ทำไมบางประเทศยกหนี้กู้เรียนให้ประชาชน

• ปณิศา เอมโอชา
• ผู้สื่อข่าวพิเศษ

บีบีซีไทย คุยกับผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายสินเชื่อเพื่อการศึกษาในสหราชอาณาจักรและออสเตรเลีย เพื่อหาคำตอบว่าเหตุใดบางประเทศจึงสามารถยกหนี้เงินกู้เพื่อการศึกษาให้ประชาชนได้ และมีความเป็นไปได้ไหมที่กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาจะเป็นกองทุนที่บริหารจัดการอย่างคุ้มค่าภาษีประชาชน ในเวลาเดียวกันยังสร้างอนาคตให้ประเทศได้ดีที่สุด

เพื่อต้านกระแส #ล้างหนี้ กยศ. ที่ประชาชนส่วนหนึ่งออกมาล่ารายชื่อออนไลน์แก้ไขกฎหมายชำระคืนเงินกู้ ผู้จัดการกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา หรือ กยศ. นายชัยณรงค์ กัจฉปานันท์ ชี้แจงว่า การทำเช่นนั้นจะไปตัดโอกาสคนรุ่นใหม่

เขาชี้ว่า “กยศ. เป็นกองทุนหมุนเวียนที่ไม่ได้ใช้งบประมาณแผ่นดินในการกู้ยืม”

ที่มาของภาพ, Getty Images

แต่หากย้อนกลับไปดูจุดเริ่มต้นของการก่อตั้ง กยศ. จะเห็นว่าทุนประเดิมในการก่อตั้งมาจากงบประมาณแผ่นดินจำนวน 3 พันล้านบาท และแม้ กยศ.จะเป็นองค์กรที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลที่ไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินหรือรัฐวิสาหกิจ แต่ กยศ.ก็อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

รูปแบบองค์กร กยศ.แตกต่างไปจาก Student Loan Company (SLC) ของสหราชอาณาจักร ซึ่งเป็นองค์กรไม่แสวงหากำไรที่มีรัฐบาลเป็นเจ้าของ แต่ SLC ก็ทำหน้าที่ให้เงินกู้เพื่อการศึกษาแก่นักเรียนและนักศึกษา ที่บางส่วนประสบปัญหาไม่สามารถชำระคืนเงินกู้ได้เช่นเดียวกับในไทยและอีกหลายประเทศ

แต่จุดแตกต่างที่สำคัญ คือ SLC มีการยกหนี้ให้เมื่อถึงเวลาที่กำหนด

“เราไม่อยากทำให้ใครล้มละลาย” เบน วอล์ตแมนน์ นักเศรษฐศาสตร์อาวุโส สถาบันศึกษาเศรษฐกิจการคลัง (ไอเอฟเอส) ในสหราชอาณาจักร บอกกับบีบีซีไทย

เขาอธิบายเพิ่มว่า “มันเข้าใจได้ อย่างน้อยที่สุดสำหรับผม” เนื่องจากเวลาผ่านมาแล้ว 20 ปี ผู้กู้ยังผ่อนหนี้ไม่หมด “ก็ชัดเจนว่า พวกเขาจ่ายไม่ไหวแน่ ๆ ”

ในอังกฤษและเวลส์ผู้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาจะต้องเริ่มชำระเงินกู้เมื่อมีรายได้ถึง 27,295 ปอนด์ต่อปี ตัวเลขนี้จะลดลงเป็น 25,000 ปอนด์ต่อปี ตั้งแต่เดือน ก.ย.2023

ในสกอตแลนด์ผู้กู้ต้องเริ่มชำระเงินคืนเมื่อมีรายได้ถึง 25,000 ปอนด์ต่อปี และไอร์แลนด์เหนือ 20,000 ปอนด์

ภายใต้ระบบปัจจุบัน เมื่อกู้เงินไปครบระยะเวลา 30 ปี (รัฐบาลมีแผนจะเลื่อนออกไปเป็น 40 ปี) รัฐบาลจะยกหนี้ให้ผู้กู้ไม่ว่าจะคงค้างอยู่เท่าใด

หากมองเพียงการยกหนี้ให้ อาจมีผู้คิดว่า สหราชอาณาจักรมีระบบเงินกู้เพื่อการศึกษาดีที่สุดในโลก

