ปัจจุบันกท.คมนาคมทั้งกำกับดูแล ทั้งนั่งกรรมการ ทั้งดูนโยบาย ทำให้กำไรมาก ทั้งๆที่ประสิทธิภาพการบริการยังไม่ดี (อยู่อันดับ 46 ของโลก) ต้นทุนไม่ต่ำ แต่เก็บค่าบริการสูงอันดับต้นๆ ของเอเชีย)

ค.ส่วนที่รัฐต้องการให้ลงทุน ต้องการให้ขยายการบริการทั้งๆ ที่ไม่คุ้มในเชิงพาณิชย์ อันนี้ก็ทำได้ถ้ามีนโยบาย แต่รัฐวิสาหกิจโดยบรรษัทซึ่งเป็นผู้ถือหุ้นก็มีสิทธิ์ที่จะต่อรองขอการสนับสนุนจากรัฐบาล ซึ่งก็มีระบบชดเชยทั้งโดยตัวเงิน ที่เรียกว่า Public Service Agreement (PSA) และ Public Service Obligation (PSO) อยู่แล้ว หรือไม่ใช่ตัวเงินก็ต่อรองกันได้ว่าจะชดเชยอย่างไร ซึ่งนี่ก็จะให้รัฐวิสาหกิจสามารถรู้ต้นทุนแท้จริงได้ทุกๆ ส่วน ควบคุมประสิทธิภาพได้ ไม่สามารถมั่วอ้างว่าขาดทุน เพราะสนองนโยบายได้ รัฐเองก็จะเกิดความโปร่งใสทางงบประมาณ ไม่ซุกภาระหรือเอาภาระอนาคตไปหมกไว้ที่รัฐวิสาหกิจ

ง.ในกรณีที่รัฐเกิดอยากจะให้รัฐวิสาหกิจขายสินค้าและบริการต่ำกว่าราคาที่ควร นอกจากจะสามารถทำได้โดยผ่านระบบ PSA PSO ที่ว่าแล้ว ที่ถูกรัฐไม่ควรจะเหมาลดราคา แต่ควรเลือกอุดหนุนเฉพาะกลุ่ม เช่น อุดหนุนผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งเราเริ่มมีเครื่องมือทำได้ง่ายขึ้น เพราะการอุดหนุนแบบเหมารวมนั้น ประโยชน์มักตกกับคนรวยเป็นส่วนใหญ่ (เช่น มีงานวิจัยว่า ถ้าอุดหนุนราคาน้ำมันลิตรละ 1 บาท ประโยชน์จะตกกับตนรวยที่สุดร้อยละสิบแรก 51 สตางค์ ในขณะที่คนจนที่สุดร้อยละสิบสุดท้ายจะได้รับแค่ 1 สตางค์)

ส่วนในเรื่องของการกินรวบนั้น ต้องขอเรียนว่า นี่เป็นการรวมกันเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ กับทั้งจะมีการเพิ่มความโปร่งใส มีระบบบรรษัทภิบาลที่เข้มข้นกว่าเอกชนทั่วไป ผมขอมองกลับกันว่า นี่จะเป็นการรวบรวมเค้กที่เคยกระจัดกระจาย มีการกัดแทะโดยมิชอบ มารวมไว้ภายใต้เกราะเดียวกัน ไม่ให้ใครแทะเล็มโดยมิชอบได้อีกต่อไป การควบคุม การเฝ้าดูที่จุดเดียวนั้น ย่อมมีประสิทธิภาพประสิทธิผลกว่าหลายสิบจุดมากนัก

