วิเคราะห์มุมมองอดีตนายกฯอภิสิทธิ์ : สวัสดิการ บำนาญแห่งชาติ และ Earmarked VAT

31 ต.ค. 2569 | 09:19น.

บทความ : โดย รศ.ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

จากสวัสดิการที่ขึ้นอยู่กับนโยบายรัฐบาล สู่สิทธิขั้นพื้นฐานที่ต้องมีแหล่งเงินรองรับ

ในสังคมที่กำลังเข้าสู่สังคมสูงวัยขั้นสุดยอด (Super-aged Society) คำถามสำคัญไม่ได้อยู่เพียงว่ารัฐควรจ่ายเงินช่วยเหลือผู้สูงอายุเดือนละเท่าใด หรือ ใช้จ่ายงบประมาณเพื่อสวัสดิการข้าราชการและประชาชนทั่วไปขนาดไหน แต่อยู่ที่ว่า เราต้องการให้ประชาชนมีหลักประกันในการดำรงชีวิตระดับใด ใครควรเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่าย และรัฐจะทำให้ระบบดังกล่าวดำเนินต่อไปได้อย่างยั่งยืนและเป็นธรรมทางการคลังอย่างไร

บทความนี้ทบทวนความคิดเห็นของ คุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี ในเวทีเสวนาเรื่อง “ระบบบำนาญแห่งชาติเพื่อความเป็นธรรมและยั่งยืน: สู่นโยบายพรรคการเมืองด้านระบบความคุ้มครองทางสังคมในผู้สูงอายุ” เมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2566 ซึ่งจัดโดยศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม (CRISP) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ซึ่งผู้เขียนมีความเห็นว่า ท่านมีมุมมองที่มีเหตุผลตามหลักการทางเศรษฐศาสตร์และสะท้อนความรู้จากประสบการณ์ในภาคความเป็นจริง จึงสมควรที่จะนำมาถ่ายทอดให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะ

วัตถุประสงค์ของบทความนี้คือการสื่อสารต่อสาธารณะเกี่ยวกับการพัฒนาระบบสวัสดิการและระบบบำนาญแห่งชาติ โดยเน้นการเปลี่ยนสวัสดิการจากนโยบายที่อาจเปลี่ยนแปลงไปตามรัฐบาลให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่มีกฎหมายรองรับ ควบคู่กับการส่งเสริมการออมภาคบังคับและการออมโดยสมัครใจ ตลอดจนการปฏิรูประบบภาษี รวมถึงแนวคิด Earmarked VAT หรือการกำหนดวัตถุประสงค์ของรายได้ภาษีมูลค่าเพิ่มส่วนที่จัดเก็บเพิ่ม เพื่อนำไปใช้จ่ายเป็นงบประมาณที่เกิดประโยชน์โดยตรงต่อประชาชน ซึ่งคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้เคยแสดงความเห็นในแนวทางเดียวกัน

อนึ่ง บทความนี้ถอดประเด็นจากบันทึกการเสวนาดังกล่าว โดยมุ่งอธิบายแนวคิดและข้อเสนอในเวลานั้น ไม่ใช่การยืนยันว่าทุกประเด็นเป็นจุดยืนล่าสุดของคุณอภิสิทธิ์

สวัสดิการควรเป็นสิทธิ ไม่ใช่เพียงนโยบายที่เปลี่ยนไปตามรัฐบาล

ประเด็นแรกที่น่าสนใจคือ การแยกความหมายระหว่าง “การสงเคราะห์” กับ “สวัสดิการในฐานะสิทธิ”

การสงเคราะห์มักหมายถึงการให้ความช่วยเหลือตามเงื่อนไข งบประมาณ หรือการพิจารณาของรัฐ ขณะที่ระบบสวัสดิการที่มีหลักประกันทางกฎหมายจะกำหนดสิทธิและเกณฑ์การได้รับประโยชน์ไว้อย่างชัดเจน ทำให้ประชาชนสามารถคาดหวังความคุ้มครองได้อย่างต่อเนื่องมากขึ้น