ทว่าในบทความปี 2018 ที่ตีพิมพ์ลงเดอะนิวยอร์กไทมส์ นักเศรษฐศาสตร์ 11 คน เปรียบเทียบการให้เงินกู้เพื่อการศึกษาใน 4 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรเลีย สหราชอาณาจักร สวีเดน และสหรัฐฯ ได้ชี้ให้เห็นข้อแตกต่างและข้อดีของแต่ละประเทศ

โดยส่วนใหญ่เห็นว่า ระบบของออสเตรเลียเป็นระบบที่ดีด้วยเหตุผลที่ว่า ผู้กู้จ่ายดอกเบี้ยตามฐานเงินเดือนได้ที่ได้รับ คือรายได้มากจ่ายดอกเบี้ยมากกว่า อย่างไรก็ดี ข้อด้อยของระบบออสเตรเลียคือสามารถกู้ได้เฉพาะค่าเล่าเรียน ขณะที่อังกฤษกู้ได้ทั้งค่าเทอมและค่ากินอยู่  ในเวลาเดียวกันค่าเล่าเรียนในมหาวิทยาลัยในสหราชอาณาจักรสูงกว่าออสเตรเลียมาก

ออสเตรเลีย : “คุณจะเป็นหนี้ไปตลอดชีวิต”

ในปี 1989 ออสเตรเลียเป็นประเทศแรกของโลกที่บังคับใช้นโยบายการจ่ายคืนสินเชื่อเพื่อการศึกษาโดยผูกกับรายได้ในอนาคตของผู้กู้หรือที่รู้จักกันในชื่อ Income contingent loans (ICL)

ดร.กวิลิม โครเชอร์ อาจารย์อาวุโสจากศูนย์วิจัยการศึกษาระดับสูงแห่งเมลเบิร์น มหาวิทยาลัยเมลเบิร์น เผยกับบีบีซีไทยว่า แม้หลายประเทศจะหยิบเอานโยบายไอซีแอลไปใช้ อาทิ สหราชอาณาจักร ทว่ากระบวนการดำเนินการจริงมีความแตกต่างกันและมักจะมี “ปีศาจอยู่ในรายละเอียดเสมอ”

ความแตกต่างหนึ่งระหว่างสหราชอาณาจักรและออสเตรเลียคือ ในออสเตรเลีย “คุณจะเป็นหนี้ไปตลอดชีวิต” ในกรณีที่คุณไม่สามารถจ่ายหนี้ได้ตามระยะเวลาที่กำหนด ดร.โครเชอร์ชี้ว่า รัฐบาลออสเตรเลียไม่มีนโยบายยกหนี้ให้กับประชาชน

ที่มาของภาพ, Paul Burston

อดีตนักเรียนทุนรัฐบาลสหรัฐฯ (ฟูลไบรท์) ชาวออสเตรเลียผู้นี้ชี้ว่า ก่อนที่จะให้เหตุผลว่า ทำไมการไม่ยกหนี้ให้ประชาชนไม่ใช่เรื่องเลวร้าย ต้องเข้าใจว่า เงินสนับสนุนสินเชื่อเพื่อการศึกษานี้มาจากรัฐบาลหรือเข้าใจง่าย ๆ ว่า มาจากภาษีประชาชนนั่นเอง นอกจากนี้ รูปแบบการจ่ายหนี้คืนของออสเตรเลียคำนวณจากฐานเงินเดือนเป็นหลัก

“ถ้าคุณไม่มีรายได้ คุณก็ไม่ต้องจ่ายหนี้คืน ถ้าคุณตกงาน คุณก็ไม่ต้องทนจ่ายหนี้” คือนโยบายที่ออสเตรเลียใช้

ตามข้อมูลจากรัฐบาลออสเตรเลียพบว่า ณ ปี 2022-2023 ประชาชนจะต้องเริ่มจ่ายสินเชื่อเพื่อการศึกษาคืนก็ต่อเมื่อพวกเขามีรายได้ต่อปีตั้งแต่ 48,361 ดอลลาร์ออสเตรเลียต่อปีขึ้นไป

ผู้ที่มีรายได้ตั้งแต่ 48,361-55,836 ดอลลาร์ออสเตรเลีย ต้องจ่ายสินเชื่อคืนในสัดส่วน 1% ของรายได้เท่านั้น ก่อนที่ขั้นบันไดสัดส่วนการจ่ายคืนจะขยับขึ้นเรื่อย ๆ จนถึง 10% สำหรับคนที่มีรายได้ตั้งแต่ 141,848 ดอลลาร์ออสเตรเลียขึ้นไป