ก็คงปฏิเสธไม่ได้แหละครับว่า บรรษัทฯควรจะต้องบริหารงานอย่างเอกชน แต่เป็นเอกชนที่ดีมีบรรษัทภิบาลเต็มที่ ซึ่งการหากำไรบนวิถีที่ถูกต้อง บนความมีประสิทธิภาพ บนการแข่งขันที่สมบูรณ์ บนกรอบที่ว่าไว้นั้น ไม่ใช่เรื่องเสียหายแต่อย่างใด อย่าลืมว่ากำไรแบบนี้แหละครับ ที่ทำให้โลกพัฒนา ผลผลิตเพิ่มกว่า 240 เท่าตัวในสองร้อยปีที่ผ่านมา

ในโลกปัจจุบัน ในประเทศที่ยังมีรัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่ แทบทุกประเทศต่างก็มีการตั้งองค์กรมาทำหน้าที่นี้ และเกิดผลดีมากกว่าผลเสียแทบทั้งนั้น จีนมี SASAC เวียดนามมี SCIC มาเลเซียมี Khazanah (อันนี้เป็น SOE Holding ที่ดี แต่คนชอบพูดถึง 1MDB ที่เป็น Development Bank แต่ดันถือหุ้น Petronas ที่เป็นบรรษัทพลังงานแบบที่บางคนเรียกหา เลยมีการโกงกินกัน) สิงคโปร์มี Temasek

พูดถึง Temasek ที่เป็นต้นแบบ SOE Holding Company ที่ประสบความสำเร็จมาก ใช้เงินเริ่มต้นแค่ 172 ล้านเหรียญสิงคโปร์ ที่ลีกวนยูจัดตั้งเมื่อ 42 ปีก่อน บริหารจนปัจจุบันมีทรัพย์สิน 200,000 ล้านเหรียญสิงคโปร์

แต่ที่สำคัญกว่า ก็คือ รัฐวิสาหกิจที่เค้ารับมาบริหารจัดการดูแล ปัจจุบันล้วนเป็นบริษัทชั้นนำระดับโลกที่มีการลงทุนไปทั่วโลกแทบทั้งนั้น เช่น Singtel, SingAirline, DBS, Capita Land, KEPPEL ฯลฯ

7.สรุป

การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจโดยมี พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาของ สนช.เป็นแกนหลักในครั้งนี้ นับเป็นการปฏิรูปเชิงสถาบันครั้งใหญ่ที่สำคัญมาก ถ้าสามารถริเริ่มและดำเนินการเป็นผลสำเร็จได้ จะเป็นการปลดปล่อยทรัพยากรทางเศรษฐกิจจำนวนมหาศาลที่เคยถูกใช้งานอย่างมีข้อจำกัด ไม่เกิดประสิทธิภาพเต็มที่ แถมมีการรั่วไหลมาก ให้นำมาใช้อย่างดีขึ้น สร้างประโยชน์ให้มากขึ้น ซึ่งจะเป็นหนึ่งในปัจจัยที่สำคัญที่สุดที่จะปลดเปลื้องเราจากกับดักการพัฒนาที่เราติดมาเป็นสิบปีแล้ว

แน่นอนครับ เมื่อจะมีการปฏิรูปเปลี่ยนแปลงใหญ่ ย่อมมีผู้ที่เคยได้ประโยชน์จากระบบเดิมออกมาคัดค้านต่อต้าน รวมทั้งผู้ที่อาจจะยังไม่เข้าใจกระจ่าง ผมหวังว่าความพยายามอย่างหนักของผมและท่านอื่นๆ ตลอดกว่าสองปี จะได้รับการพิจารณา และบทความนี้สามารถสร้างความเข้าใจให้กับสังคมได้บ้าง

ทั้งหมดก็ขึ้นอยู่กับความมุ่งมั่นทางการเมืองของ คสช. สนช. และทุกภาคส่วนแหละครับ ว่าจะทำให้การปฏิรูปครั้งนี้เดินหน้าไปได้หรือไม่ หรือเราจะเลือกยืนอยู่ที่เดิม เผชิญปัญหาเดิมๆ ติดกับดักต่อไป รอให้ลูกหลานเขามาดูแลจัดการอนาคตเขาเอง