ในการเสวนาครั้งนั้น คุณอภิสิทธิ์เห็นด้วยกับหลักการที่ว่า ระบบความคุ้มครองขั้นพื้นฐานควรครอบคลุมประชาชนตามเกณฑ์ที่กำหนด และไม่ควรเป็นเพียงนโยบายที่เปลี่ยนแปลงได้ตามรัฐบาลแต่ละชุด

สาระสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่การเพิ่มเงินช่วยเหลือเพียงครั้งคราวตามนโยบายของนักการเมือง แต่อยู่ที่การกำหนดเป็นกฎหมายว่า ประชาชนควรได้รับหลักประกันขั้นต่ำอะไรบ้าง และจะทำให้สิทธินั้นมีผลในทางปฏิบัติได้อย่างไร

อย่างไรก็ตาม การบัญญัติสิทธิไว้ในกฎหมายเพียงอย่างเดียวไม่ทำให้ระบบมีความมั่นคงโดยอัตโนมัติ หากไม่มีรายได้เพียงพอรองรับรายจ่ายที่เกิดขึ้นต่อเนื่อง การออกแบบสิทธิและการออกแบบแหล่งเงินจึงต้องดำเนินไปพร้อมกัน

ระบบบำนาญแห่งชาติ: หลักประกันสามระดับ

ข้อเสนอที่คุณอภิสิทธิ์เห็นด้วยในงานวิจัยที่นำเสนอในการเสวนาคือ การพัฒนาระบบความคุ้มครองด้านรายได้ในวัยสูงอายุให้เป็น “ระบบบำนาญแห่งชาติ” โดยมีองค์ประกอบสามระดับ ได้แก่

หลักประกันขั้นพื้นฐาน เป็นระบบความคุ้มครองขั้นพื้นฐานที่รองรับทุกคน เพื่อไม่ให้ผู้สูงอายุขาดรายได้ขั้นต่ำในการดำรงชีวิต
ระบบการออมในวัยแรงงาน ซึ่งผู้ทำงานร่วมสมทบเงินออมเพื่อสร้างรายได้สำหรับวัยเกษียณ
การออมเพิ่มเติมโดยสมัครใจ สำหรับผู้ที่มีความสามารถในการออมมากขึ้น

แนวทางนี้พยายามเชื่อมโยงการคุ้มครองจากรัฐเข้ากับการออมของประชาชน แทนที่จะฝากความรับผิดชอบทั้งหมดไว้กับแหล่งเงินเพียงประเภทเดียว

หลักประกันขั้นพื้นฐานมีบทบาทในการป้องกันความยากจน ส่วนการออมระหว่างวัยทำงานช่วยสร้างความมั่นคงด้านรายได้ในระยะยาว ขณะที่การออมเพิ่มเติมเปิดโอกาสให้แต่ละคนเตรียมความพร้อมตามกำลังและความต้องการของตนเอง

ถึงกระนั้น รายละเอียดของระบบยังต้องตอบคำถามอีกหลายข้อ เช่น ระดับรายได้ขั้นต่ำควรอยู่ที่เท่าใด และรัฐควรสมทบเงินให้กลุ่มใดเป็นพิเศษ ในประเด็นนี้ คุณอภิสิทธิ์เสนอให้มีกฎหมายกำหนดความคุ้มครองขั้นต่ำที่เหมาะสม โดยอาจใช้อ้างอิงเส้นความยากจน และจัดหาเงินทุนจากหลายแหล่งร่วมกัน ทั้งเงินที่มาจากการออมภาคบังคับ รายได้จากการปฏิรูประบบภาษี และการจัดสรรงบประมาณให้เหมาะสม อีกทั้ง หากเก็บ VAT ในอัตราต่ำกว่า 10% ให้จ่ายเฉพาะผู้ที่ไม่มีบำนาญ/ประกันสังคม เช่น คนนอกระบบ เกษตรกร ผู้สูงอายุที่ไม่มีหลักประกัน

แนวคิดนี้จึงไม่ได้จำกัดอยู่ที่การเพิ่มภาษีเพื่อจ่ายสวัสดิการเท่านั้น แต่เป็นการออกแบบระบบบำนาญที่ผสมผสานการออม การช่วยเหลือผู้ที่ขาดหลักประกัน และการรับรองสิทธิขั้นต่ำตามกฎหมาย

คำถามที่หลีกเลี่ยงไม่ได้: เงินมาจากไหน?