ค่าแรงขั้นต่ำของออสเตรเลียตั้งแต่ 1 ก.ค. 2022 เป็นต้นไป อยู่ที่สัปดาห์ละ 812.60 ดอลลาร์ออสเตรเลีย หรือคิดเป็นมูลค่าปีละ 42,200 ดอลลาร์ออสเตรเลีย

ขณะที่ค่ากลาง (มีเดียน) ของรายรับชาวออสเตรเลียระหว่างปี 2018-2019 อยู่ที่ปีละ 51,389 ดอลลาร์ออสเตรเลีย (ค่ากลางในที่นี้คือเงินเดือนที่อยู่ตรงกลางระหว่างเงินเดือนที่น้อยที่สุดและมากที่สุดที่มีการจ่ายจริงในประเทศ ไม่ใช่ค่าเฉลี่ยเงินเดือนที่คำนวณจากการเอาเงินเดือนที่น้อยที่สุดมาบวกกับเงินเดือนที่มากที่สุดและหารด้วยจำนวนแรงงานทั้งหมด)

สิ่งสำคัญอีกอย่างที่ ดร.โครเชอร์ ย้ำคือ อัตราดอกเบี้ยเงินกู้เพื่อการศึกษาจะขึ้นตามดัชนีราคาผู้บริโภคหรืออัตราเงินเฟ้อเท่านั้น หมายความหนี้ของนักเรียนจะไม่สะสมจนกลายเป็นหนี้ก้อนโต

ที่มาของภาพ, Getty Images

“มีหลักฐานจำนวนมากที่ชี้ว่า การศึกษาต่อระดับปริญญาช่วยให้คุณหาเงินได้มากขึ้นตลอดชีวิต มันจึงยุติธรรมที่คุณต้องจ่ายคืน” นั่นคือเหตุผลข้อแรกที่ ดร.โครเชอร์ อธิบายสาเหตุที่รัฐบาลไม่ยกหนี้ให้ประชาชน

ส่วนเหตุผลข้อที่สองคือ “แม้เราจะไม่ยกหนี้ให้ แต่สุดท้ายลูกหนี้บางคนก็ตาย บางคนก็ทำงานพาร์ตไทม์ บางคนต้องดูแลลูกหรือพ่อแม่ หนี้จำนวนหนึ่งจะไม่ถูกจ่ายคืนอยู่ดี”

ดร. โครเชอร์ ทิ้งท้ายว่า สำหรับออสเตรเลียนโยบายสินเชื่อเพื่อการศึกษามีความสำคัญต่อประชากรอย่างมาก เนื่องจากนโยบายดังกล่าวเปิดโอกาสให้นักเรียนมีทางเลือกในการศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษา

ฐานข้อมูลที่ธนาคารโลกรวบรวมจาก 142 ประเทศทั่วโลก ในปี 2014 ตอกย้ำว่า การลงทุนในการศึกษาโดยเฉพาะการศึกษาขั้นสูง นำไปสู่การมีรายได้ที่สูงขึ้น โดยเฉลี่ยผู้ที่ได้รับการศึกษามากขึ้นหนึ่งปี จะมีรายได้เฉลี่ยเพิ่มขึ้น 10% โดยในหมู่ผู้ที่ได้รับการศึกษาขั้นสูงมากขึ้นหนึ่งปี จะมีรายได้เพิ่มขึ้น 15%  ระดับประถมศึกษา 11% และ 7.4% ในระดับมัธยมศึกษา

สหราชอาณาจักร : เมื่อคุณมีโอกาสที่จะได้รับการยกหนี้ให้

กลับมาที่สหราชอาณาจักร ปัจจุบันรัฐบาลอังกฤษปล่อยสินเชื่อเพื่อการศึกษาให้นักเรียนราว 1.5 ล้านคน เป็นมูลค่าราว 20,000 ล้านปอนด์ ทุก ๆ ปี หากนับยอดหนี้คงค้าง ณ สิ้นเดือน มี.ค. 2022 ที่ผ่านมา รัฐบาลแบกภาระหนี้อยู่ 182,000 ล้านปอนด์ ทั้งยังประเมินว่าตัวเลขดังกล่าวจะขึ้นไปถึง 460,000 ล้านปอนด์ ในช่วงกลางทศวรรษ 2040

ที่ผ่านมารัฐบาลเองก็มีความกังวลกับสัดส่วนของผู้กู้เงินที่ไม่มีรายได้เพียงพอในการจ่ายคืนหนี้เช่นเดียวกัน

