การเมือง

TDRI ชำแหละนโยบายหาเสียง ถลุง 3 ล้านล้านการคลังวิกฤต

ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร-ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์

“ทีดีอาร์ไอ” ชำแหละนโยบายหาเสียง รวม 9 พรรคการเมือง-86 นโยบาย ต้องใช้งบประมาณเพิ่มกว่า 3 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้น “เท่าตัว” จากงบฯปี 2566 ขณะที่หลายนโยบายสร้างปัญหาประเทศระยะยาว หนุนก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นสูง หวั่นสร้างวิกฤตการคลัง ทีดีอาร์ไอเสนอพรรคการเมืองทบทวนนโยบายหาเสียงให้มีความเป็นจริง

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ TDRI ได้ร่วมทำรายงานวิจัย “ข้อสังเกตและข้อห่วงใยนโยบายด้านเศรษฐกิจและสังคมของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งทั่วไปปี 2566”

โดยระบุว่า การเลือกตั้งปี 2566 นี้ถือเป็นการเลือกตั้งในช่วงของการเปลี่ยนผ่าน เพราะจะเป็นการเลือกตั้งครั้งสุดท้ายตามรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งวุฒิสมาชิกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนสามารถลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีได้ การเลือกตั้งครั้งนี้จึงมีความสำคัญในแง่ของการเตรียมการกลับสู่ความเป็นประชาธิปไตยอย่างเต็มรูปแบบ และจะเป็นก้าวสำคัญในการทำให้ประชาธิปไตยลงรากปักฐานในประเทศไทยได้อย่างมั่นคง

9 พรรค-86 นโยบาย

รายงานระบุว่า แม้ขณะนี้จะยังไม่มีการประกาศยุบสภา แต่ก็ได้เห็นการแข่งขันทางนโยบายของพรรคการเมืองอย่างเข้มข้น เพื่อหาเสียงจากประชาชนเกือบทุกกลุ่ม ทั้งนโยบายให้สวัสดิการ เงินอุดหนุน สร้างงานและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ โดยจากการรวบรวมนโยบายจาก 9 พรรค รวม 86 นโยบาย เฉพาะที่มีรายละเอียดที่ชัดเจนเพียงพอ ณ วันที่ 20 ก.พ. 2566

ตารางงบประมาณ

โดยทีมวิจัยของทีดีอาร์ไอมีข้อสังเกตตลอดจนข้อห่วงใยหลายประการต่อนโยบายของพรรคการเมือง ข้อห่วงใยที่สำคัญที่สุดคือ แม้นโยบายหลายอย่างที่พรรคการเมืองประกาศออกมาเป็นนโยบายที่มีจุดประสงค์ดีที่มุ่งแก้ไขความเดือดร้อน และปัญหาของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบางก็ตาม แต่ก็ยังมีหลายนโยบายที่น่าจะสร้างปัญหาให้แก่ประเทศในระยะยาว

ด้วยเหตุผลหลายประการคือ 1.สร้างภาระทางการคลังจากการใช้งบประมาณมากเกินตัว 2.มีแนวโน้มว่าจะใช้เงินนอกงบประมาณผ่านรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ และสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ซึ่งทำให้การใช้เงินไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณและทำให้รัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชนไม่สามารถตรวจสอบได้ และ 3.สร้างบรรทัดฐานหรือวัฒนธรรมซึ่งทำลายวินัยของประชาชนในการชำระเงินกู้ เช่น นโยบายที่จะยกเว้นหรือลดหนี้เงินกู้ต่าง ๆ โดยไม่สมเหตุผล หรือลดบทบาทของเครดิตบูโร

9 พรรคใช้งบฯเพิ่ม 3 ล้าน ล./ปี

ทีมวิจัยประมาณการพบว่ามีอย่างน้อย 2 พรรคการเมืองที่น่าจะต้องใช้เงินงบประมาณเพิ่มขึ้นจากปัจจุบันอีกกว่า 2 ล้านล้านบาทต่อปี เพื่อดำเนินนโยบายที่ประกาศไว้ และหากรวมต้นทุนด้านการคลังของนโยบายของทั้ง 9 พรรคการเมือง (โดยไม่นับนโยบายที่ซ้ำกัน) ก็จะต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นทั้งหมด 3.14 ล้านล้านบาทต่อปี (ตารางประกอบ) หรือเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวจากงบประมาณรายจ่ายสำหรับปี 2566 (วงเงิน 3.185 ล้านล้านบาท)

ทั้งนี้ยังไม่ได้รวมนโยบายของบางพรรคการเมืองที่จะทยอยออกมาประกาศ “เกทับ” นโยบายของพรรคการเมืองอื่น เช่น นโยบายลดราคาน้ำมันเบนซินและดีเซลขนานใหญ่

ไม่ได้คิดหาเงินจากไหน ?