เมื่อกำหนดให้สวัสดิการเป็นสิทธิที่ประชาชนพึงได้รับ คำถามที่เป็นรูปธรรมต่อมาคือ รัฐจะหารายได้มารองรับสิทธินั้นจากที่ใด?

ในการเสวนา คุณอภิสิทธิ์กล่าวถึงข้อจำกัดด้านรายได้ภาษีของประเทศ เพราะรัฐเก็บภาษีได้เพียงประมาณ 13% ของ GDP และขาดเงินราว 4–5 แสนล้านบาท อีกทั้งความจำเป็นในการพิจารณาทั้งการปฏิรูประบบภาษี การจัดสรรงบประมาณ และการส่งเสริมการออม คุณอภิสิทธิ์ยังเสนอให้ยกเลิกสิทธิประโยชน์ทางภาษีเงินได้นิติบุคคล โดยตั้งข้อสังเกตว่าการลดภาษีไม่ได้ช่วยให้เกิดการลงทุนเพิ่มขึ้น โดยยกตัวอย่างว่าธนาคาร โทรคมนาคม พลังงาน อสังหาริมทรัพย์ จ่ายภาษีนิติบุคคลเกือบ 50% ของทั้งหมด และเรียกการลดภาษีว่าเป็นการแจกเงินให้ผู้ถือหุ้นและพนักงาน ตลอดจนเรียกร้องให้เพิ่ม VAT 3% ทำให้รัฐมีเงินได้เพิ่มประมาณกว่า 2 แสนล้านบาท

ดังนั้น การพิจารณาแหล่งเงินสำหรับสวัสดิการไม่ใช่แค่เรื่องการขึ้นภาษีหรือการออมเท่านั้น แต่ควรรวมถึงการทบทวนรายจ่ายภาษี การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ และการจัดลำดับความสำคัญของงบประมาณด้วย

Earmarked VAT: หากเก็บภาษีเพิ่ม ควรบอกให้ชัดว่าจะนำเงินไปทำอะไร

ข้อเสนอที่ชัดเจนจากการเสวนาคือแนวคิด Earmarked VAT หรือการกำหนดวัตถุประสงค์ของรายได้ภาษีมูลค่าเพิ่มส่วนที่จัดเก็บเพิ่มให้ชัดเจน โดยเสนอให้เชื่อมโยงรายได้ดังกล่าวกับการสร้างหลักประกันหรือการออมเพื่อวัยสูงอายุ โดยสำนักข่าว The Coverage (ดูแหล่งอ้างอิงลำดับที่ 3 ด้านท้ายบทความ) ได้อ้างอิงคำกล่าวของท่านไว้ว่า “ผมเป็นคนหนึ่งที่คัดค้านวินัยการเงินการคลังที่บอกไม่ให้ทำเอียร์มาร์ค ผมมองว่าสังคมในยุคปัจจุบันประชาชนไม่อยากจ่ายภาษีเพิ่ม เพราะไม่พอใจการใช้จ่ายภาษีในปัจจุบัน แต่ถ้าปัจจุบันมีความชัดเจนว่า 1 บาทที่เติมเข้าไปจะกลายเป็น 1 บาทที่อยู่ในบัญชีเงินออมของเขา ผมว่าอันนี้มีความเป็นไปได้”

คุณอภิสิทธิ์ยังได้สนับสนุนแนวคิดการปรับอัตรา VAT จาก 7% กลับไปที่ 10% เพราะเรามีการลดชั่วคราวเหลือ 7% มายาวนานกว่า 20 ปี และการขยับขึ้น 3% จะช่วยสร้างรายได้ราว 2 แสนกว่าล้านบาท โดยเสนอว่า หากรายได้จากส่วนที่เพิ่มขึ้นถูกกำหนดให้นำไปใช้สนับสนุนระบบบำนาญหรือเป็นการนำเงินเข้าบัญชีเงินออมของประชาชน โดยการออกแบบสิทธิประโยชน์ให้เหมาะสมกับผู้ที่มีหรือไม่มีบำนาญหรือสิทธิจากประกันสังคมอยู่แล้ว ก็อาจช่วยให้สังคมเห็นความเชื่อมโยงระหว่างภาษีที่จ่ายกับประโยชน์ที่ได้รับได้ชัดเจนขึ้น