ที่มาของภาพ, เบน วอล์ตแมนน์

เว็บไซต์ของรัฐบาลอังกฤษระบุว่า “ภายใต้ระบบปัจจุบัน ผู้คนเข้าศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัยมากกว่าที่เคยมีมา แต่บ่อยครั้งที่นักเรียนไปกระจุกตัวอยู่ในสาขาวิชาคุณภาพต่ำที่ไม่ส่งให้พวกเขาได้งานที่ได้ผลตอบแทนที่ดี” ซึ่งหมายความว่า ผู้กู้เหล่านี้ไม่สามาถจ่ายหนี้คืนได้

ปัจจุบันผู้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาจะได้รับการยกหนี้หลังเวลาผ่านไป 30 ปี แต่รัฐบาลมีแผนเลื่อนเวลาการยกหนี้ออกไปเป็น 40 ปี โดยให้เหตุผลว่า จะช่วยลดภาระของผู้เสียภาษี เพราะปัจจุบันมีคนเรียนต่อในระดับมหาวิทยาลัยเพิ่มมากขึ้น แต่คาดว่า ผู้ที่กู้เงินเรียนในปี 2020 ทั้งหมด จะมีเพียง 25% เท่านั้นที่จะจ่ายหนี้เงินกู้เพื่อการศึกษาได้เต็มจำนวน  แต่พรรคเลเบอร์ซึ่งเป็นพรรคการเมืองฝ่ายค้านระบุว่า การเลื่อนเวลายกหนี้ออกไปจะทำให้ผู้มีรายได้น้อยได้รับผลกระทบหนักที่สุด

และนายวอล์ตแมนน์ นักเศรษฐศาสตร์อาวุโส สถาบันศึกษาเศรษฐกิจการคลัง (ไอเอฟเอส) ในสหราชอาณาจักรก็เห็นตรงกัน

“แม้คุณจะบอกว่า ดอกเบี้ย (เงินกู้) จะถูกลง แต่การผ่อนหนี้ที่นานขึ้นจะส่งผลกระทบกับผู้ที่มีรายได้น้อย” นายวอล์ตแมนน์ย้ำ

การคิดดอกเบี้ยเงินกู้เพื่อการศึกษาในสหราชอาณาจักรจะเริ่มต้นตั้งแต่วันที่ผู้กู้ได้รับเงินกู้ แต่อัตราจะแตกต่างกันไป เช่นในอังกฤษและเวลส์ จะคิดตามระดับดัชนีราคาขายปลีก (RPI) ซึ่งเป็นมาตรวัดเงินเฟ้อและบวกอีก 3%

ในเดือน มิ.ย.ที่ผ่านมา รัฐบาลกำหนดเพดานดอกเบี้ยไว้ที่ 7.3% สำหรับนักศึกษาใหม่ที่จะเข้าเรียนในเดือน ก.ย.2022 แต่ต่อมารัฐบาลกำหนดตัวเลขนี้ใหม่เป็น 6.3% เพราะมีการประเมินกันว่า อัตราดอกเบี้ยจะเพิ่มขึ้นไปเป็นถึง 12% เนื่องจากอัตราเงินเฟ้อปรับตัวสูงขึ้นมาก (ล่าสุดเดือน ส.ค. อยู่ที่ 10.1%)

ปัจจุบันผู้เป็นหนี้กู้ยืมเพื่อการศึกษาหลายคนต้องอยู่ในสภาพมีหนี้สะสมก้อนโต

แดน มิอาน เป็นหนึ่งในนั้น เขามีมูลค่าหนี้ราว 40,000 ปอนด์ ณ ปี 2015 หลังจากที่เขาสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรีในสาขาภูมิศาสตร์และเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยลัฟบะระ (Loughborough)

ปัจจุบันหนี้ของเขาขึ้นมาอยู่ที่ราว ๆ 45,000 ปอนด์ ซึ่งเป็นผลมาจากดอกเบี้ยที่สะสม

นายมิอานยอมรับว่า ณ วันที่ตนเองเลือกศึกษาต่อในสาขาดังกล่าว เขายัง “ไม่พบว่า ตัวเองชอบอะไรกันแน่” แต่ก็สามารถเรียนได้อย่างดี

ทว่าเมื่อเขาเรียนจบ การดิ้นรนก็เริ่มต้นขึ้น

“ผมตกลงมาอยู่ในจุดตกต่ำของชีวิต สมัครงานกว่า 50 ที่ แต่ก็ไม่ได้เลย จนต้องย้ายกลับไปอยู่กับครอบครัว”