พร้อมตั้งข้อสังเกตว่า พรรคการเมืองส่วนใหญ่ที่ประกาศนโยบายออกมายังไม่ได้ระบุว่าจะหางบประมาณมาจากแหล่งใด เช่น จะมีการเก็บภาษีใดเพิ่มขึ้นหรือจะตัดลดงบประมาณที่มีอยู่ในปัจจุบันด้านใดลง (ยกเว้นพรรคการเมืองหนึ่งซึ่งเสนอที่จะลดขนาดกองทัพ และอีกพรรคอ้างว่ารัฐบาลจะมีรายได้เพิ่มขึ้นจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่จะเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่อง)

รายงานวิจัยของทีดีอาร์ไอระบุว่า พรรคการเมืองต่าง ๆ ได้ประกาศนโยบายเพื่อหาเสียงกับประชาชนโดยเสนอให้สวัสดิการและความช่วยเหลือต่าง ๆ เสมือนนโยบายดังกล่าวไม่มีต้นทุนทางการคลังใด ๆ

ข้อห่วงใยประการที่ 2 นโยบายจำนวนมากที่ประกาศออกมาส่วนใหญ่เน้นแก้ไขปัญหาหรือ “ตอบสนองความต้องการเฉพาะหน้าของประชาชน” โดยไม่ได้เพิ่มขีดความสามารถของประเทศอย่างแท้จริงในระยะยาว กล่าวคือ ไม่ช่วยทำให้แรงงานมีทักษะที่สูงขึ้น ภาคธุรกิจตลอดจนภาคเกษตรมีผลิตภาพที่สูงขึ้น สามารถอยู่รอดในการแข่งขัน และภาครัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ข้อห่วงใยประการที่ 3 หลายนโยบายที่ประกาศออกมาอาจไม่สามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้จริง เนื่องจากจะต้องแก้กฎหมายต่าง ๆ ที่มีอยู่จำนวนมาก โดยยังไม่ปรากฏว่าพรรคการเมืองที่เสนอนโยบายดังกล่าวได้ศึกษาอย่างเป็นระบบถึงแนวทางในการแก้ไขกฎหมายต่าง ๆ ตลอดจนต้นทุนและประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นเลย

สร้างวิกฤตคลัง-ทำลายเชื่อมั่น

บทวิจัยของทีดีอาร์ไอระบุว่า ข้อห่วงใยทั้งสามนำมาสู่ข้อห่วงใยประการที่สี่คือ หากพรรคการเมืองยังแข่งขันกันหาเสียงเพื่อหวังเอาชนะกันเช่นนี้ ก็จะทำให้เกิดสภาพ “ปัญหากลืนไม่เข้าคายไม่ออก” (dilemma) คือ หากรัฐบาลใหม่หลังการเลือกตั้ง ซึ่งน่าจะเป็นรัฐบาลผสม นำเอานโยบายของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลมาประกาศเป็นนโยบายของรัฐบาลเพื่อปฏิบัติแล้ว ประเทศไทยก็น่าจะประสบปัญหาทางการคลังอย่างมากจนอาจเกิดวิกฤต เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในช่วงต้นรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ หรือหลายประเทศทั่วโลกโดยเฉพาะประเทศในเนื่องจากจะเพิ่มภาระหนี้สาธารณะของไทยที่ปัจจุบันอยู่ในระดับร้อยละ 61 ของ GDP ให้สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว

ทั้งนี้แม้จะไม่เกิดวิกฤตทางการคลัง ก็อาจทำให้เกิดปัญหาความเชื่อมั่นต่อเศรษฐกิจไทย ดังที่หน่วยงานจัดอันดับเครดิตต่าง ๆ เริ่มแสดงความวิตกกังวล ซึ่งอาจก่อให้เกิดปัญหาที่มีความอ่อนไหวตามมา เช่น กรณีของอังกฤษ ที่ประสบปัญหาความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงเมื่อปีที่แล้วจนนายกรัฐมนตรีต้องลาออก เนื่องจากตลาดการเงินเห็นว่ารัฐบาลดำเนินนโยบายการคลังและในทางตรงกันข้าม หากรัฐบาลใหม่ไม่นำเอานโยบายสำคัญของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลไปเป็นนโยบายของรัฐบาล ประชาชนก็จะเสื่อมศรัทธาต่อการเมืองในประชาธิปไตยเนื่องจากเกิดความรู้สึกว่าถูกนักการเมืองหลอก ซึ่งจะมีผลทำให้การลงรากปักฐานของประชาธิปไตยในประเทศไทยเป็นไปได้ยากขึ้น