เราจึงสามารถสรุปเหตุผลสำคัญคือ การเพิ่มภาษีอาจได้รับการยอมรับยาก หากประชาชนไม่มั่นใจว่ารัฐจะใช้เงินอย่างมีประสิทธิภาพ แต่หากมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนว่าเงินส่วนเพิ่มจะนำไปใช้เพื่ออะไร ใครจะได้รับประโยชน์ และตรวจสอบได้อย่างไร ก็อาจช่วยสร้างความเชื่อมั่นต่อการจัดเก็บภาษีได้

อย่างไรก็ตาม เราสามารถพิจารณาร่วมกันต่อได้ว่า Earmarked VAT ไม่ใช่หลักประกันว่าระบบจะมีเงินเพียงพอโดยอัตโนมัติ รายได้ภาษีอาจเปลี่ยนแปลงตามภาวะเศรษฐกิจ ขณะที่ภาระบำนาญเพิ่มขึ้นตามจำนวนผู้สูงอายุและระดับสิทธิที่กำหนด นอกจากนี้ ยังต้องออกแบบระบบและกลไกทางกฎหมายให้ชัดเจน เพื่อให้การจัดสรรเงินเป็นไปตามวัตถุประสงค์จริง

ความเป็นธรรมของ VAT ต้องพิจารณาควบคู่กับสวัสดิการ

แม้ Earmarked VAT อาจช่วยให้ประชาชนเห็นประโยชน์ของภาษีชัดขึ้น แต่ก็มีประเด็นที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ

คุณอภิสิทธิ์กล่าวชัดเจนว่า VAT เพิ่มความเหลื่อมล้ำ ทำให้เศรษฐกิจถดถอย และเติมเงินเฟ้อ ผู้เขียนจึงชวนพิจารณาต่อไปได้ว่า คือ VAT เป็นภาษีจากการบริโภค จึงอาจสร้างภาระเมื่อเทียบกับรายได้สำหรับครัวเรือนรายได้น้อยมากกว่าครัวเรือนรายได้สูง อีกทั้งการเพิ่มอัตราภาษีจึงอาจกระทบกำลังซื้อ โดยเฉพาะครัวเรือนที่ใช้รายได้ส่วนใหญ่ไปกับสินค้าและบริการที่จำเป็น ตลอดจนการเพิ่ม VAT อาจกลายเป็นการเพิ่มช่องว่างทางการคลัง (fiscal space) ให้กับการใช้จ่ายงบประมาณที่ไม่มีประสิทธิภาพและไม่เกิดประโยชน์ต่อประชาชน

ดังนั้น เราจึงควรพิจารณาต่อได้ว่า ก่อนตัดสินใจปรับ VAT ควรจะมีการประเมินผลกระทบต่อครัวเรือนแต่ละระดับรายได้ ควบคู่กับการพิจารณามาตรการชดเชยสำหรับกลุ่มเปราะบาง ตลอดจนความโปร่งใสและประสิทธิภาพในการใช้จ่ายของรัฐ ซึ่งน่าจะมีงานศึกษาจำนวนมากอยู่แล้ว ทั้งจากหน่วยงานด้านเศรษฐกิจและการคลัง ตลอดจนคณะอนุกรรมาธิการและคณะกรรมาธิการของทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

ไม่ใช่แค่ตัวเลข แต่คือข้อตกลงร่วมกันของสังคม

ข้อคิดอีกประการจากเวทีเสวนาที่คุณอภิสิทธิ์ได้กล่าวถึง คือ การสร้าง “ระบบบำนาญแห่งชาติ” ไม่ควรเป็นเพียงการแข่งขันเสนอจำนวนเงินที่ประชาชนจะได้รับ แต่พรรคการเมืองควรอธิบายให้ชัดเจนด้วยว่า จะสร้างรายได้จากแหล่งใด จัดสรรงบประมาณอย่างไร และจะทำให้ระบบมีความมั่นคงในระยะยาวได้อย่างไร

จึงสะท้อนว่า มุมมองของคุณอภิสิทธิ์เกี่ยวกับการกำหนดระดับบำนาญที่เหมาะสม มีความจำเป็นต้องพิจารณาทั้งความเพียงพอต่อการดำรงชีวิต ความสามารถในการหารายได้ของรัฐ และ ความเป็นธรรมต่อประชาชน ตามที่คุณอภิสิทธิ์ได้กล่าวไว้อย่างชัดเจนว่า ทำให้ระบบมั่นคงดีกว่ารีบทำแล้วล้มหรือเบี้ยวจ่ายทีหลัง และคนไม่เชื่อการใช้จ่ายของรัฐบาล

มุมมองและข้อเสนอแนะเพิ่มเติมของผู้เขียนบทความ

ข้อเสนอของคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ในการเสวนาที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อปี 2566 ชวนให้สังคมมองระบบสวัสดิการและบำนาญในภาพรวม ตั้งแต่การกำหนดสิทธิขั้นพื้นฐาน การส่งเสริมการออม การปฏิรูประบบภาษี ไปจนถึงการสร้างความเชื่อมั่นต่อการใช้จ่ายของรัฐ

ผู้เขียนเห็นว่า แนวคิด Earmarked VAT เป็นหนึ่งในทางเลือกที่ควรนำมาพิจารณาและผลักดันอย่างจริงจัง ภายใต้ข้อจำกัดทางการคลังของประเทศ อย่างไรก็ตาม ไม่ควรมองว่าเป็นคำตอบเพียงทางเดียว การตัดสินใจเชิงนโยบายจำเป็นต้องมีข้อมูลรองรับ ทั้งประมาณการรายได้และรายจ่าย ผลกระทบต่อความเหลื่อมล้ำ และกลไกตรวจสอบการใช้เงินอย่างโปร่งใส

เพราะคำถามที่สังคมไทยต้องร่วมกันตอบไม่ใช่เพียงว่า เราจะให้สวัสดิการแก่ประชาชนได้มากเพียงใด แต่คือ เราต้องการสร้างหลักประกันชีวิตแบบใด และพร้อมจะร่วมกันรับผิดชอบค่าใช้จ่ายของระบบนั้นอย่างไร

การเปลี่ยนความต้องการของสังคมให้เป็นสิทธิที่เกิดขึ้นได้จริงตามมุมมองของคุณอภิสิทธิ์ ผู้เขียนเห็นว่า นักการเมืองจะได้คะแนนนิยมอย่างมาก แต่จำเป็นต้องอาศัยทั้งเจตจำนงทางการเมือง (“Political Will”) การออกแบบนโยบายที่รอบคอบ และความโปร่งใสทางการคลังควบคู่กันไป

ที่สำคัญ ประเทศไทยต้องการนักเศรษฐศาสตร์ที่มองเห็นคุณค่าของชีวิตมนุษย์และมีความกล้าหาญทางจริยธรรมในการใช้หลักเศรษฐศาสตร์เพื่อแสวงหาทางออกให้กับอนาคตประเทศ ไม่ใช่อ้างเพียงวินัยทางการคลังเพื่อจำกัดการจัดสรรสวัสดิการ โดยไม่ทบทวนความเหมาะสมของสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่เอื้อประโยชน์แก่กลุ่มทุน หรือไม่พยายามอย่างจริงจังในการแก้ไขปัญหาการใช้จ่ายงบประมาณภาครัฐที่ไม่มีประสิทธิภาพและบางกรณีไม่ได้เกิดประโยชน์ต่อประชาชน

เพราะวินัยทางการคลังที่แท้จริงต้องให้ความสำคัญทั้งกับการใช้เงินอย่างคุ้มค่าและการจัดเก็บรายได้อย่างเป็นธรรม โดยควรมีเป้าหมายสำคัญในการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อสร้างหลักประกันคุณภาพชีวิตให้แก่ประชาชนอย่างยั่งยืน

อ้างอิง

หมายเหตุ: เนื้อหาส่วนที่กล่าวถึงคุณอภิสิทธิ์เป็นการเรียบเรียงและถอดความจากบันทึกการเสวนา (แหล่งอ้างอิง รายการที่ 1 ถึง 4) ไม่ใช่บทถอดเสียงฉบับสมบูรณ์ (แหล่งอ้างอิง รายการที่ 5)

แชร์

ขนาดตัวอักษร