หลังจบมาได้ 6 เดือน เขาได้งานในที่สุด แต่นั้นก็ไม่ใช่งานที่เขาอยากทำจริง ๆ เพียงไม่ถึงหนึ่งปีเขาก็ตัดสินใจลาออกจากงาน จากปัญญาทางสุขภาพจิต

“ตอนนั้นผมคือคนอายุยี่สิบสองปีที่จบปริญญาออกมาพร้อมหนี้ก้อนโต และไม่มีงานทำ ผมแค่คิดว่า ทั้งหมดที่พยายามทำมา มันเพื่ออะไรกันแน่” นายมิอานเล่า

ปัจจุบันอดีตนักศึกษาจบใหม่ที่เคยต้องดิ้นรนสมัครงานหลายร้อยแห่งเพื่อค้นพบว่า นั่นไม่ใช่ตัวตนที่แท้จริงของตนเอง ทำงานเป็นผู้จัดการด้านการตลาดให้กับบริษัทบีที กรุ๊ป ทั้งยังเปิดกิจการให้คำปรึกษากับนักศึกษาที่ประสบปัญหาแบบเดียวกับเขา

“ผมจบมาแล้วหกปี ได้งานที่ดี ธุรกิจก็ไปได้สวย แต่ผมก็ยังเป็นหนี้อยู่ และเป็นหนี้ในจำนวนที่มากกว่าเดิมด้วย”

“ผมรู้ว่า มันคือระบบการจ่ายตามขั้นบันไดเงินเดือน แต่นี่มันคือภาษีที่ต้องจ่ายทั้งชีวิต”

ที่มาของภาพ, Getty Images

แต่นับตั้งแต่เดือน ก.ย. ปี 2023 อัตราดอกเบี้ยเงินกู้เพื่อการศึกษาสำหรับผู้กู้ใหม่จะคิดตามดัชนีราคาขายปลีกเท่านั้น หรือระดับอาร์พีไอบวก 0%

นายวอล์ตแมนน์อธิบายว่า การจ่ายคืนรูปแบบใหม่นี้อาจถูกมองเป็น “ระบบไฮบริด” ได้ คือ สำหรับคนที่มีรายได้น้อย สิ่งนี้ถูกมองเป็นภาษีประเภทหนึ่งที่ต้องจ่ายไปแทบตลอดชีวิต ขณะที่ประชากรที่มีรายได้สูง นี่นับเป็นสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำประเภทหนึ่ง

ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ นายวอล์ตแมนน์ชี้ว่า เป็นเรื่องยากที่จะบอกว่า สินเชื่อเพื่อการศึกษาแบบใดดีที่สุดในโลก ทว่าสิ่งที่เขาแนะนำว่า สิ่งที่ผู้กำหนดนโยบายควรหันมาพิจารณามากขึ้นคือ ให้การสนับสนุนคนที่เหมาะที่จะศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัยให้ได้รับการศึกษาในระดับมหาวิทยาลัย ส่วนคนที่มีเส้นทางอื่น ๆ ก็ไม่จำเป็นที่สังคมจะต้องมีบีบคั้นให้ต้องเรียนต่อระดับอุดมศึกษา

“มหาวิทยาลัยไม่ได้ตอบโจทย์ทุกคน และก็เป็นค่าใช้จ่ายราคาแพงของสังคม” นักเศรษฐศาสตร์ชาวอังกฤษชี้

อีกประเด็นที่สำคัญ คือการส่งเสริมให้นักเรียนเข้าถึงสาขาวิชาที่ตอบโจทย์ตลาดการจ้างงาน เขาอธิบายว่า หากคุณเรียนวิชาอย่างเศรษฐศาสตร์หรือแพทย์ที่จะให้ค่าตอบแทนที่สูง ก็มีโอกาสที่คุณจะจ่ายเงินคืนมากกว่า การเรียนวิชาที่ให้ค่าตอบแทนการทำงานต่ำ

“เราต้องคิดถึงสิ่งนี้ การใช้เงินภาษีของประชาชน”

“ระบบ [สินเชื่อเพื่อการศึกษา] ที่เรามีในปัจจุบัน ดีที่สุดหรือยัง ผมคิดว่า ยัง แต่มันก็ช่วยเด็กได้มาก” นายวอล์ตแมนน์ กล่าว

….

ข่าว บีบีซี ไทย ที่เผยแพร่ในเว็บไซต์ ประชาชาติธุรกิจ เป็นความร่วมมือของสององค์กรข่าว