เสนอทบทวนนโยบายใหม่

จากข้อวิตกกังวลดังกล่าว ทางทีดีอาร์ไอมีข้อเสนอ 2 ประการคือ หนึ่ง อยากเห็นพรรคการเมืองทบทวนนโยบายต่าง ๆ ที่ประกาศออกมาอีกครั้งหนึ่งว่ามีความเป็นไปได้จริง ทั้งในทางการคลังและทางกฎหมายเพียงใด และปรับปรุงให้มีความเหมาะสมมากขึ้นก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง

สอง อยากเห็นการปฏิรูปกติกาในการหาเสียงเลือกตั้ง เพราะกติกาที่เป็นอยู่ทำให้เกิดการแข่งขันนโยบายที่เสี่ยงที่จะเกิดความเสียหายต่อประเทศดังที่กล่าวมา ทั้งนี้ปัจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 2 ฉบับที่พยายามป้องกันการใช้จ่ายเกินตัวของรัฐบาลคือ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 และ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 อย่างไรก็ตามกฎหมายทั้งสองฉบับก็ยังมีจุดอ่อนที่สำคัญ

พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองกำหนดในมาตรา 57 ให้พรรคการเมืองที่ประกาศโฆษณานโยบายที่ต้องใช้เงิน จะต้องนำเสนอข้อมูล 3 รายการคือ วงเงินที่ต้องใช้และที่มาของวงเงิน ความคุ้มค่าและประโยชน์ในการดำเนินนโยบาย และผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบาย

อย่างไรก็ตาม กฎหมายกำหนดบทลงโทษไว้เบามาก โดยในกรณีที่พรรคการเมืองไม่จัดทำข้อมูล กกต.มีเพียงอำนาจสั่งให้จัดทำให้ถูกต้องเท่านั้น และหากพรรคการเมืองยังฝ่าฝืนก็จะเสียค่าปรับไม่เกิน 5 แสนบาท และอีก 1 หมื่นบาทต่อวันจนกว่าจะปฏิบัติให้ถูกต้อง นอกจากนี้ ยังไม่เคยปรากฏว่า กกต.ได้เคยจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบายของพรรคการเมืองเปิดเผยต่อสาธารณะ ซึ่งทำให้เกิดคำถามต่อขีดความสามารถของ กกต. ในการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว
ปิดช่องใช้เงินนอกงบประมาณ

ส่วน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ถูกออกแบบมาเป็นเครื่องมือควบคุมระบบงบประมาณรายจ่ายและการก่อหนี้สาธารณะ แต่กฎหมายก็มีช่องว่างสำคัญคือ ให้ความหมายของ “เงินนอกงบประมาณ” โดยไม่ครอบคลุมการใช้จ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐที่ดำเนินงานตามนโยบายรัฐ ซึ่งหมายความว่า หากรัฐบาลกำหนดให้สถาบันการเงินของรัฐ

เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) หรือธนาคารออมสิน ใช้เงินของตนเข้าแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรตามนโยบายของรัฐบาล การดำเนินการดังกล่าวก็จะไม่ถูกควบคุมโดยกฎหมายนี้ ซึ่งมีผลทำให้รัฐบาลสามารถใช้เงินดำเนินนโยบายโดยไม่ผ่านการตรวจสอบกลั่นกรองของรัฐสภาได้

ดังนั้น จึงควรมีการแก้ไขเพื่อลดช่องว่างในกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าว โดยให้อิสระแก่พรรคการเมืองในการหาเสียงด้วยการสร้างสรรค์นโยบายต่าง ๆ ที่จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชน แต่การดำเนินการตามนโยบายดังกล่าวเมื่อได้เป็นรัฐบาลแล้ว จะต้องใช้เงินงบประมาณเท่านั้นโดยไม่สามารถใช้เงินนอกงบประมาณได้ และห้ามใช้เงินงบประมาณเกินกว่าวงเงินที่เคยเสนอต่อ กกต. เพื่อสร้างความรับผิดชอบในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลต่อประชาชน และรัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน